中央企业存量土地盘活难点问题分析及解决建议

◎ 夏吉鹏

存量土地的盘活利用是完善要素市场化配置、加快全国统一大市场建设、坚持并完善社会主义基本经济制度和社会主义市场经济体制的重要内容之一。其中，中央企业作为存量土地权属大户，切实可行地对存量土地进行盘活利用，这不仅是提升土地利用率的有效途径之一，也是实现国有资产保值增值的一项重要举措。

目前，大多数中央企业对其持有的存量土地的利用工作给予了充分的重视，但鉴于中央企业存量土地利用具有“存量基数大、分布范围广、管理机构散，用途及性质多样、利用效率低”的特点，同时因存量土地政策性强、差异性大、涉及利益方众多及盘活周期长等原因，盘活利用过程中会遇到各种各样的问题。本文对央企在存量土地盘活难点问题进行了深入的分析，并结合笔者的工作经验提出相关处置意见。

一、中央企业存量土地盘活利用的主要问题分析

目前在中央企业存量土地盘活开发实践中普遍面临“土地权属、土地属性、土地规划和土地使用权价值”四大核心问题。

（一）土地权属问题

土地权属问题主要指中央企业所拥有的土地权属不清晰、有争议，具体表现为因历史遗留问题而导致的土地信息数据不完备，证件不齐全，界限不清晰，被侵占而导致的土地权属有争议等。

按照国家监管要求，不动产需要在企业财务账、产权证及实际归属和利用上均进行统一，才无被利用的隐患。但大多数央企的不动产，尤其是土地，因取得时间较久，权属状况复杂，且国家针对土地及房屋的会计政策也进行过数次调整，再加上以前土地及房屋分别归属于不同的部门进行管理，企业按照国家政策的要求进行辅业改制，企业进行改制上市过程中对部分土地及房屋进行剥离，下属企业在实际生产经营过程中相互交叉使用等原因会导致企业存在房地分离、账证不符、账实不符等一系列的问题。

（二）土地属性问题

土地属性问题主要是指土地使用权性质的属性，央企持有的存量土地的使用权性质较多样，可能是出让、作价出资，亦可能是授权经营、国有租赁、划拨，不同的土地使用权性质对土地利用的要求也不一样。

例如，划拨地受到国家规定的相关限制，不能直接用于经营性开发，难以办理项目立项、报规、报建等手续；如果将划拨地进行变性后进行盘活开发，企业将面临补缴大额土地出让金的压力。又如，出让地在进行转让时，须符合《城市房地产管理法》中关于“按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”的有关规定。

就中央企业来说，其存量土地大多以划拨地为主，因此，如何对划拨地进行合理有效地盘活开发是其面对的主要问题，也是疑难问题之一

（三）土地规划问题

规划问题主要是指中央企业拟盘活的存量用地的现状用途与土地利用总体规划或建设用地的控制性规划不相符的问题，规划用途的调整限制了企业盘活模式的选择，规划指标的调整限制了企业自行改扩建的利用，因此如何更有效地与政府规划结合，及时了解政府的调整方向与动向，切实保证企业自身的利益成为企业土地管理工作中的重点。

（四）土地使用权价值问题

随着国家土地使用制度改革的完善，以及城镇化的推进，土地作为一项稀缺的资源，其价值日益凸显，尤其是对中央企业来说，存量土地的价值只有通过有效地盘活利用才能进行激发和凸显。土地使用权的价值受其所在的城市等级、宗地所在的不同区位、宗地权属完善程度、权利性质的完整度以及宗地的个别利用条件、规划条件等等一些列的要素影响不同而不同，另外，即使不同的盘活模式，不同的开发方式下测算的土地使用权价值也可能发生较大的变化，因此，如何准确客观地确定不同条件下的土地使用权价值也是影响央企存量土地盘活开发的重要问题之一。

二、解决难点问题的建议

（一）盘活开发前做好充分预判

中央企业存量土地盘活的前提是要判断存量土地是否满足“四大可行”，即规划可行、市场可行、操作可行、经济可行，后续是否行得通，前期要从上述四方面做好充分的预判。

“规划可行”是指存量土地已明确规划条件，现状用途和未来规划用途存在关联性，依据关联关系，确定盘活处置土地方式。

“市场可行”是指土地项目盘活处置存在明确需求，例如，自行开发土地出售型物业又满足预期的消费者，升级改造项目市场有对应的租赁需求，土地收储政府有能力实际给到补偿金额，转让项目能有受让的企业，即土地项目最终能够获得预期收入。

“操作可行”主要包括两方面内容：一是项目土地及地上附着物本身或周边设施没有制约开发工作的障碍（如附近有军事设施、土地地质条件不满足、存在历史遗留问题等）；二是开发工作符合国家法律法规规定，并能够与当地政府就土地性质、控制性详细规划指标和土地供应达成共识。

“经济可行”指土地项目财务分析的结果（一般包括成本利润率、销售利润率、财务净现值、内部收益率、投资回收周期等指标）能够达到预期。

（二）具体问题具体分析

针对本文提出的具体问题，可从项目实际情况着手，在详细地梳理国家及地方的相关规定的基础上，有针对性地进行解决。

1.账、证、实物不相符

针对账、证、实物不相符的问题，企业需要对涉及不动产进行财务及实物两条线的梳理，找齐历史资料，账外的不动产经过盘盈入账，房地不匹配的不动产根据企业利益最大化原则做合一处理，经处理完善后，在企业后续利用中要建立必要的监管措施和制度，避免再出现类似的问题。

2.存在权属纠纷

对于权属不清，被侵占等权属纠纷的问题，建议企业以资产盘点的形式，利用手头历史资料积极与政府协商，对所属土地进行确权，纳入开发计划，目标是明确企业自身对各地块权属和红线规模（拿到土地证或开发权协议等相关证明，明确土地开发主体和边界）。若土地因侵占等原因无法确权，可按历史资料与政府协商进行土地置换。

3.划拨地的盘活利用

该问题的核心解决思路是通过纳入地方土地收储，根据政府重新制定的总体规划，实现既有划拨用地土地变性。具体的解决方式也会因不动产所处市县不同而不同，这主要是受中国土地地域化管理的影响，且地方可以制定一些特殊的政策，另即使国家进行统一规定，各地在进行具体执行时也会有不同的理解，导致不同的处理方式。

4.规划不符的问题

核心解决思路是通过开发方案调规解决，从市场可行、经济可行、操作可行三个维度对项目进行判断。通过对地块价值分析，所处城市经济市场、土地市场、房地产市场进行分析，通过经济测算判断地块是否具备开发条件，供集团内部进行决策确定；通过向政府阐述存量土地开发产生的经济效益、社会效益、生态效益及同政府的合作模式，推动土地进行变性、协调政府进行规划调整。

5.土地价值最高最佳体现

核心解决思路是通过可行性研究，分析研判项目开发适宜性，采取不同应对策略。对于开发性价比低或不适宜开发的存量土地（地块零散、不规整、历史遗留问题多等），建议政府收储、置换、复垦、维持现状出租等手段。对于适宜开发的存量土地（开发价值高，难度小），可分为土地变性开发和不变性开发，土地变性后可采取土地出让、自行开发、合作开发等手段；土地不变性可采取升级改造，更新换代的手段。

（三）密切关注国家相关政策制定方向，积极探寻新思路新方向

存量土地的盘活利用属于国家及各地方政府的重点关注工作事项，国家正在陆续出台有关政策，引导存量土地有效盘活，如为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，推进土地资源优化配置和节约集约利用，国家颁布了《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)，同时各地政府积极响应，2021年6月，北京市市政府办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、 出租、抵押二级市场的实施意见》。

2022年4月北京产权交易所挂牌了平谷区体育综合服务中心商业，该项目为北京市土地二级市场首宗国有建设用地使用权转让试点项目。该项目属于划拨建设用地使用权转让，将由受让方直接与规划自然资源管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据规划自然资源管理部门组织相关部门按新规划用途进行的“多规合一”审查，规划用地性质为商业（B1）。土地使用权由受让方竞得后，将与转让方签订转让合同，与规划自然资源管理部门签订出让合同，补缴土地出让价款，按新规划用途（商业用途）进行登记。该项目的出现为中央企业存量土地在解决土地属性、土地规划问题提供了新的解决思路。

三、结语

综上，随着要素市场化配置的不断完善，全国统一大市场建设的加快，中央企业存量土地盘活也在不断出台新的支持政策。企业要进一步研究国家和地方政府的有关政策，进一步提高土地资源的利用效率，从而真正实现国有资产的保值增值。