北京市郊铁路规划建设优化策略研究

李智伟，杨 锐

（1.北京城市铁路投资发展有限公司，北京 100073；2.中国铁道科学研究院集团有限公司 企业文化部，北京 100081)

0 引言

2020 年12 月，国务院办公厅转发《国家发展改革委等单位关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见的通知》(国办函[2020]116 号)[1]提出：“优先利用既有铁路。结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，加强对既有铁路资源利用的可行性论证，鼓励具备条件的城市内部铁路功能合理外迁，充分挖掘和释放运力，积极创造条件开行市域(郊)列车。支持通过优化运输组织、补强既有铁路、改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域(郊)列车。”国家从政策层面明确了都市圈市郊铁路的发展方向，特别是廊道资源极为紧张的特大型城市，利用既有铁路发展市郊铁路，对集约用地、盘活铁路资产、优化城市功能布局等具有一举多得的效果，有利于发挥中心城区辐射带动作用，并有效缓解城市交通拥堵、扩大公共交通服务供给、推进新型城镇化发展。北京市积极响应国家政策要求，市郊铁路规划建设均以利用既有铁路为主，在规划建设如站台候车、多种票制、安检互信、建设模式等方面取得一些经验[2]。

1 北京市郊铁路规划建设现状

1.1 北京市郊铁路规划建设概况

北京市目前已开通运营4 条市郊铁路，分别为S2 线(黄土店—延庆/沙城)、怀密线(北京北站—古北口)、城市副中心线(良乡—乔庄东)及通密线(通州西—怀柔北/密云北)，线路运营总里程约400 km，设23 座车站，其中北京市域内车站22座，运营里程约365 km[3]。北京市郊铁路线路运营示意图如图1 所示。

图1 北京市郊铁路线路运营示意图Fig.1 The map of Beijing suburban railway operation lines

1.1.1 S2 线

（1）线路概况。线路全长108 km(北京市域内73 km)，设黄土店、南口、八达岭、延庆、康庄和沙城站6 站，日开行3～7 对列车，采用9 辆编组的“和谐长城号”NDJ3 型内燃动车组。

（2）规划建设历程。S2 线于2018 年8 月开通运营，票价执行铁路票价体系；2011 年7 月，调整票价体系，实施“低票价吸引客流、由政府出资购买服务弥补亏损”的新运营模式；2012 年12 月21 日，应怀来县政府的请求，线路延伸至河北省怀来县，增设康庄站和沙城站；2016 年11 月1 日，为配合京张高速铁路(北京北—张家口南)建设，始发站由北京北站调整至黄土店站。工程总投资4.56 亿元[4]。

1.1.2 怀密线

（1）线路概况。线路全长145 km，设北京北、清河、昌平北、雁栖湖、怀柔北、黑山寺、古北口站7 座车站，日开行6 对列车，采用4 辆编组的“怀密号”CRH6F 型电动车组(2019 年12 月30 日前采用NDJ3 型内燃动车组)。

（2）规划建设历程。怀密线于2017 年12 月31 日开通运营，起于黄土店站，终至怀柔北站；2019 年4 月30 日，怀密线延伸至古北口站；2019年12 月30 日，始发站由黄土店站调整至清河站；2020 年9 月30 日，怀密线引入北京北站，并更换为电动车组。工程总投资8.56 亿元。

1.1.3 城市副中心线

（1）线路概况。线路全长64 km，设良乡站、北京西、北京、北京东、通州、乔庄东站6 座车站，日开行6 对列车，采用8 辆编组的“京通号”CRH6A 型电动车组。

（2）规划建设历程。城市副中心线于2017 年12 月31 日开通运营，西端起自北京西站，东至通州站；2019 年6 月20 日，东延至乔庄东站；2020 年6 月30 日西延至良乡站。工程总投资11.38 亿元。

1.1.4 通密线

（1）线路概况。通密线分为主线和支线，全长共计83 km，主线自通州西站始发，设顺义站、牛栏山站、怀柔站、密云北站，共设5 个车站；支线由怀柔站接轨，经雁栖湖站至怀柔北站；日开行2对国家铁路普速空调列车。

（2）规划建设历程。通密线于2020 年6 月30日开通运营。工程总投资0.99 亿元。

北京市郊铁路运营线路统计表如表1 所示。

表1 北京市郊铁路运营线路统计表Tab.1 The statistical table of Beijing suburban railway operation lines

1.2 北京市郊铁路规划建设特点

1.2.1 利用既有国家铁路集约廊道资源

北京属于特大型城市，城市内土地资源稀缺，单独新辟市郊铁路廊道成本及代价较高，因而北京市郊铁路规划建设，均是以利用既有国家铁路线路及站点局部改造升级的规划建设方式为主[5]。例如，已开通的4 条线路中，S2 线利用既有京包铁路(北京—包头)开行，城市副中心线利用京哈铁路(北京—哈尔滨)和京广铁路(北京—广州)开行，怀密线利用京通铁路(北京—通辽)及京张高速铁路开行，通密线利用京承铁路(北京—承德)开行；规划线路也基本利用北京铁路枢纽内的东北环线、京门线(五路—门头沟)、黄良线(黄村—良乡)及良陈铁路(良乡—坨里)等既有铁路资源。上述措施既可盘活铁路资产，又可集约用地、节约工程投资，达到双赢效果。

1.2.2 统筹规划与分期(分段)实施相结合

为更好地利用铁路廊道资源服务城市，在规划阶段，依据城市总体规划、综合交通规划、北京铁路枢纽总图规划等，结合既有铁路能力，稳定市郊铁路线路整体规划方案，对功能定位、线路走向、站点设置进行统筹研究。按照统筹规划、分期(分段)实施的策略，结合客流需求、沿线组团及功能区的建设时序，初期利用铁路富余能力开行市郊列车，实现市郊列车“开起来”；近期通过增加车站、线路改造提升等手段，实现市郊铁路“快起来、好起来”。例如，城市副中心线在2017年底开通后，先后于2019 年、2020 年向东延伸至乔庄东站、向西延伸至良乡站；怀密线将城区始发站由黄土店站先后调整至清河站、北京北站，不断提升线路服务水平。

1.2.3 优化交通衔接及换乘体验

为做好市郊铁路与地铁、国家铁路无缝衔接，减少旅客换乘时间，城市副中心线在北京西站、怀密线在清河站，实现了与国家铁路、地铁的双向安检互信，大大缩短了换乘时间。同时，加强市郊铁路站外交通接驳，站外公交接驳匹配市郊列车开行时点，并提供共享单车、出租车、私家车等多种交通接驳方式及停靠场地，在有条件的车站实现了P+R 换乘(Park and Ride)，为旅客提供更为便捷的出行体验。

1.2.4 构建多样化票制体系

为满足乘客多层次、差别化的购票需求和出行习惯，市郊铁路各车站均设置了支持国家铁路客票及轨道交通客票的闸机，可支持身份证、铁路客票(含12306)、市郊铁路一卡通及手机二维码等多种票种，满足本地通勤及外地旅游乘客临时乘坐的出行需求。同时，车站还配备了一卡通售卡及自动充值机。

1.2.5 打造专用车站并采用站台候车

为提升旅客进出站效率，在有条件的车站设置市郊铁路专用站房或专用通道，与国家铁路长途客流实现物理分隔，并结合通勤特征，优化站房规模，取消候车室，采取乘客快进快出、站台候车的运营组织模式，创新提出“小而精”的车站站房设计理念。例如，在乔庄东站、良乡站等设置了市郊铁路专用站房，站房规模仅有300～700 m2；在北京西站、北京北站等大型客站设置了进出站专用通道。

2 北京市郊铁路规划建设存在的主要问题

2.1 运营服务水平有待提升

北京市郊铁路虽开通了4 条约400 km 的线路，但运营方面还存在一些问题。一是列车开行频次少。目前，因受制于北京枢纽部分线路、车站能力限制、国家铁路列车运输需求以及国家铁路运营管理体系要求，制约了市郊列车的开行频次，且部分车次的开行时点与早晚高峰出行需求不相匹配[6-7]。例如，怀密线、副中心线每天仅开行6 对列车，通密线仅开行2 对列车。二是运行时间较长。受部分线路曲线半径、坡度等技术条件及噪音的影响，导致市郊铁路运行速度较慢、运行时间长。目前，已开通的4 条市郊铁路全程运营时间均超过1 h，与其他交通方式相比竞争性不强，客流吸引力不足，如怀密线由北京北至古北口站全程运行时间达2.5 h。

2.2 站城融合亟需推动

除大型客站外，其他车站长期以来一直处于“城市的背面”，车站距人口密集区较远，周边环境较差，沿线的用地开发强度较低，道路网配置都不够完善，集聚能力不足，周边空间品质亟待提升。此外，铁路线路对城市割裂影响愈发严重，铁路与城市空间规划融合性较差，车站功能与城市发展尚未形成良性互动。怀密线的雁栖湖站、古北口站、黑山寺站，通密线的牛栏山站均距离建成区较远，车站周边无任何开发。

2.3 交通衔接仍需优化

部分市郊铁路车站在改造前，多为不办理客运业务的车站，车站周边既有交通接驳设施薄弱，配套市政道路、公交设施、慢行交通系统等衔接不畅，乘客出入不便。例如，雁栖湖站、古北口站等虽配套增开了公交车接驳，但因既有场地条件、市郊列车与公交车间信息交互的限制，公交车接驳车次、接驳距离无法应对大客流的需求。此外，大型客站枢纽增加市郊功能后，乘客换乘地铁、公交等其他交通方式时，缺少独立出入通道，与中、长途旅客混用设施，极易导致客流交织和拥堵。怀密线古北口站至古北水镇景区接驳时间超0.5 h。

2.4 标准体系亟待健全

北京市郊铁路技术规范、建设标准、质量监督及验收规定均为团体或行业标准，市郊铁路专用的技术标准体系不完善，且既有标准体系均以适用于新建线路为主。而北京市郊铁路项目多以利用既有设备设施的改造工程为主，目前主要参照国家铁路的相关标准执行。市郊铁路客流通勤特征明显，乘客对方便、快捷、准点等方面的要求与国家铁路标准体系存在一定差异，在项目前期研究设计、项目审批、项目建设中采用既有标准体系稍显不适，时常会造成使用功能的欠缺。

2.5 审批机制需要改进

（1）部分投资无法形成合资公司固定资产。目前开通的几条线路，除S2 线由路地共同出资并作为资本金入股至合资公司外，其余线路均由北京市出资，其中车辆、一卡通等新增设施由北京市直接投资形成合资公司资产；铁路适应性改造部分由北京市财政进行投资补偿，由铁路按路内项目组织建设并形成铁路资产。

（2）审批模式缺乏整体性。新增设施、适应性改造分别由路方及北京市相关政府部门履行各自审批程序，设计、建设接口较多，项目技术方案整体性存在欠缺。

2.6 投融资机制创新不足

目前，北京市郊铁路建设、运营均采用政府投资。未来，随着市郊铁路的大规模建设，市郊铁路建设资金、运营补贴资金将逐年增大，市郊铁路可持续发展将面临巨大压力。通过资源综合开发的收益反哺市郊铁路建设运营是一条可持续推进的路径，但目前还未建立相应的投融资模式，市郊铁路土地资源综合开发利用政策和操作模式还有待明确。

3 北京市郊铁路规划建设优化策略

3.1 消除线路能力制约瓶颈

结合市郊铁路线网规划，针对串联重要功能组团、客流需求较大、既有铁路能力紧张的线路，在能力制约点通过修建复线、增设站点、配属车辆存检修设施等措施，打通运输大通道，实现市郊列车公交化、快速度、大运量的开行，提升运营服务水平。同时，路地双方继续推进北京市过境货物列车外迁工程的规划建设工作，提高北京市域内既有铁路使用效率[8]。例如，规划拟对东北环线增建复线，在昌平规划配属车辆基地，在望京、生命科学园、光华路增设站点；规划对城市副中心线良乡至长阳段增建三、四线，在窦店规划配属车辆基地，在长阳站增设站点。

3.2 推动站城融合

北京市郊铁路应结合站点的改造建设促使周边城市土地开发资源向站点周边集聚，将铁路资源变为城市发展动能，推动“铁路资产”向“城市资源”转变。地方政府规划部门在编制控制性详细规划时，应结合市郊铁路站点周边用地规划，将建设指标适当向车站周边用地集中，打造区域微中心，提升城市综合服务功能。通过车站微中心、一体化的规划，以市郊铁路车站为中心形成集约化、高强度的综合开发，同时对车站城市配套功能进行补强，打通“最后一公里”，缝合城市，减少铁路对城市空间的阻隔，将车站由“城市背面”转变为“城市名片”，通过站城融合实现路地共赢[9]。在2020 年9 月北京市人民政府发布的《北京轨道微中心(第一批)》中，涵盖了30 个市郊铁路微中心。

3.3 实现四网融合

随着城市空间的扩展，城市出行将涉及多种轨道交通层次，实现不同层次轨道交通的融合发展十分必要。市郊铁路在线网层次中发挥着联结城市内外交通的重要作用，通过构建一批区域级及城市级枢纽，立足四网(高速铁路网、城际铁路网、市域铁路网、城市轨道网)各自特点，在规划、管理、运营、技术标准及服务等多方面实现四网的融合。推进市郊铁路与城市轨道交通互联互通的研究，不断配套完善车站周边交通接驳设施，优化公交线路并与市郊铁路时点相匹配；有效将城际铁路、国家铁路及地铁进行衔接，持续推进市郊铁路与城市轨道交通 “一码通行”的技术研究。目前，正在推进研究的市郊铁路东北环线，在生命科学园站可与地铁19 号线实现跨线运营；同时组织研究国家铁路与城市轨道交通检票闸机硬件合并设置方案。

3.4 制定标准体系

结合已开通市郊铁路建设、运营经验，按照“四网融合”发展目标，落实路地框架协议的精神，加快推进市郊铁路与国家铁路线路、城市轨道交通技术标准、规章制度的衔接融合，开展适于北京市郊铁路的设计、建设及运营技术标准研究，逐步形成具有本地特色的市郊铁路标准体系。通过标准化体系的制定，进一步提升市郊铁路建设运营管理服务水平。目前，在北京市有关部门的组织下，已完成了北京市地方标准《市域(郊)轨道交通设计规范》的编制工作，计划于2022 年底正式发布。

3.5 优化审批机制

路地双方行政主管部门，需进一步优化市郊铁路项目审查、批复方式，基于国家铁路与北京市城市轨道交通原有审批模式，制定一套适于北京市郊铁路的路地联合审批、联合批复新机制。通过优化整合审查批复流程，保证对技术方案、建设流程的把控和管理，压缩审批时间，简化审批流程。可根据线路特点采用不同的联审联批方式，如路方资产作价入股、公交化运营的东北环线，宜采用北京市城市轨道交通主导的审批方式；利用国家铁路干线的城市副中心线，可采用国家铁路主导的审批方式。

针对利用既有线增设复线、增加车站占用既有铁路用地及设施的情形，需进一步完善路地资产分劈原则，同步推进探索资产置换方案。

3.6 创新投融资机制

（1）完善政府投资市区分担机制。根据北京市发展和改革委员会等六部门印发的《促进市域(郊)铁路发展指导意见(试行)的通知》(京发改[2020]272 号)精神，项目工程建设及运营成本缺口，由市、区两级按1 :1 的比例分担。需进一步细化区级资金拨付路径，确保政策可实施、可落地。

（2）推进站城融合反哺模式研究。盘活铁路既有闲置资源，加大车站一体化综合开发强度，确保周边地块与车站联动开发，土地采用带条件的招拍挂等出让方式，保证土地开发收益优先用于市郊铁路建设和运营，强化市郊铁路全周期资金保障。

（3）建立市场化的投融资机制。针对旅游功能线路，通过站点周边及沿线铁路资源、产业资源开发、多种经营及市场化票价等途径筹措资金，积极拓展社会资本参与市郊铁路建设渠道。

4 结束语

北京是国内唯一全部利用国家铁路线路规划建设市郊铁路线的城市，在站台候车、票制体系、安检互信、交通接驳、建设模式方面探索取得了一定的经验，对国内其他特大型及大型城市的市郊铁路规划建设具有借鉴意义。下一步，在北京市郊铁路规划建设中，建议以路地搭建的平台公司为依托，以融合发展、合作共赢为原则，以政策机制为保障，结合路地双方的发展诉求，利用、盘活既有铁路资源，推进站城融合及“四网融合”，制定标准体系，满足人民多样化的出行需求，完善北京市综合交通体系，优化城市空间布局结构，支撑非首都功能疏解以及实现京津冀地区的交通一体化，打造路地合作的市郊铁路示范工程[10-11]。