我国参与极地深海治理问题研究

杨淼

摘要：极地和深海领域为人类发展提供了新的空间和资源，既是国际竞争与博弈的新场域，也是关乎我国安全与发展的战略新疆域。开发利用深海大洋的自然资源，提高在极地领域的实证性存在，对拓展我国深海的合法权益和活动空间，保障我国稳步推进“一带一路”建设至关重要。为此我国应加快科技创新，加强深海勘探和开发能力建设，积极参与北极航道的开发，带动北极航运与油气资源开发的相关产业发展，利用政策机遇期，合理规划南极产业布局，加强科研与产业协同创新，加快深海高技术产业的发展，同时建立健全的法规与政策体系。

关键词：极地深海治理;战略意义;极地深海权益;我国政策立场

中图分类号：D9;P7    文獻标志码：A    文章编号：1005-9857（2022）05-0058-06

Research on China's Participation in the Polar and Deep Sea's Governance

YANG Miao

（Law School，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：The polar and deep sea areas provide a new space and resources for human development，which is not only a new field of international competition and game，but also a new strategic area related to China's security and development. It is very important to exploit the natural resources of the deep ocean and improve the empirical existence in the polar region to expand the legitimate rights and interests of China's deep sea and the space for activities，and to ensure China's steady progress in the construction of “the belt and road initiative”. Therefore，China should speed up scientific and technological innovation，strengthen the capacity building of deep-sea exploration and development，actively participate in the development of Arctic channel，promote the develop­ment of related industries of Arctic shipping and hydrocarbon resources development，make use of the policy opportunity period，rationally plan the industrial layout of Antarctica，strengthen the collaborative innovation of scientific research and industries，accelerate the development of deep sea high-tech industries，and at the same time establish a sound system of laws and policies.

Keywords：The polar and deep sea's governance，Strategic significance，The polar and deep sea's rights and interests，China's policy stance

1    极地深海的重要战略意义

1.1    北极的战略价值

北极地区的战略价值主要体现在航线运输、资源开发、科学研究和战略安全4个方面。

在航线运输方面，北极航线是指穿过北冰洋地区，连接太平洋和大西洋的海上航线，主要有3条航线，分别是东北、西北和中央航线。在全球变暖的趋势下，北极地区气温逐渐上升，海冰也在持续消融，北极航道将在未来成为国际贸易的主要运输干线，这对航道沿线国家以及潜在的航道利用国家都将产生重大影响。由于油耗占到海运成本的50%以上，油价越高，油耗在海运成本中所占的比重越大，北极航线航程短的优势就越明显，它不仅能缩短航程和运输时间，还能降低运输成本。

在资源开发方面，北极地区的沉积盆地和大陆架蕴藏着丰富的石油、天然气以及矿产资源。在地理面积上，北极地区约占地球表面积的6%，但却拥有世界22%的石油和天然气资源。随着开采成本、运输成本的降低，北极资源的开发前景广阔，市场竞争力也在逐渐上升。

在科学研究方面，北极地区因具有得天独厚的自然条件和气候状况，故它对全球气候变化具有特别的敏感性，它是全球气候变化的早期预警系统。该地区的年平均气温升高速度是地球其他地区的两倍，北极环境的变化会产生全球性影响。

在战略安全方面，北极地区扼守亚洲、欧洲和北美洲大陆的战略要冲，是俯瞰北半球的战略制高点，也是连接美国、俄罗斯、中国等全球大国距离最短的线路，它的安全与稳定具有重要的全球意义[1]。因此，北极在国际地缘政治与战略布局中具有独特的地位。

1.2    南极的战略价值

南极地区的战略价值主要体现在思想政治、传统安全、科学研究以及经济价值4个方面。

在思想政治方面，我国对于南极的探索相对比较滞后，直到1985年，被接纳为南极条约协商国，我国的南极参与水平与实力才开始快速增长，但仍有很大提升空间。其中最为重要的是维护现行的南极治理机制，维护现有机制能够对几乎所有直接或不直接相关的国家产生整体性与全局性的影响[2]。要倡导人类命运共同体理念，积极推动南极治理，南极治理经验对全球甚至将来的外空治理领域都具有借鉴价值。

在传统安全方面，南极地区应保持和平與非军事化。在我国从事南极活动规模、频度、广度都在不断上升的时期，还需要考虑我国在南极的人员及财产安全。在非传统安全方面，主要体现为环境安全，南极是全球天气系统的重要组成单元，对全球气候变化具有反馈作用，由气候变化引起的自然灾害或生态环境恶化会严重威胁到我国的环境安全及社会经济发展。

在科学研究方面，《南极条约》规定冻结领土主权并去除军事化，科学考察与科学研究是其唯一支持的活动，它对全球生物科学、地球科学、空间科学、环境科学等均具有极为重要的研究价值。此外，南极治理规则的制定中，充足的科研数据就是在南极条约协商国会议中的提案得以被通过最有力度的支持，因此中国必须加大在南极科考与科学研究领域的投入，建立科学与规则合作支撑机制，为我国参与南极治理提供更多的科学证据。

在经济价值方面，南极地区蕴藏丰富的能源和资源，南极经济利益一方面体现为合理利用渔业、旅游及极地独特微生物等实体资源所产生的直接收益;另一方面则体现为带动相关产业发展。以南极磷虾资源为例，南极磷虾作为富有开发潜力的海洋生物资源之一，备受世界各国的关注，并成为主要国家开展远洋捕捞的重要物种。

1.3    深海的战略价值

深海海底蕴藏着丰富的矿产和生物资源，已知的资源有多金属结核、富钻结核、多金属硫化物、深海基因资源、深海稀土、天然气水合物和深海油气等。随着陆上矿产资源日益枯竭，深海海洋资源的勘探开发对维持人类生存发展具有重要的意义。

海洋生物多样性不仅为人类提供重要的蛋白质营养及其他经济利用价值，而且在调节全球气候、维持地球生态平衡方面发挥着重要作用。

海洋是人类重要的交通要道。全世界绝大部分的经济贸易活动都要通过海上运输完成，所以维护国际海上航道的安全通畅对国际贸易和全球经济也具有至关重要的作用。

2    我国在极地深海的合法权益

2.1    我国在北极的合法权益

北极事务由《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约和一般国际法予以规范。北极政策白皮书的出台使中国的北极活动有了政策指导，《中国的北极政策》白皮书指出北极域外国家依据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法享有在北冰洋公海等海域的科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道的权利，在国际海底区域也享有资源的勘探和开发等权利。此外，依据《斯匹次卑尔根群岛条约》的规定，缔约国有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼和采矿等[3]。

2.2    我国在南极的合法权益

南极洲是世界上唯一没有明确主权归属的大陆，具有独特的政治和法律地位。《南极条约》是南极法律秩序的基石，确定了主权冻结原则，即在条约续存期间内的相关南极活动不构成缔约国当时对南极领土的主张、保留、承认或否认立场。此外，在《南极条约》基础上又发展出有关保护南极海豹和南极海洋生物资源的公约以及关于环境保护的议定书，它们与南极条约协商国会议通过的有效执行措施共同组成了涵盖和平利用、科学研究、环境保护和海洋生物资源养护等事项在内的综合性南极条约体系。

2.3    我国在深海的合法权益

根据《联合国海洋法公约》对海洋区域的划分，国家管辖范围外海域的范围包括公海和国际海底区域两部分。公海对所有国家开放，各国在公海享有一些自由活动的权利。国际海底区域也称“区域”，是指国家管辖的大陆架范围以外的海床、洋底及其底土。“区域”及其资源属于人类共同继承财产，任何国家不得对“区域”内的任何部分或资源主张或行使主权或主权权力，任何国家、自然人、法人也不得将“区域”及其资源据为己有[4]。中国作为《联合国海洋法公约》的缔约国，依据此公约及其1994年《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》在构成深远海的公海与国际海底区域享有以上合法权利。同时，就深海海底矿产资源开发而言，迄今国际海底管理局制定颁布了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钻铁镒结核探矿和勘探规章》三大开采规章，还有正在制定中的“开采法典”。并且，各国为了合法地开采深海矿产资源也都出台了国内立法。我国在2016年正式颁布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）。该法第三条明确规定“深海海底区域资源勘探、开发活动应当坚持和平利用、合作共享、保护环境、维护人类共同利益的原则。国家保护从事深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的中华人民共和国公民、法人或者其他组织的正当权益”[5]。体现了我国对国际立法的回应和支持，同时也丰富了国际立法的内容。但由于有关深海海底区域的国际立法尚在发展中，我国有关该区域的立法技术仍处于尝试阶段，因此该法的诸多规定都非常有限，对我国深海合法权益的维护需进一步完善与落实。

3    极地深海国际治理的竞争态势

极地和深海为人类的生存与发展提供了新的资源，为各国提供了一片战略新疆域。目前，世界上的主要大国在北极、南极和深海区域都在积极展开全方位的竞争与博弈，推动相关国际规则发生重要的变化。

3.1    北极

北极由于具有丰富的资源、重要的战略位置以及日益通畅的北极航道因此逐渐成为大国较量的新舞台。在这种形势下，世界各国不断推出北极战略，北极的国际战略地位不断攀升，关于北极问题的研究也变得越来越重要[6]。北极域内的8个国家正逐渐强化北极身份，制定相关法律，以宣誓主权。除制定法律外，他们还发布了北极战略规划核心国家利益和重点领域，并且通过区域治理平台强化北极事务主导权。其中，美国和俄罗斯两个军事大国还通过军事部署以争夺在北极的军事战略优势。域外利益有关方也在密切关注北极地区的形势变化，通过地区多边机制和与域内北极国家双边合作的方式积极参与北极事务。其中，近北极国家的共同利益主要是开发北极东北航道、开发北极能源与矿产资源和增强在北极治理进程中的话语权。

3.2    南极

南极由具有强大科研能力的美国发起并主导的《南极条约》，有序推进南极特别保护区建设和南极科学研究等[7]。尽管《南极条约》体系相对稳定，冻结领土主权依然有效，但各国在科考实力、保护区的建立以及南极条约协商国会议的决策机制等方面的竞争与博弈却仍在激烈进行中。一方面，世界主要南极国家进一步加强对南极的“硬控制”，以增强考察站的辐射能力和科考覆盖范围;另一方面，南极“软实力”的博弈也日渐激烈。科学认知的优势正演变为南极治理规则制定權和主导权的优势，并成为主要国家提升在南极治理中话语权和影响力的关键性要素。以环境科考为例，研究人员对于南极环境要素的观测、监测、预测以及重大、前沿、基础性研究成果的“大数据”正逐步成为各国在南极地区“跑马圈地”的重要基础，以加强其在南极地区实质性的存在和管控。除此之外，对外大陆架的提出主张以及对南极特别管理区（ASMA）、特别保护区（ASPA）和海洋保护区（MPA）的划设等也会拓展相关国家在南极地区的实质存在并夯实其管理权限。

3.3    深海

近年来，国际社会正在加强对公海和国际海底区域的治理。关于“国家管辖范围外区域海洋生物多样性（BBNJ）的养护与可持续利用”的这一政府间谈判也在有序开展中，这一谈判是目前及未来一段时间内，国际海洋法领域最重要的立法进程之一[8]。关于《联合国海洋法公约》的第三个执行协定——BBNJ协定，为包括公海和国际海底区域在内的国家管辖范围外区域海域制定新的法律规则，将会对深海大洋的开发利用以及利益分配格局产生深刻而长远的影响。

西方海洋大国凭借科技、军事以及软实力的优势，抢先对国际海域资源开发及利用，主导对公海保护区等国际规则的制定，强化对海洋空间的实际控制，增强了对其他国家海上活动的约束与限制，这些给我国推进海洋强国建设、走向深海大洋、推进“一带一路”建设带来重大的压力和挑战。

我国在对外政策主张上强调，中国是北极事务的重要利益攸关方，应当秉持“不越位、不缺位”的立场，坚持“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，在北极跨区域和全球性事务上发挥“参与者”“建设者”“贡献者”的作用。中国作为南极条约协商国，应当秉持“不为我所有，但为我所用”的立场，积极参与国际规则制定，增强南极治理话语权，拓展合作领域，努力构建南极命运共同体。

4    我国因应极地深海国际治理的经济社会发展部署

对经济社会发展方面，必须重视海洋经济产业的发展，提升走向极地深海战略新疆域的科技水平和综合实力，具体政策建议包括以下几个方面。

4.1    加快科技创新，加强深海勘探和开发能力建设

我国应以国家安全和发展以及参与极地深海国际治理的战略需求为指引，尽快建立和完善极地深海业务系统，持续开展科学考察和研究，围绕全球性重大科学及环境问题和前沿领域，组织开展相关的长期项目研究。

要加快极地深海科技创新，加强极地科研仪器、技术装备设备、基础科研、创新能力和自主研制，打造极地深海调查和勘探开发的高技术设备。加强对多种用途的极地船舶、飞行器的设计研发和制造能力，逐步完善和发展深海调查和运载装备体系。

强化基础设施、设备建设，提升科研及其他活动的硬件条件，探索军民融合提升后勤保障效率，并建设国内外极地深海勘察与装备保障基地，尽早提供开展国际海域综合调查的陆上支撑。

4.2    积极参与北极航道开发，带动北极航运与油气资源开发相关产业发展

我国在推进海洋强国建设、推动海洋经济高质量发展的过程中，应当积极参与北极航道和油气资源及相关产业的开发利用，特别是海上运输、矿产资源开发、渔业及冰鲜加工、旅游与休闲产业等，加强北极科学研究及配套信息服务。发展北极航运产业，加强后备保障能力建设的具体措施包括：与沿线国家合作建设港口码头，用于停靠、补给以及救援;发展极地船舶的设计和建造能力，培养在极地船舶修造以及极地航行领域的专门人才;发展极地科技，做好极地通信、水文气象和海图等方面的保障工作;研究和开发适用于北极航运活动的保险制度。

参与北极开发利用活动，应加强政策沟通与法律研究，遵守国际法规及沿海国在环保、航行、投资和资源开发等方面的法律法规，重视双边合作的途径参与，规避国际政治与法律风险。

参与北极油气资源开发，也应当做好以下工作：针对各国政策法律和发展实际，优选沿岸国家的合作伙伴;加强政府协调，避免企业间竞争内耗;以油气田上游投资带动装备技术和服务业进入北极;按清洁能源的要求，着手制定液化天然气码头规划，加强城市管网对接。

4.3    利用政策机遇期，合理规划南极产业布局

南极产业布局应重点关注南极旅游业、南极的高新技术产业科研成果转化，以及与之配套的设备研发，使之具有更为广阔的发展空间。

南极旅游具有增长需求旺盛的特点，发展潜力巨大。南极游客数量逐年增加，市场需求也在不断扩大，我国政府需要加强对南极活动的管理以及对南极旅游业发展的政策引导。具体措施包括：制定南极活动管理的行政法规和实施细则，规范南极活动的管理，引导游客熟悉南极的法律规范，避免违法风险;积极引导南极旅游产业的发展，在旅行社资质和保险政策等方面加大支持力度，鼓励具有独立组织经营南极旅游资格的公司在国内成立;加大对南极旅游及相关活动配套设备的研发和制造，逐步增强在极地领域产业中的竞争力。

针对我国在磷虾捕捞领域的未来发展，建议政府应科学规划，有计划分步骤地鼓励、发展南极磷虾捕捞产业，防止盲目行动，以免触犯南极海洋生物资源养护委员会（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）的非法的、不报告的和不受管制的捕捞活动（Illegal Unreported Unregulated，IUU）惩罚机制。政府应有意识地引导远洋渔业捕捞企业做好南极磷虾捕捞生产的准备，确保船舶装备和人员满足船舶监测系统等养护措施的管理和技术要求。

4.4    加强科研与产业协同创新，加快深海高技术产业发展

我国应加大政策和资金支持力度，加快提升深海开发能力，聚焦深海采矿和深海生物基因产业发展。

加强深海勘探开发能力建设，发展深海采矿产业。深海采矿是具有前瞻性、战略性的高技术产业，投资大，技术风险高，目前处于技术研发和积累阶段，国家应从资金、条件、组织等方面给予充分保障，聚集国内优势技术力量联合攻关。我国深海勘探技术领先，但深海矿产开发技术相对滞后。提升深海矿产开发技术的具体措施包括：构建深海矿产资源开发科学技术研究机构与高端制造企业等协同创新体系;实施深海试采工程，带动我国深海整体技术实力的提升，实现海洋资源开发能力跨越式发展;培育我国的深海采矿产业，使其逐步形成深海采矿高端装备设计制造、深海采矿作业、矿物冶炼和加工利用的全产业链。

加强科技成果转化，发展深海生物基因产业。深海大洋遗传资源勘探开发的目的是发现有价值的酶、目标化合物等加以产业化应用，只有最终实现产业化利用才是真正在深海资源利用方面取得优势地位。与发达国家相比，我国在海洋遗传资源开发利用上存在一定差距，特别是技术和产品研发以及产业化利用的能力相对落后，海洋遗传资源开发利用的国际竞争力尚显不足。面对我国与发达国家的技术和产业化方面的差距，应组织专业人才队伍开展持续性的基因资源研究，提升我国在深海遗产资源研发能力和取得的专利成果方面的国际竞争力。通过搭建海洋产业研发平台等方式加强基础研究与产业需求的对接，开展海洋科技成果转化及应用研发，推进科技创新与成果转化，满足我国海洋生物资源综合利用产业发展的迫切需求。

4.5    建立健全法规与政策体系，提供制度保障

加强极地深海的国内立法，不仅是遵守国际条约、落实国际义务的要求，也是规范极地深海活动、加快相关产业发展的需要。近期我国迫切需要完善作为配套和保障的国内法律体系和管理机制，建立宏观性、引领性的国家极地深海事业统筹规划。中国作为《南极条约》的协商国，应积极推动国内南极立法，加强南极海洋生态环境等领域的科学研究，鼓励国内非政府组织加入设立南极海洋保护区的国际议程，积极参与讨论并明确表达立场与主张，进一步融入南极治理的非政府联盟，提高中国在南极海洋保护区设立中的国际话语权，更好地维护国家权益[9]。通过南极立法规范南极活动，加强实际管控，拓展南极权益，践行国家总体安全观，建立以国家“南极活动法”或“南极法”为核心，行政法规和部门规章相配套，规范性文件为补充的我国南极法律体系。推动以《深海法》为基石的深海法律制度体系建设，加快配套制度的制定，推进《深海法》的贯彻落实，为深海开发提供法律保障。此外，极地深海相关产业的发展都具有技术要求高、投资大、周期长、风险高和收益不确定等特点，促进战略性海洋新兴产业发展壮大需要在税收、财政、融资等方面提供支持政策。

参考文献

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[4]姜秉国，韩立民.深海战略性矿产资源开发的理论分析[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2011（2）：114-119.

[5]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法[Z].2015.

[6]李振福，王紫荆，韩春美.国内北极问题研究的理论和方法综述[J].海洋开发与管理，2020，37（10）：3-11.

[7]刘嘉玥，揭晓蒙，李宇航，等.我国极地科技創新的进展与展望[J].海洋开发与管理，2020，37（12）：37-41.

[8]李浩梅.国家管辖范围以外区域海洋遗传资源的国际治理：欧盟方案及其启示[J].太平洋学报，2020，28（6）：72-83.

[9]刘惠荣，齐雪薇.设立南极海洋保护区的法律困境与出路：兼谈中国的应对[J].海洋开发与管理，2021，38（4）：58-68.