基于数据登记的数据要素市场建设探究

◎ 彭勇 祝连鹏 王雪（山东产权交易中心，济南 250101）

进入数字经济时代以来，数据已经成为一种继土地、劳动力、资本、技术之外的关键性生产要素和基础性战略资源。数据的广泛采集和应用对人类的生活方式、城市管理、企业运营等实现了全方位、智能化的重构，数据在国民经济的重要性日益凸显，被誉为数字时代的“石油”。但当前数据要素市场的发展受到了产权归属模糊、权利性质不明确、交易规则不健全等多因素的制约。2020年5月，中共中央、国务院提出要“加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值”。因此，本文立足山东市场，提出通过探索建立数据（产品）登记制度，掌握数据（产品）资源，实现对数据（产品）的核验和统计分析,为数据确权提供一个切实可行的途径，从而加快建设数据要素市场,促进数据要素安全、有序、放心流通。

一、数据要素市场建设现状

2017年习近平总书记在十九届中共中央政治局第二次“实施国家大数据战略”话题的集中学习时强调“要构建以数据为关键要素的数字经济”。2019年，党的十九届四中全会首次将数据增列为生产要素之一，凸显大数据对社会经济发展的战略作用。2020年，中共中央、国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出加快培育数据要素市场。2021年，“十四五”规划提出“激活数据要素潜能，加快数字化发展，建设数字中国”，数据要素的战略地位日益提升。

近年来，我国的数据要素市场规模持续增加，工信部发布的《“十四五”大数据产业发展规划》指出，我国2020年大数据产业规模超过1万亿元，年均复合增长率超过30%；预计到2025年，大数据产业测算规模突破3万亿元，年均复合增长率保持在25%左右，创新力强、附加值高、自主可控的现代化大数据产业体系基本形成。随之而来的是数据交易机构的大量涌现，截至日前，全国已有二十余家数据交易机构落地。但是，由于数据要素市场化配置的特殊性，加之数据交易相关体制机制尚不健全，数据交易机构在市场运营中遭遇重重困境，交易市场并没有达到预期的活跃程度，作用甚微。

二、数据要素市场存在的问题日益突出

（一）数据安全存在风险

在我们享受数据红利的同时，数据安全保护这根弦也不可放松。数据所记录的信息因涉及个人隐私、商业秘密、国家安全等方面，在采集、存储、流通和销毁的各个环节都存在不容忽视的安全风险。一方面，看似不敏感的数据，可能会因与其他数据的融合，而产生意想不到的状况，从而产生侵害数据主体权益的风险。另一方面，数据在多数情况下是可见即可得的，很难控制数据需方仅在约定的场景下使用。而数据需方一旦超出约定范围滥用数据，侵害的不仅仅是数据供方的权益，甚至可能因用于非法场景而侵害了数据主体的权益。数据泄露、数据滥用、数据侵权等一系列风险导致了数据持有方对数据的共享和流通存在疑虑，因担心出现法律纠纷或责任而不愿也不敢参与数据交易。

（二）数据相关制度体系尚不健全

除2021年9月1日起施行的《中华人民共和国数据安全法》、2021年11月1日起施行的《中华人民共和国个人信息保护法》之外，我国尚未制定关于规范数据活动、数据安全的法律、行政法规，只是在促进大数据发展、公共数据开放共享、数字经济促进发展等方面的地方立法中涉及部分“数据”相关规范。相对于当前庞大的数据规模，未来还有许多方面需要补充，尤其是产权方面。由于数据要素产权不清晰、权利属性不明确，数据要素交易规则缺乏，我国数据要素的流通和开放共享受到了制约。数据要素制度体系不健全等诸多问题极大地阻碍了数据要素市场的发展，使得我国数据大国的优势难以发挥。

（三）数据权属界定不清晰

当前，我国建设数据要素市场所面临的一大问题就是数据的权属问题。由于数据处理行为涉及的利益主体是多元的，不同的利益主体对数据权益的享有范畴与属性又存在差异，加之数据本身所具有的非排他性、可复制性等特征，加深了数据权属界定的难度。无论是学术界还是产业界，若不结合具体的数据交易方式和场景，对数据的产权概念还相对模糊，数据归谁所有、数据由谁使用以及数据收益归谁，这些问题导致数据权属界定面临着理论和实践的双重困境，这就造成数据在流通、交易、使用过程中的可解释空间大，导致市场规范性变差。如何在现有法律体系的基础上开创性地构建起一个适应数字经济时代的“权属”制度，厘清各数据利益主体之间错综复杂的权利义务关系，是推进数据要素市场建设亟需解决的核心问题。

三、基于数据登记的数据要素市场建设探究

不管是什么类型的生产要素，要实现放心流通，首先要明确权属问题。这里“放心”的含义是指安全性和权威性。要实现安全和权威，就必须要抓住数据流通的“牛鼻子”——数据“确权”，这是数据交易规范开展的前提和保障。虽然数据的权属不好界定，但依托其产生的数据产品及其权利主体往往是明确的，故通过探索建立统一的数据（产品）登记制度，利用制度配合相应的技术手段标记数据（产品）的权属，为数据“确权”提供一个先行先试、切实可行的路径和方法，推动数据要素市场化配置。

数据（产品）是指有价值的数据，或基于数据提供的有价值的内容或服务。数据交易机构在进行数据交易前，通过登记流程，依法完成对企业身份以及数据来源的审核，使得数据产品在合法合规的框架下进行流通，释放价值。

（一）政策法规提供有力支撑

作为数据（产品）登记的先行者，山东已然走在前列。在省委省府及相关主管部门的推动下，山东省先后发布了一系列的政策文件和方案，均把推行数据产品登记作为工作重点。《山东省公共数据资源开发利用试点实施方案》提出要探索实行数据产品登记制度。依托山东数据交易平台，构建公共数据资源有偿使用新模式，培育数据创新应用生态。《山东省贯彻落实要素市场化配置体制机制的实施意见》提出要建立全省统一的数据交易平台，试点推行数据产品登记制度，引导数据产品登记流通。《山东省“十四五”数字强省建设规划》提出要探索公共数据授权运营、有偿使用等模式，搭建全省统一的数据交易平台。鼓励和引导在依法设立的数据交易平台上开展数据交易，高水平建设山东省大数据交易中心，搭建全省统一的数据交易平台，提供安全可信的交易环境。推行数据（产品）登记制度，鼓励和引导在依法设立的数据交易平台开展数据交易。《山东省人民政府办公厅关于印发山东省推进工业大数据发展的实施方案（2020—2022年）》指出，支持建设省级工业大数据交易平台，探索推行数据（产品）登记制度，引导数据（产品）先登记再流通。

图1：数据（产品）登记说明

（二）数据（产品）登记的意义

实行数据（产品）登记，是一种切实有效可行的方式，它的意义在于：1.针对登记企业，提升数据（产品）可信度。通过数据（产品）登记，为数据（产品）持有方提供第三方信用背书，便于数据（产品）销售推广；2.针对行业主管单位，便于大数据行业监管。通过数据（产品）登记，进一步摸清数据（产品）资源家底，并对其来源、去向进行公示、存证、跟踪，便于行业主管部门加强对大数据行业的监管，实施科学决策；3.针对产业，促进大数据产业发展。通过数据（产品）登记，掌握数据（产品）资源，实现对数据（产品）核验和统计分析，有助于数据（产品）宣传推广，促进数据要素安全、有序、放心流通；4.针对社会，促进数据要素资产化。通过数据（产品）登记，建立企业数据资源目录，由专业征信评估机构根据数据资源建立企业信用档案，实现数据要素资产化，方便企业在资产评定、融资、政策享受等方面获得便利。既解决了数据的合规问题，又促进了数据的安全高效流通。

（三）数据（产品）登记的流程

数据（产品）登记采用以下流程：

1.企业审核，进行数据登记之前应对申请数据产品登记的企业进行认证审核，通过审核的企业才能申请登记数据产品，审核内容包括企业的经营、信誉、违法等情况。

2.申请，企业填写并提交数据产品的登记信息，数据产品登记信息应遵循数据产品登记信息规范的要求，申请方应对数据产品登记信息的真实性、有效性、准确性以承诺书的形式做出保证。

3.初审，初审人员对数据产品的登记信息进行审核，对数据产品登记信息的完整性、有效性、准确性等方面进行审核，并应基于登记信息对数据产品的合法合规性进行审核。

4.复审，复审人员再次审核数据产品的登记信息，审核内容、审核标准与初审环节一致。

5.公示，对通过复审的数据产品的登记信息对全社会进行公示，并收集对该数据产品的异议。公示内容为数据产品可公开的登记信息，不少于七个自然日。

6.异议处理，对于公示期间收集到的异议，应判断其有效性。无法根据现有材料判断的异议，应告知申请方，由其补充材料以证明异议的无效性；不能提供充分证明材料的，则视为异议有效。应将异议处理结果反馈给异议提出人。对于存在有效异议的数据产品不能发放登记证书，终止其登记申请。

7.证书发放，为无异议或所有异议均无效的数据产品发放数据产品登记证书。证书上应包含数据产品名称、登记号、申请人、产品类型等信息。

8.信息公开，发放数据产品登记证书后，应向全社会公开数据产品可公开的登记信息及证书信息。

图2:数据（产品）登记流程

贯彻“先登记、后交易”理念，进行身份及数据来源的审核登记，对每一个数据（产品）进行严格筛查、审核，保障通过平台交易的数据（产品）安全合规、有迹可循。通过平台审核+社会公示，“双管齐下”，完成对数据（产品）的监督监管。

另外，数据（产品）登记可以利用好区块链技术，联合全国交易机构、协会联盟等组织建立登记链，实现登记产品唯一标识、全国互认。借助区块链技术不可篡改的特性，搭建全国一条登记链，各省数据交易中心均作为登记链的节点。为各节点登记的数据（产品）打上唯一标志，既能共享数据（产品）资源，减少重复登记，又能打通各个省市交易平台之间的壁垒，统一思路、标准、体系，形成合力，共同促进全国数据要素市场化配置。

图3：数据（产品）登记上链过程

（四）数据（产品）登记的应用效果

目前，基于数据登记模式，山东省依托全省统一的数据交易平台，打造了数据（产品）登记平台，率先在全国同行业展开数据产品登记工作，吸引了多个行业龙头企业进行数据产品的登记操作。同时，通过山东数据交易流通协会立项了全国首个数据（产品）登记标准，进一步明确了数据（产品）登记的信息标准以及申请、审查、批准、公示、发证等流程标准，为数据登记的开展提供了标准制度的保障。

目前，数据（产品）登记得到了数据供需双方的一致认可，在推动数据高效流通层面取得了良好的效果，促成了很多成功案例。例如：

某市公安部门为了应对疫情，及时掌握疫区车辆进出高速情况，实现疫区车辆追踪回溯、疫区车辆入境的实时告警预测等功能，由某高速公司将已登记的数据资源脱敏后形成数据产品，既解决了需求方的迫切需求，又发挥了数据的价值，促进了数据安全合规的流通。

某保险公司为了解决保险反欺诈的问题，通过已登记的手机信令数据产品与运营商合作开发保险车险反欺诈模型，利用隐私计算技术融合运营商数据和保险企业数据，建立反欺诈评估数据模型，帮助保险企业在承保阶段、理赔阶段充分评估，减少业务损失。

以上案例显示了数据（产品）登记的应用效果，数据供需双方将已登记的数据（产品）通过具有政府背书的省级交易平台完成交易，保障了数据的安全使用和流通的合法合规，实现了“让数据放心流通，让价值充分释放”的理念，具有可复制可推广的价值。

山东省从无到有地开创了“数据登记”的实质落地，为其他地区数据登记业务的开展提供了经验借鉴。除山东之外，北京、上海等地也逐步认可并开始进行数据登记模式的尝试。数据（产品）登记具有多重好处，有利于数据产品来源、去向的存证和跟踪，有利于数据产品的宣传推广，有利于数据要素的资产化，是现有政策框架下对数据“确权”的先行先试，是实现数据要素高效流通的重要抓手。

四、结语

数据登记是对数据“确权”的先行先试，是对数据资产化的重要支撑，是对数据合法合规的审验，是对数据交易流通的促进。在未来的数据要素市场建设中，可以通过对数据登记这种新模式的应用，建立企业数据资源目录，由专业的评估机构根据数据资源建立起企业数据资产画像，实现数据要素资产化，帮助企业在资产评定、融资、政策享受等方面获得便利，对打通数据产业链条，充分激发数据要素动能，促进数据要素高效、安全、有序、放心流通意义重大。