陕甘宁边区土地确权登记的研究

黄会奇

(延安大学 中国共产党革命精神与文化资源研究中心，陕西 延安 716000)

学术界对于陕甘宁边区土地问题的研究侧重于减租方面，而对这一时期的确权登记关注的还比较少。阎庆生、黄正林的《论陕甘宁边区的土地政策和土地立法》和覃保珍的《抗战时期陕甘宁边区的土地立法》[1]等论文对边区的土地法规以列表的形式进行了汇总，其中也包括确定土地所有权和使用权，以及土地登记的法规，但并未进行专门的、深入的论述。本文拟对边区土地登记和土地确权的法规及其内容进行梳理，并在此基础上考察边区土地确权登记工作的实施情况，进而归纳出边区土地确权登记中所存在的问题及所取得的成效。

一、确权登记的必要性和紧迫性

陕甘宁边区是由土地革命时期的陕甘边和陕北根据地发展而来的，土地革命时期，土地经过多次分配和反复，地权不清的现象和土地纠纷的问题很多，再加上无论是土地分配或者是土地买卖，最后都需要进行确权登记、颁证的工作，都促使边区加快了制订法规以及确权登记的步伐。

边区政府对土地问题采取了稳妥的办法，一是维护土地现状，以保持土地占有关系和农业生产的稳定；二是制订法规，加快确权登记的工作。

(一)维持土地现状

国共合作确立之后，中共的土地政策也发生了重大改变，以保护土地私有权，稳定土地占有、发展农业生产为主要指导原则，在保护农民所分土地所有权、保护农民既得利益的前提下，对地主的土地所有权和使用权也加以保护，尽量稳定现有的土地占有、使用关系。对所有权确实难以弄清的土地归现在实际耕种人所有，以保证农业耕作的连续性，防止因为地权不清、长期争讼而荒废土地、妨害农耕现象的发生。

北魏在实行均田制时就专门提到这个问题，李安世在给孝文帝的上疏中就提到因为战乱和饥荒，农民“弃卖田宅”，在外漂泊多年，经历几世方才返回故乡，因为“庐井荒毁，桑榆改植”和“强宗豪族，肆其侵凌”，各自找寻证据和证人来说明土地归自己所有，结果造成“争讼迁延，连纪不判。良畴委而不开，柔桑枯而不采，侥幸之徒兴，繁多之狱作”等问题。[2]就是说双方为土地所有权而争讼，若不能及时的确权判定，就会造成良田荒芜、农业生产停滞的不良后果。可见在及时确定地权以维持土地现状，以及稳定、发展农业生产的指导思想方面，古今都是相通的。

在抗战初期，中共在边区实行了维持土地现有关系，保护农民既得利益，兼顾地主阶级利益的政策。这给当时到访边区的一些友人留下了深刻的印象，并在他们的纪录和回忆录中有所记述。

1938年1月，梁漱溟访问延安并同当时边区的代主席张国焘谈到土地问题，张介绍说，土地革命政策已经放弃，地主多已经回来。不过土地已经分配，不能再收回他原有的土地，而是从其他的土地中给他们调剂一些，保证他们也有一份地可耕种。[3]梁漱溟对这一时期延安维护土地现有占有关系，保护土地私有制，逐步改善土地问题的做法是持肯定态度的。

1938年春舒湮以记者的身份到边区访问，他对边区维持土地现状，同时又逐步地用改良的办法解决农民土地问题的做法很有好感，但同时也指出边区一些土地的所有权尚未确实，政府新颁布了土地所有权条例，逐步开展土地的登记和发证工作，就是为了解决这些问题。“不过，边区的土地权还有不少的尚未确定，土地契约有已废的，也有未废的，故今年一年中主要的工作是先确定土地的所有权。因此便颁布了《人民土地所有权条例》，土地经登记后即由政府发给土地证”。他亲自见证了边区确定地权、颁发土地证的事实和过程。[4]

1942年5月，警备区和晋西北绅士组成的参观团到了延安，其中刘菊初所了解的情况也是这样，不过更为具体一些。绥德分区的土地情况复杂，有的已分给农民，有的未分。统一战线确立后，何绍南勒令农民将分到的土地退还给地主。赶走何绍南后，土地纠纷很多，政府的解决办法是土地维持现状，已退者不准再要，未退者仍为己有；还有地界不明，分的少、实际多等问题。同时，积极做好土地登记和颁发土地证确定所有权的工作，以减少土地纠纷。[5]

上述访问者的记述详略差异很大，总结其基本内容，可以看出无论是新区还是老区，只要存在土地多次易手的情况，地主和农民各执一词争夺土地所有权的纠纷就特别多。政府的做法是维持现状：地权不清，农民耕种多年的归农民所有；本是地主的土地，后由农民耕种而地主又多年未收租子的所有权归农民；何绍南时期让农民退地给地主，已经退给地主的归地主所有，农民不能再要回，但地主强行收回的不在此限，而当时未退的仍归农民所有。

(二)加紧确权登记工作

维持土地现状只是第一步，是为下面的确权、登记、颁证做准备工作的。孟子主张统治者实行仁政，而仁政的根本内容之一是让人民有固定的财产，他认为：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。”他所说的恒产主要是对土地田产的私有权，要保护土地私有，田界清楚是必要的条件：“夫仁政必自经界始。经界不正，井地不均，谷禄不平，是故暴君污吏必慢其经界。经界既正，分田制禄可坐而定也。”朱子《集注》曰：经界谓治地分田，经画其沟涂封植之界也。此法不修，则田无定分，而豪强得以兼并，故井地不均。[6]做好土地丈量和划定田界，对田地四至和亩数进行登记的工作非常重要。

中共中央到达陕北之后，就立即着手稳定土地的占有关系，并确定土地所有权、颁发土地证。1936年1月19日，中华苏维埃中央政府西北办事处召开了第九次会议，除了讨论春耕问题之外，还重点提出了以下三个重要问题：一是在已经分配过土地的地方，以后尽量避免土地的重新分配，以稳定土地的所有和使用关系；二是确定农民对分到土地的所有权，在土地分配好的地区，“即进行土地登记，登记后发给农民一种土地证，农民有了这种土地证后，可自由出租，或雇长工经营，或自己耕种，或出卖给别人”，也就是说，农民在进行土地的确权颁证工作之后，农民拥有了对土地的各种使用、处置和收益权；三是奖励农民的劳动热情，保障农民的劳动所得的权利，政府和其他人都不得侵犯。[7]

边区政权稳定后，土地买卖关系也趋于正常化，为了保护公私土地的所有权及其使用权和流转权，也需要以明确的产权关系为基础，做好产权的转移登记工作。赵冈在《中国传统农村的地权分配》一书中专列了《土地丈量、登记与统计》一章，对以往研究中国土地制度史的论著中很少涉及的土地丈量、登记问题进行分析。土地登记主要有两种：第一种是地籍，是为了证明所有权，以及在土地买卖、典押中使用，其分析以南宋政府的砧基薄(上画农户田亩的现状、四至，注明面积、典买关系等)、明清的鱼鳞图册为主。第二种是户籍，在明清时就是黄册，主要是登记户主土地面积，为政府征收赋税之用。[8]宋明时期地籍的要件已经具备了后代土地证的基本内容，对其影响很大。

边区很多地区都存在着地权不清的问题，这在国共多次争夺，政权多次反复的新区尤其突出。在绥德分区和陇东分区、关中分区都有红军将地主的土地分给了农民，但是以后国民党政权控制这个地区之后，又将土地夺回来给了地主的情况。这样几次反复之后，地主和农民弄不清时局到底向哪个方向发展，都不肯要地，有的地是农民耕种着，但土地所有权到底属于地主或者是农民，没有说清。边区民主政权确立，政局稳定并且颁布保护土地所有权的条例之后，地主和农民都争夺土地的所有权，土地纠纷非常多。在张闻天和柴树藩等人在绥德、米脂、神府等地的调查中多次提到这些需要及时解决的问题。因此，尽快进行确权登记成为一项非常紧迫的工作，绥德分区在给边区政府的报告中多次提到绥德从1940年以来争夺土地所有权的纠纷特别多，下级司法机构根本处理不过来，无论县区乡的基层政府、还是地主、农民都强烈要求尽快做好确权登记的工作，认为这是减少纠纷的最好办法。

另外要说的是，土地分配是土地革命时期特有的土地流转方式，而土地买卖则是在边区发展的各个时期都有的现象，各有其时代特征。伴随着土地所有权的转移，就必然要做好包括买卖、转让、赠予、继承等各种流转形式土地的重新确权登记工作，土地买卖和确权登记都是伴随着边区的历史不断发展的。黄正林将1937到1945年有关“农林土地类”法规共21部用表格的形式作了列举，其中就有几部土地条例和土地登记方面的，可供参考。[9]

二、确权登记的相关法规

边区的土地确权登记是先从土地的调查开始的，相关的法规有1940年3月19日制定的《土地问题暂行调查办法》和12月2日的《土地调查奖惩暂行条例》。在做好土地情况调查、统计的基础上，开始对土地及其附属物进行确权认定和登记的工作。

(一)地权条例

地权条例的法规既包括对于所有权和使用权的规定，也有土地登记的内容，从1937年一直到1945年，有1937年9月的《陕甘宁边区土地所有权证条例》、1939年4月的《陕甘宁边区土地条例》、1944年的《陕甘宁边区地权条例草案》、1945年3月的《陕甘宁边区地权条例》，这些地权条例明确了保护私人土地所有权和使用权的土地政策。对于土地的种类和范围、土地的所有权及其使用、土地的登记，以及一些特殊土地、特殊情况都加以说明和规范。

1939年4月公布的《陕甘宁边区土地条例》在第一章《总则》中继承了1937年制订的《陕甘宁边区土地所有权证条例》中对于土地的种类范围的说明，“本条例所称土地，包括农地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陆天然富源”。

在第二章《土地所有权》中主要是对于土地个人私有和政府公有权的取得、使用加以阐明。①土地私有权的取得主要分为两类，一类是在土地革命中分得的土地，并且有分地证为证；一类是在1937年之后经过边区政府登记的土地，以及虽然没有登记，但是一直实际管理、耕种土地，并且持有政府颁发的“贯例管业证”，再经过政府验明予以登记者，才可以取得土地所有权。个人取得土地所有权之后，有完全的使用和支配权，其中包括买卖、各类租佃、典当、抵押、转让等权利。②凡过去宣布没收而未经分配之土地，作为公地，由当地乡政府管理和支配。抗日军人没有土地的可以向政府申请领取公地，经过县政府登记即可取得所领土地之所有权。其他像水道、湖泽、道路、矿产地、盐地、公共的天然水源等为公地，不准为私人所有。

第三章为《土地登记》。对于以下五种情况必须到县政府进行登记：一切未经登记之土地；土地所有权全部或一部转移于他人者；土地有分合增减坍没或其他变更者；土地分割为独立地段者；土地全部或一部并于其他土地者。这包括了未经登记以及土地转移等情况。[10]

1944年1月边区政法委员会第四次会议通过的《陕甘宁边区地权条例草案》先对地权的概念作了界定，包括农林牧、荒地、宅基地及其他水陆地的“使用权”，其次就是对于私有权和使用权的保护，“依保障人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人在法令限制的范围内，对于其土地有自由使用、收益和处分(买卖、典当、抵押、赠与、继承等)之权”。为了使人民的这些权利能落到实处，相关的土地要到政府进行登记取得土地使用证书。以下详细的对土地登记时土地所有人须呈缴的证明书状、登记不实的处理、地权有变动时重新登记的几种情形、公地、将公地或者公荒调剂给私人所有等事项作了规定。[11]

(二)土地登记法规

至于更为详细、专门对土地登记加以规范的法规有：1941年的《土地登记暂行办法》、1942年4月通过在1944年重新修订的《陕甘宁边区土地房屋登记暂行办法》、1943年9月的《陕甘宁边区土地登记试行办法》(草案)，等等。

1943年9月的《陕甘宁边区土地登记试行办法》(草案)，将登记的范围扩展到了宅基地及房窑，规定登记是确定所有权的凭证，所有公私土地、房窑均须到政府进行登记。“第二条，凡在边区境内置有土地房屋者，均须依照本办法向土地所在地之县市政府进行登记，领取土地房屋所有权证。第三条，凡机关、部队、学校、团体及公营企业所使用之公地、公荒，一律须向当地县市政府登记，其未分配之公地、公荒，均由该管乡市政府调查呈报县市政府登记统一管理”。

登记范围包括业主的情况，土地、房屋的位置、名称、等级、面积、四至，土地附着物，土地来历及凭证等项目。[12]

1942年3月份财政厅给边区政府的报告中提到财政厅参加了民政厅所召集的第二次地权条例讨论会，拟定出了土地登记办法，制定出了土地所有权证书的样式，准备在经过边区政府批准之后付印发给各个分区县、区、乡进行土地登记的工作。[13]

为了更好地进行土地登记工作，边区政府发布了《陕甘宁边区土地登记办法说明》，对一些问题做了解释：(一)登记土地的目的之一就是为了确定地权，平息土地纠纷，使农民安心于土地经营和改良。边区经过土地革命的地区，农民新分到的土地大多未经过登记，没有土地证，有的有地无证，有的有证无地，地主和农民争夺土地，纠纷多，妨碍生产。(二)登记的范围，包括土地、房屋和窑洞，所有公地、私地都必须登记。(三)土地来历及凭证。包括分地证、土地证、买卖转移的契约，以及政府所开的证明等。[14]

对户主姓名、籍贯以及所分田地的面积、四至进行登记在中国有很悠久的历史，从敦煌出土的一张手实籍账可以看出在古代较为成熟的户籍和分田的登记制度。

唐代宗大历四年(769年)在沙州(州治所在敦煌，在今敦煌城西南，领敦煌、寿昌两县)敦煌县悬泉乡易禾里一户户主叫杨大娘的手实：

户主李大娘 年事肆拾肆岁 寡 不课户

……

合应受田伍拾玖亩并已受(廿亩永业 廿五亩买田 一十三亩口分 一亩居住园宅)

一段柒亩永业 城东十五里瓜渠 东 渠 西 路 南 杨本 北 路

……

一段壹亩口分 城东十五里瓜渠 东 杨本 西 自田 南 渠 北 路[15]

手实就是户主据实申报并经过地方里长等核实，登记户口、土地的籍账，其内容有所分田地块数、每块土地的四至等内容。可见，通过手实等籍账对户口及其土地进行登记，作为统计人口和土地，以及征发赋税和徭役依据的制度，到了唐代已经很成熟了。此外，从同时代的手实来看，每一户都有少则五六块、多则几十块的土地，土地的分散、零碎在古代已然。

在边区，土地经过登记之后，登记人就能取得土地所有权证书，它是获得土地所有权的唯一凭证，其内容很详细，包括土地类型、位置、面积、四至、等级、收获量，乃至于所有权的来源及其变更、所有人的情况等。1937年9月的《陕甘宁边区土地所有权证条例》中所有权证登记的内容非常详细，一共有九项。规定了土地所有权证必须载明如下内容:“(一)土地种类；(二)土地坐落；(三)土地面积；(四)土地四至界限；(五)每年平均收获量或收益(农地收获量以16两秤，30斤斗为标准计算，其他土地以收益计算)；(六)土地等级；(七)定着物情形；(八)所有权来历；(九)所有人之姓名、籍贯、住址、成分等。”除此之外，对土地的买卖、转让、登记收费、如何发放、损坏补发、遗失补发、地权转移时换发等等都有详细的规定。[16]

在三边分区盐池县、靖边县也进行了确权登记和颁发土地证的工作。1936年到1937年春季进行的土地革命，在盐池县的革命历史上被称之为“第一次土地革命”，在土改过程中，县革命委员会给分到土地和房屋的农民发了分房、分地的证书。限于当时的社会经济条件，证书的印制比较简陋，是用白麻纸油印而成，用毛笔填写的。其规格大小相当于现在的16开，从中间一分为二，右半边为县革委会存根，左半边为业主执照，中缝有编号，文字为竖行排列。1937年9月，陕甘宁边区政府正式成立后，为了统一全边区的房产证书，保障人民群众的房地产所有权，边区政府统一印制了《土地所有权证》，颁布了《陕甘宁边区颁发土地所有权证条例》。依照本《条例》，盐池县政府于1938年8月开始颁发由陕甘宁边区政府统一印制的“土地所有权证”，取代1936年由县革命委员会颁发的临时性房地产证书。新的“土地所有权证”是铅印的格式证书，用毛笔填写；纸质为白报纸，规格为16开；左半边约四分之一为存根，右半边四分之三为所有权证书。证书的落款处有县长阎志遵印，中缝有编号和县政府的衿印。

1936年一户农民分得了地主的房子，政府发给他一张《分房证》，其内容很简单，包括的要件也少。

兹有土豪秦玉堂房贰间，其契约宣布作废。分配到贺春城名下，永远管业居住。

此证

盐池县革命委员会

土地部长余成何

公历一九三六年七月十八日

到1938年就使用了政府统一印制的《土地所有权证》，在1938年8月给手工业工人张聚银颁发了一张城市房地产的证书，右上角用毛笔写“1毛”，这是登记时所交的契税。内容有：①土地所有权证书编号，本证为30号，②所有权人姓名张聚银、性别男、成分为工人，③父母姓名，④籍贯地：盐池县城区一乡北街村，现住地北街，⑤土地种类：城市房地，⑥座落：座北向南房贰间，⑦面积：四方丈，⑧四至界限：东至高姓、西至冯姓、南至当院、北至聂姓，⑨每年平均收获量或收益：自住，⑩土地等级：中等房，定着物情形：此栏未填写内容，因为此栏主要是登记农作物的，所有权来历：一九三二年分来杨江的。

最后有“右之土地经本县政府依法令确定永为张聚银所有，特给此证为凭”，下面是盐池县县长县长阎志遵印，中缝有编号和县政府的衿印。时间为：中华民国廿七年八月三日发给。[17]

将1936年的房产证和1938年的土地证做一比较，明显可以看出后者的要件更为完备，对于房屋的户主、坐落、四至、附着物等都有详细的登记，这对于确定房产的情况、保护房主的权益都有有利的。

笔者所见到的另一张土地所有权证书是颁发于1938年的延长县四区五乡的一张农业用地的证书。其证书格式与上述城市宅基用地相同。本证书编号为73号。土地所有权证人是白永正，年龄30岁，性别男、成分中农；然后是父母的姓名；籍贯为延长县四区五乡上畔村；现住延长四区五乡；土地种类为农地；土地坐落在“咀山”；面积为“二行”(按：“行”应该是大致计量土地面积的单位，和“一块地”、“一片地”用法相似，用于粗略的计算山地面积——笔者注)；四至界限：东至贵元地为界、西至畔为界、南至崖为界、北至来元地为界；每年平均收获粮为二斗(按：证书上登记的都是被压低的产量，以此推算，这块地大致有一垧左右，但农民多有隐瞒土地的情况，实际面积可能要大——笔者注)；土地等级为“下地”；定着物情形为“麦子”；所有权来历为“原有”。

最后有“右之土地经本县政府依法令确定永为白永正所有，特给此证为凭”，下面是陕甘宁边区延长县县长之印，中缝有编号和县政府的衿印。时间为：中华民国廿七年正月三日给。

1937年9月边区政府颁发了《陕甘宁边区土地所有权证条例》，要求各县进行确权登记颁证工作，并且规定了土地所有权证书的样式、登记的项目和内容。综合1938年盐池县和延长县的这两张土地证可以看出：①在边区政府控制的老区都进行了土地登记和发证工作，在盐池和延长县都使用了边区政府统一制订的土地所有权证书，可见，边区政府的政令得到了切实的贯彻执行。②盐池县的是城市住房用地所有权证书，而延长县的则是农业用地所有权证书，它们都是采用统一格式的证书，住房用地和耕地都是统一登记发证的，只是在证书中注明用地的类别而已。③证书最基本的内容包括所有权人姓名、土地位置、土地四至、土地面积、土地类别等，将这些内容和汉唐以来的土地登记籍账相比较，可以发现大致都是相似的，可见，土地所有权证书具有很强的稳定性性和继承性，推而广之，土地的租佃、买卖、典当契约也是这样。

三、各地的确权登记工作

在各地的确权登记中，集中涌现出一些问题，如地主和农民争夺土地的问题；隐瞒土地及隐瞒土地的数量，不如实申报的问题；移难民开垦土地的确权问题。这些问题在土地登记初期发生较多，随着时间的发展而逐步地得到解决。从各地所颁发的土地证和房窑证来看，其要件包括所有人姓名、地址、四至等内容，说明证书得以统一和规范，确权登记工作取得了较大的成绩。

(一)华池县

华池县早在苏维埃政权时期就进行了较为为彻底的土地分配，基本上实现了“耕者有其田”的目标，为了巩固广大农民的既得利益，从1938年起就在全县进行了土地登记和颁发土地证的工作。在登记中，一是审查到了少数地主收回的土地，以及他们瞒报的土地，如温台区四乡地主赵金福将过去分给群众的101垧地收回登记到自己名下，元城区调查出13家豪绅共隐瞒土地152垧。二是将清查出的土地与公田调剂给少地、无地的农民，华池县在1939年3到5月间将近800垧土地分给了少地的农民和外来的难民、商人；到1939年年底，全县共计分配土地9442垧，尚余有公地8602垧；在1940-1941年间又给土地不够种以及外来难民登记了4860垧，剩余公地3743垧。三是颁发土地证，以确保农民对于土地的所有权。1938年开始颁发土地证书的工作，在此过程中发现以多报少、瞒报，以及一些无地农户等问题，此后，随着审查、调剂、补登等工作的推进，发证的工作也在持续地进行。[18]

(二)环县

在1938年底到1939年1月，环县将土豪的土地、房窑作了统计，并将多余的分给了群众。之后，将土地、房窑的所有情况进行了登记，并将这些情况向边区政府作了汇报。[19]

到了1939年3月份，环县的多数区已经将土地统计清楚，准备开始登记，多数区做的比较好，但仍存在一些问题：①有的区没有登记，如车道坡区、毛居井区因为没有分配地主的土地无法登记。②登记不实，给亲戚登记时，10亩说成6亩以隐瞒土地；给公家或者别人登记时，将37亩说成40亩。③荒山荒地亩数弄不清楚。在车、毛二区都有绵延数十里的荒山，在虎洞、耿湾、洪德三区也有很多荒地，这些荒山荒地，有的无主，有的有地主，但他们也不清楚具体亩数。

经过这次统计与登记，大致弄清楚了全县没收和分配给群众的土地、房窑的数目，以及全县共有土地的亩数，其中最多的是山地、其次是塬地、川地，果园地最少。[20]

(三)合水县

合水县是未经过土地革命的新区，人民土地所有权都是以旧契约为准，但是有一部分公荒田与无主荒田，因为不能保障所有权和耕作权，所以一些移民都不肯去耕种。为此，1941年4月，合水县县长高朗亭呈边区财政厅将这些公荒和无主荒地分配给移民并发给土地所有权证书。财政厅将呈文上报给边区政府，边区政府在下发的训令中同意此项请求，要求区乡政府将这类土地的所有权问题以及坐落、面积、四至等都调查确实后，呈报县府及民厅备案，然后就可将该地拨给移来之难民耕种，颁发土地证并加盖县印官章。[21]

(四)关中分区

1937边区政府成立后，习仲勋就任关中分区委员会书记，1939年又兼任分区行政督察专员，全面领导关中分区的党政工作。关中分区大约有半数以上人口的地区经过了土地革命。从1937年开始，关中分区就开展了土地登记工作，以保障农民的地权。依据土分配的情况，关中可以分为三类地区。一是彻底分配了土地的地区，地权明确。二是土地分配不彻底的地区，只是在群众大会上宣布“谁种归谁”，并未登记造册；有些地广人稀的地方，分了地也没有人要，苏维埃规定，“谁种归谁”，没有人种的地，即为公田。第三类是在当时苏区的边缘地区，地主未收租子，视同已经分配了土地的地区，现在需要进一步的明确地权。

在已经分配了土地的老区，也有一个新的情况，就是一部分地主富农原来逃离了苏区，现在又回到家乡，又要求分配自己原来的土地。

关中分区依据边区政府的法规，对各种情况进行了不同的处理。对于土地分配、地权明确的老区，保持农民土地占有的现状，对返回的地主、富农，从公地中拨给他们一部分耕种；对于土地分配不彻底、地权不明晰的，要尽快确权、登记、颁证，确保农民的土地所有权；已经分配过的，以及现在耕种的，归现耕种人所有，总之，要维护农民的利益，保障他们对已分得和实际占有土地的所有权。[22]

(五)三边分区

1940年3、4月份，靖边县对于地主登记的土地进行了清查。在镇靖区查出刘荣花以多报少，就将其多余的土地多垧没收为公田，并没收其他地主110垧；镇罗区有五家地主在登记土地时，以多报少，结果被查出没收公地410余垧；新城区没收公地80垧；青杨区50垧。这些土地大部分是以多报少被查出而收公，县里计划将这些地分给无地、少地的群众，并进行确权登记。[23]

1948年9月，边区政府决定对经过土地改革、减租征购的土地和房窑，以及移难民经过开垦和调剂得到的土地、房窑进行登记，发给土地证和房窑证，业主出外逃荒和逃亡的也要填证，由乡政府或乡农会代为保管，待其返回后交给本人。各党政军机关的公地以及森林、荒地、牧场等都由政府登记管理。[24]

四、土地登记中发现的问题及所取得的成效

(一)土地登记中发现的问题

1943年，边区政府在延安县、绥德县和庆阳县三县试行农业统一累进税，作为固定的、公平的征收公粮的标准，这首先就要求做好土地的丈量和地权登记工作，由于边区人民对于土地的重视，在地权方面纠纷较多。在这三县中，延安主要是移难民开垦公地所有权问题、地界问题和登记不实的问题；在绥德和庆阳，主要是争夺土地的纠纷，如据不完全统计，庆阳1943年土地纠纷共250多件，其种类所占比例为：谋占和霸占20.8%、占业和租业15.4%、地界不清27.6%、争祖业5.2%、分家不公5.3%、其他8.6%。

在延安县的土地登记中，发现一些问题需要解决。

移难民开垦公地所有权问题。移难民开垦公荒要以政府发给的证明文件为凭到政府进行登记。但实际上，移难民所开公荒，一方面政府没有给他们任何证明文件；另一方面他们的习惯是不经过任何手续，随便耕种，如川口区三乡的9000多垧地中属于移难民开的公荒有7000垧，他们都没有什么证明文件，所以这次试行中所开的这些公荒都没有给予登记，当然也没有地权，这对于他们垦荒的积极性和农业生产的积极性都是一个沉重的打击。对于此类情况，相关人员建议应该按照“谁开属于谁的”原则，给他们进行登记并发土地证，笔者此举认为是非常合理的。

移难民补充土地问题。延安周边尚有很多公地，之前延安为了吸引移民，曾经做过宣传说：“如公地多者，可以补充一些。”地权条例的第九条也有类似的规定。现在移难民都要求给他们补充土地并加以登记。政府为了发展生产、安置移难民，就从公地中给他们划拨了一些土地，并颁发了土地证。

地界不清的，主要是由安延安地多，1937年土地登记时候，通常按你一大段，我一架山的办法，因此，难免以后会发生地界不清的纠纷。

登记不实的，因为之前登记是按段按山分配，土地数目不实的情况很普遍，主要是实有垧数多于登记数，有的多的太多。如川口区二乡刘家渠刘增、张爱保的土地，按1937年的原登记数目并不多，但现在按地界重新勘量，该村东西两架山山峁的200多垧地都成为他们两户的。延安县的意见，过多的收归公有，分给少地的农户。农户土地数目多于实际登记数是一个长期以来普遍存在的现象，按照最近所通过之地权条例第六条所规定“超过部分搁置荒芜，不自行经营者，政府得收归公有”，有的乡将大量超出的土地都收为公地，引起了农民群众的不满，其实并不利于荒地的开垦和利用，延安县的处理办法还在研究中。[25]

边区虽然经过多次的土地分配和土地登记、颁证工作，但是由于土地的多次转手变动，以及之前登记、颁证工作做得不全面、不细致，一些问题如地界不清、亩数不清、地权不清，以及一些地没有经过登记、没有土地证等诸多问题仍然存在着，房屋和窑洞也存在权属不清的问题。抗战胜利后，这些问题重新又提上了需要解决的日程，在1946年4月召开的边区第三届参议会第一次大会上，代表们提出了多件要求彻底清查土地、丈量土地、登记土地，以及登记房窑的提案，并获得通过。[26]

(二)土地登记所取得的成效

从1937年到1946年的十余年间，为了保护农民的土地所有权，同时也为了公平的征收救国公粮，边区多次颁布土地丈量、登记的条例，并进行了土地登记和颁证的工作。在土地登记中也取得了一些成绩，如土地纠纷的解决与地权的确定，给一些少地农民划拨了一些土地，弄清了土地的实际面积。

第一，解决土地纠纷和确定地权方面。如庆阳县共解决了250件土地纠纷，靖边县一个区二个乡解决了116件纠纷。延安县是经过土地革命的地区，虽经过了土地登记，但有些地块的所有权仍有争执不清的问题，在这次登记中对于地权有争议的土地进行了明确。

给少地农民补充了土地。如靖边县，虽然在土地革命给一些农民分配了土地，但在这次登记中，仍然发现存在一些无地或少地的农民，政府就从公地中划拨出一些土地给他们作为补充。靖边县利用在土地革命中掌握了许多公地的有利条件，在这次登记中，一共给少地或者无地的农民补充了4043亩土地，并宣布这些土地的所有权归农民所有。

给农民确定地权或者补充一部分土地之后，政府对土地逐户进行了登记，并发给土地所有权证书，进一步保障了农民的地权，得到了农民的拥护，老百姓说：“边区政府是替人民办事的，给我们发土地证确定地权，这是永久为业的事情，从此我们更可以安居乐业，努力生产，过丰衣足食生活。”

以下我们通过马锡五判案中的两个案例，来看一下边区解决地界不清问题的一些具体情况。1944年，马锡五通过实地勘查，正确判决了合水县“王治宽企图霸占王统一的场院案”，以及依靠群众，正确调解合水县“丁、丑两家土地争议案”。

前一个案子：王治宽的父亲在世的时候买得高姓5亩的一块地，契约上写东南北三面俱靠王统一家的地，西面为荒芜无主的庄窑。王治宽为霸占南面王统一的一亩打粮地地基，“遂故意歪曲方向，把南说成西面，因此发生纠纷”，合水县司法处只凭呈状所说，并未实地调查，就将王统一的一亩粮地判归王治宽所有。王统一不服上诉到分庭，马锡五派石推事召集乡村干部、四邻与证明人，按照约据丈量段数、亩数，终于弄清楚是王治宽歪曲事实，企图霸占别人场院。

后一个案件：丁、丑两家土地相连，因为民国初年地广人稀，人们对土地都不重视，也就没有明确的地界，但是边区政府成立后，社会安定、人口繁衍，土地被看重，于是两家都企图扩大自家的土地面积。1938年，丑怀荣一家将丁万福家起诉到宁县政府(友区政权)，由于丑怀荣的侄女婿时任县保安队长，他买通了国民党县司法处，“不仅把丑家梁山地，而且把丁万福老业川子河及附近山地二百四十多亩完全断给”丑家。丁家不服，上诉至平凉高等法院(友区政权)，并贿赂法院官吏和当地士绅，“结果不仅收回川子河及附近山地，而且连丑家梁丑姓土地与坟墓一并归其所有”。1940年合水民主政权建立后，两家又到县政府争讼不已，1943年，马锡五派人实地勘察，并召集四邻、公正绅士和老人，弄清情况，征求公正解决的办法，通过调解，将川子河及附近山地判给丁姓，丑家梁山地判归丑姓，双方对此都很满意，于是划了地界，订了息讼契据，解决了多年地界的争讼问题。[27]

第二，经过丈量、核实，弄清了试点各县比较确实的土地面积，并且土地亩数基本上都增加了。如试点各县登记前后的亩数如表1所示。

表1 各县登记前后土地的亩数的变化

陕甘宁边区经过了土地革命时期土地的分配和多次反复，地权不清、地界不清、瞒报以及以多报少等问题突出，土地纠纷时有发生，这些都促使边区政府在维持土地现状、稳定土地耕种关系的基础上，加快制订相关的法规，做好土地确权和登记的工作。经过边区各级政府的努力，上述问题得到了很大程度上的解决，通过确权登记，政府给一部分无地、少地的农民调剂了一部分土地，给农民颁发了土地证和房窑证，稳定了土地和房屋的所有权关系，有效的了减少各类土地纠纷。