清末北京的户口调查

纪浩鹏

清代的北京分为内城和外城，内城以皇城为中心，多为官衙以及官员的住宅，外城则开放给外地来经商的人。[1]清代北京户口数目曾经引起很多人的关注。但却长期得不到准确的数字，因为清代的北京除了旗人外，几乎没有进行过户口调查，且即使是旗人的人数，也因为种种原因，清廷当局者后来也无法掌握其准确数字。至清末时，有一个流行的说法是北京城有两百万中国人。学界对于清末北京的户口调查也多有论及，但是要么一笔带过，要么语焉不详，其中所涉及的许多关键问题仍然没有解决，至今关于这一问题依然缺乏系统、全面的研究。

清末，传统保甲制度几近崩，不能为政府提供基本的户口信息。而清末宪政改革需要以较为详实的人口与户籍资料为基础，以方便办理地方自治相关选举。因此，清末新政时期，户口调查势在必行。清末新政开始后，即有人倡议稽查户口为实行新政之始。[2]

（一）御史们的呼吁

清末巡警部的设立为调查京师户口提供了便利，光绪三十一年（1905），巡警部设立，下辖五司，其中警政司辖有户籍科，负责管理户口调查事宜。清季的户口调查从倡议走向实践始于御史们的呼吁，光绪三十二年（1906）二月，御史王步瀛在其所拟关于南昌教案的善后处理办法的奏折中提出请饬巡警部清查户口，以使“民教区分，恪守约束，免酿巨患”，旋而，御史顾瑗奏陈：“清厘户口，宜刊定格式，颁发各府厅州县，饬令认真稽核，照式登记。”[3]最先提出调查京师户口的系巡警部，这与巡警部直接负责京师治安有很大关系。王、顾二人所奏在获得了清廷的允准之后，光绪三十二年（1906）四月，巡警部奏请清查京师户口，彼时巡警部已经设立半年有余，其在办理警政的过程中意识到调查户口对于警政的重要性，且当时京师内外城地面广阔，户籍繁杂，调查户口也有利于京师治安，因此，巡警部奏请对京师内二品以下官员及所有普通民众进行户口调查，巡警部的奏请也获得了朝廷的批准。[4]

（二）巡警部的初步調查

巡警部在奏请获得了批准之后制定了旨在调查京师户口的《稽查户口章程》十二条，在十二条具体内容中，巡警部采纳了王步瀛的意见，对二品以上大员的宅邸同样进行调查，不过在其门牌上加特别标签，以示区别。除了满汉二品以上官员，宗室以及世袭勋爵也同样如此办理。[5]除此之外，该《章程》对清查户口的范围、对象也进行了规定。[6]即使巡警部做了通盘的筹划，内外城巡警总厅的户口调查事宜进行得并不顺利。因为有些情况巡警部并没有考虑在内，比如彼时京师赁屋居住者十之八九，且迁徙频繁，这样就容易造成自西向东的户口尚未调查完毕，但是住在京师东边的租户已经转租到了西边的情形，此种情况下，调查结果必然大打折扣。最终，京师的户口调查事宜只进行了一个多月就停止了。[7]

光绪三十二年（1906）九月二十日，清廷颁布改革官制上谕，上谕中以“巡警为民政之一端”，著改巡警部为民政部。对于厘定官制总司核定大臣奕劻所提出的将民政部列于吏部之后的构想，上谕中也表示了认可。[8]

（一）民政部下辖户口调查部门的变化

民政部设立之初即以民政部有管理户籍丁口之责为由咨行度支部将度支部所掌握之户口底册移交民政部，并表示俟全国巡警办有定章则可按户计口，实行户口调查。[9]是年十二月，清廷公布了《民政部现行官制章程》，根据该章程，民政部下设两厅五司，分别是承政厅、参议厅，民治司、警政司、疆理司、营缮司、卫生司。[10]其中民治司户籍科负责编审全国户口事宜。[11]但其后户口编审事宜被划归到了疆理司。疆理司在民政部设立之初掌“核议地方区划、统计土地面积、稽核官民土地收放买卖、核办测绘审订图志”各事项，下辖有经界、图志二科，到了光宣之交，疆理司的职能得以扩张。

（二）民政部接续进行户口调查

光绪三十三年（1907）正月，民政部奏请详查京师丁口，[12]是时，京师内外城户籍实数业将查竣，“内外城街巷均已挨户列号钉牌，按号登册，其姓名、籍贯及各项职业分别注明”。[13]有消息称彼时北京内外城之户籍分为正户、附户两种，其中内城正户数为四万五千零三十五，外城正户数为两万五千四百三十八，内城之附户数为三万四千九百八十八，外城附户数一万八千三百二十九。[14]同年三月奏请朝廷“清查户口，以举民政”，尚书徐世昌在奏折中表态：“自此次奉旨之日起，即由臣部督饬内外厅丞并通行各省将军、督抚，无分旗籍、民籍，一体认真举办，”徐还列举了清查户口的积极作用，包括“国民程度日进文明”、“国家法律亦可渐期完密”等，民政部所请获得了清廷同意。[15]民政部因此进行了京师的户口调查，以求能够达到“以树风声，而别良莠”的效果。[16]经过民政部调查，京师总户数为112362户，内城62873户，外城49489户，人口总计为705604人，内城414528人，外城291076人，其中男性437745人，女性267859人。值得一提的是，此次京师户口调查还按照职业对京师内外城人口进行了分类普查，具体结果如下：

此次职业普查是近代中国历史上第一次以职业类别为依据进行的普查，其开创意义不言而喻。但不可否认的是，在当时京师人口流动性较大，官员特别是高级别官员调查难度高的大背景下，这样的统计结果一定是存在缺漏的。在调查京师户数和口数的同时，民政部还调查了京师内外城的学堂人数。经民政部调查统计，彼时内外城有学堂200所，其中男学堂183所，女学堂17所。学生17053人，男学生16282人，女学生771人。[18]

（三）清廷要求民政部制定调查户口专章

在试办调查户口年余之后，清廷要求民政部制定清查户口的专章，[19]光绪三十四年（1908），宪政编查馆奏定了九年预备立宪时期逐年筹备事宜清单，按照该清单，调查户口事宜主要由民政部负责。其中，光绪三十四年（1908），民政部负责颁布《调查户口章程》；宣统元年（1909），民政部需要会同各省督抚调查各省人户总数；宣统二年（1910），民政部需要与宪政编查馆协同编订《户籍法》；宣统三年（1911），民政部需要在已经调查了各省人户总数的基础上会同各省督抚调查人口总数；宣统四年（1912），民政部应会同宪政编查馆颁布《户籍法》；宣统五年（1913）则是实行《户籍法》之期，不过在清单中，宪政编查馆并没有写明应该由哪一个部门来负责实行《户籍法》。[20]

光绪三十四年（1908）年底，民政部出台了《调查户口章程》，章程共分十一章三十八条，内容涉及总纲、调查职员、调查区域、调查户数、调查口数、调查年限、调查经费、调查要则、调查罚则、特别调查、附条等具体规定。章程明确了调查户口事宜以“遵照逐年筹备事宜清单，以实行调查全国户口，务得确数”为宗旨，从内容上来看，该章程是非常详尽的，不仅交代了调查户数以及口数时的程序，还划分了调查过程中的权限，章程最后规定以文到之日为施行之期。[21]在《调查户口章程》下发各省不久，肃亲王善耆再度咨行各省布政使、巡警道，希望各省能够遵章切实办理，不要再敷衍搪塞，沿袭以往奏报民数的旧习，这样于办理新政毫无裨益。[22]彼时各省办理新政头绪纷繁，且经费支绌，因而没有立即响应民政部的要求，在《调查户口章程》下发三个月之后，“各省会无一毫动机”。[23]

（一）系列调查户口专章的出台

对于各省的调查户口事宜，民政部只能进行督催，并不能直接管辖。而京师则在民政部的直接影响范围之内，调查京师户口可以给各省树立模范，民政部在《调查户口章程》颁布后，在京师首先办理调查户口事宜。不过京师许多民众对于调查户口一事心存疑虑，民政部也因此遇到了很多障碍，为了减少京师民众的疑虑，民政部将调查户口的宗旨明白宣示，俾众周知。[24]同时，民政部制定了三年内清查北京居户之数，五年内清查丁口之数的目标。[25]不久，民政部颁布了《暂定京师调查户口规则》，一共二十六条内容。在该规则的“通则”一节中，民政部阐明了调查京师户口是为了“图警察之利便”。[26]《暂定京师户口调查规则》颁布之后，民政部并没有立即着手京师的户口调查，而是决定于是年八月初一日起开始调查京师户口。[27]宣统元年（1909）正月，民政部制定了《京师调查户口施行细则》，在调查流程上，《细则》规定分为两期，第一期调查户数，其过程又可以分为编订门牌、详报户数两个具体步骤，第二期为调查口数，具体分为颁给查口票、颁给调查证、详报口数三个步骤。[28]有舆论指出，彼时民政部以调查户口为民政最要之问题，并希望将京師户口调查详细，以便能够推行各省。[29]在调查京师口数之前，宣统元年（1909）二月，民政部制定了《户口管理规则》，共计有十六条具体内容，该《规则》并不是单纯为推进京师户口调查而制定，其中直接涉及京师户口调查的规定有两条，分别是第一条和第十四条，第一条规定：“凡在外城厅区域内居住之人民须依查口票规定填写明白，于发到五日后缴回于本管辖区，本管辖区发给调查证，”第十四条规定：“凡在京无亲属者有死亡等事项时其住在何处即由何处人负呈报之义务。”[30]

（二）调查户口过程中存在的困难

京师户数的调查于宣统元年（1909）结束，是年底，依据民政部的调查，京师内外城有正户68900户，附户62940户，合计131840户。[31]民政部现决定先自北京试办调查详细户口，以为各省表率。民政部所担心的是会出现此前巡警部清查北京户口时的情形，即京师权贵不服调查，任意捏报数字，因此民政部筹议应对之法，准备奏请无论何项亲贵府第均须听凭入内调查，勿得抗违，以致阻碍要政。[32]而在实际调查户口的过程中，仍然会有类似情形出现。且不仅京师上流社会不易进行调查，即便是京师的基层民众也难以进行实质调查。彼时有舆论如是分析京师户口难以调查的原因：“一、上等社会恃势不遵警章，巡警往查不能与本人相见，而家丁狐假虎威，无可理喻；二、下等社会愚而多疑，恐将抽收丁捐，故皆捏写虚报姓名年岁，大半不实。”所以，彼时“调查得实者皆中等社会中人也”。[33]

（三）调查结果

经民政部调查，京师总户数为十三万九千零九十九户，总人口数为七十八万三千零五十三人，其中男性四十六万八千七百八十九人，女性二十五万六千二百四十六人。[34]宣统三年（1911），民政部依然进行了京师的户口调查，不过因为政局动荡，清王朝在是年底覆亡，民政部既没有将该年的户口调查结果缮单具奏，也没有汇造清册。1912年5月，民国政府内务部将上年全国各地汇报至民政部的结果进行汇总。[35]根据内务部汇总的资料显示，宣统三年（1911），京师内外城正户总数为68561户，附户总数为70009户，合计138570户，人口总计766862人，其中学童数为49255人，壮丁数为220994人。[36]现代学者依据民政部汇奏之两次调查人户总数折单以及内务部在1912年所汇造的户籍表册，对民政部的调查结果进行了修正，修正后的京师内外城总户数为十三万九千零八十七户，人口总数为七十六万一千一百零六人。[37]

清末北京的户口调查率先于全国而展开，而北京作为京师重镇又直接处于全国户政管理机构的影响之下，所以，毫无疑问，清末北京的户口调查是具有开创性影响的，其调查结果虽然还谈不上完全可信、可靠，但相比于其他各省的户口调查，北京所具备的条件要更好一些。即便存在种种问题和困难，清末北京户口调查的积极意义是不能忽视的。其为后来各省陆续开展的户口调查提供了可供借鉴的实例和范本，同时也为民国时期的户口调查打下了基础。

注释：

[1]（日）丸山昏迷著，卢茂君译.北京[M].北京：北京联合出版公司，2016：12.

[2]佚名.新政始于稽户口议[N].南洋官报，1904（104），2.

[3]沈桐生.光绪政要[M].扬州：广陵古籍刻印社，1991：2427.

[4]佚名.警部奏请清查户口大略[N].时报，1906-05-06，（5）.

[5]佚名.各省内务汇志[N].东方杂志，1906（13），295-296.

[6]佚名.北京稽查户口现行章程[N].时报，1906-10-06，（2）.

[7]佚名.巡警部清查户口之结果[N].新闻报，1906-06-06，（2）.

[8]中国第一历史档案馆[M].光绪宣统两朝上谕档（第32册）[M].桂林：广西师范大学出版社，1996：196.

[9]佚名.新官制事宜五志[N].申报，1906-12-01，（3）.

[10]佚名.民政部现行官制章程[Z].中国第一历史档案馆藏民政部全宗，档案号：21-0317-0001.

[11]佚名.民政部分科章程[Z].中国第一历史档案馆藏民政部全宗，档案号：21-0193-0007.

[12]上海商务印书馆编译所.大清新法令·点校本（1901-1911）第1卷[M].北京：商务印书馆出版社，2011：131.

[13][15]佚名.民政部奏请查户口以举民政折[N].东方杂志，1907（7），336-337.

[14]佚名.民政部调查户数[N].申报，1907-03-16，（9）.

[16]佚名.民政部续查户口[N].大公报（天津）-1907-12-20，（2）.

[17]北京大学历史系《北京史》编写组.北京史[M].北京：北京出版社，2012：386-387.

[18]佚名.又调查京师内外城最近学堂人数表[N].政治官报，1908（305-306），18-19.

[19]佚名.民政部奏調查户口章程折[N].北洋官报，1909（1955），3.

[20]全国图书馆文献缩微复制中心编.民政部奏折汇存第1册[M].北京：新华书店北京发行所，2004：117-122.

[21]佚名.民政部调查户口章程[N].大公报（天津），1909-01-16，（5）.

[22]佚名.咨催各省认真调查户口[N].并州官报，1909（61），26.

[23]佚名.说调查户口[N].时报，1909-04-19，（5）.

[24]佚名.重申调查户口宗旨[N].大公报（天津）1909-03-01，（5）.

[25]佚名.专电[N].时报，1909-02-22，（3）.

[26]佚名.民政部暂定京师调查户口规则[N].新闻报-1909-03-12，（26）.

[27]佚名.清查户口以京师为起点[N].大同报（上海）1909-11-15，（30）.

[28]公安部户政管理局.清朝末期至中华民国户籍管理法规[M].北京：群众出版社，1996：121.

[29]佚名.实行调查京师户口[N].大公报（天津），1909-08-12，（5）.

[30]佚名.户口管理规则[N].北洋官报，1909（2024），60-61.

[31][35][36]王士达.民政部户口调查及各家估计（一）[J].社会科学杂志（北平），1932（3），316、320.

[32]佚名.核议详查北京户口[N].大公报（天津），1910-02-17，（5）.

[33]佚名.京师调查户口之为难[N].申报，1910-08-20，（4）.

[34]吴廷燮.北京市志稿·民政志[M].北京：北京燕山出版社，1989：10.

[37]梁方仲.中国历代户口、田地、田赋统计[M]上海：上海人民出版社，1980：268.

作者单位：北京大学历史学院