做实基层行政检察工作的路径分析

四川省检察机关行政检察研究基地课题组

摘 要：当前，基层行政检察的发展受困于“法”“案”“责”“人”四大壁垒，存在办案体量较小，职能作用发挥不充分等问题，对经济社会发展大局、检察工作全局贡献率还有待进一步提高，在满足人民群众公正司法新期待方面大有可为。做实基层行政检察，关键是在现有法律政策框架下促进基层行政检察业务实在化。基层行政检察通过深化行政非诉执行监督、规范开展行政违法行为监督、强化行政争议化解、有效发挥检察建议示范引领作用等方式发挥其促进依法行政、督促改进工作、实质性化解行政争议、完善治理方面的优势，这有助于推动基层行政检察工作的高质量发展。

关键词：基层行政检察 依法能动履职 社会治理

作为检察机关监督职能的重要组成部分，行政检察工作的展开，必须从整体、系统的角度来辨识行政检察在“四大检察”和国家行政监督体系中的位置，才能从根本上把握全面推进依法治国对行政检察的要求。2021年6月，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），提出了“全面深化行政检察监督”的新要求。但当前基层行政检察办案体量较小，职能作用发挥不充分，对经济社会发展大局、检察工作全局贡献率还有待进一步提高，在服务中心工作、满足人民群众公正司法新期待方面缺乏比较优势。

一、当前基层行政检察工作面临的困难及原因

实践中，基层行政检察因法律授权范围狹窄、涉及案件领域特殊、职能转型未完成、工作基础薄弱等因素，普遍处于“短、弱、小、冷”状态。具体表现在以下几个方面：

（一）存在“法”的壁垒

当前我国行政权监督呈现碎片化，相关规定散见于行政诉讼法、行政复议法以及地方法律规范文件中。党的十八届四中全会后，检察机关探索开展行政违法行为检察监督，成为当时基层行政检察的重要工作之一。人民检察院组织法修订后，行政违法行为检察监督未能入法，检察机关对此问题的实践探索也逐渐停滞。除行政公益诉讼涉及的特定领域外，检察机关对行政权的监督仍然缺少明确的法律赋权。实践中，行政检察通过“穿透式”监督，以及延伸参与社会治理触角来间接实现对行政权的监督，但这种监督模式受限于诉讼案件，不能满足新形势对行政检察提出的新任务和新要求。

（二）存在“案”的壁垒

案源瓶颈是制约行政检察发展的重要因素。行政诉讼占比较低，且囿于行政检察只是一种程序性监督权力[1]，当事人选择行政检察监督来进行救济权利的积极性不高。同时，基于行政诉讼监督“上抗下”特点，特别是在行政审判集中管辖改革的背景下，部分基层检察院存在无行政诉讼监督案件可办的现象。加之行政案件一般经历行政机关决定、行政复议，法院一审、二审、再审等多次处理程序，出现明显错误的概率很低，检察机关提出监督意见的空间较小，监督率低，难以形成业务规模。

（三）存在“责”的壁垒

一是我国行政诉讼制度在理念和制度设计上深受民事诉讼的影响，行政检察还未从根本上摆脱民事检察的影响。二是与公益诉讼检察职责存在重合。行政非诉执行监督是行政检察的一项重要内容，但根据人民检察院公益诉讼办案规则第68条规定公益诉讼职能部门在部分领域亦具有行政非诉执行案件办理职权，实践中各地处理方式不统一，易引发争议。三是地方检察机关受机构职数限制，多数未单设行政检察部门，大部分基层检察机关采用民事、行政、公益诉讼三大职能合并的模式[2]，行政检察存在被挤占的情况。

（四）存在“人”的壁垒

一是行政检察起步较晚，一些基层检察院的工作目标大多停留在消除办案空白或完成绩效任务上，缺少主观能动性。二是基层行政检察部门在人员配置上严重不够，尤其是在机构合设的情形下，很多基层行政检察人员兼办其他业务或工作。三是行政检察队伍的知识结构、执法能力和水平，与新时代检察工作要求、社会公众需求存在差距，思维模式和办案方法不够开阔，审查模式单一，创新探索不够，整体监督能力亟待提高。

二、基层行政检察监督的功能作用

在“全面深化行政检察监督”的要求下，基层行政检察必须克服“人”和“案”的限制，在发挥现有职能的基础上不断能动探索，为推动和促进“法”和“责”的完善不断积累实践经验。

（一）维护公平正义的第一线

基层检察机关通过对法院行政生效裁判提出抗诉、检察建议等方式，履行诉讼监督职责，是维护司法公平正义的第一线。行政生效裁判监督案件呈“倒三角”结构，案源问题一直困扰着基层行政检察工作的开展，但同时也反映出基层检察院人均办案量相对宽松。在此情况下，基层行政检察部门需要利用一体化办案优势，健全以精准监督为导向的诉讼监督机制，将书面审查与必要的调查核实结合，强化大数据运用和技术性证据专门审查，落实公开听证以及案例检索制度，在办理引领性和典型性案件上下功夫，做一件成一件、成一件影响一片。

（二）行政审判程序、非诉执行监督的主力军

一方面，行政审判程序监督是基层行政检察工作的重点。基层检察院对应的一审案件数量多，便于发现问题和受理申诉。同时，便于调阅人民法院、行政机关审判执法卷宗，对提出的监督意见跟踪问效及时沟通采纳，对一些普遍性问题达成共识，形成长效治理机制。总体来说，基层行政检察对行政审判程序违法行为进行监督，及时纠正法院在审判中存在的管辖、送达、回避等违法问题，督促法院严格落实行政诉讼法规定，促进依法裁判，规范司法行为。

另一方面，行政非诉执行监督是做实基层行政检察工作的重要抓手。行政非诉执行制度聚焦效率和公正，是行政权落到实处的关键，更是实现政府公信力和司法公信力的“最后一公里”。基层检察院开展好行政非诉执行监督工作，对于纠正行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题，促进解决非诉执行难、执行乱的问题，防止行政决定、行政裁判“打白条”，维护法律权威具有重要意义。

（三）促进争议化解的桥头堡

行政检察监督是行政相对人寻求法律救济的最后关口。基层检察机关具有靠近群众、熟悉当地情况，与基层行政机关沟通顺畅的独特优势，是检察机关参与行政争议化解的桥头堡。

一方面，实质性化解行政争议是维护社会大局稳定的需要。党的十九届四中全会提出要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。行政争议多产生于基层，本质上是“民”与“官”之间的矛盾，这种矛盾有时复杂尖锐，特别是涉及人数众多的群体性行政争议，若处理不当，将会影响社会大局稳定。基层检察机关具有就近开展工作的便利条件，在履行法律监督职责中，通过释法说理、监督纠正、促成和解、对符合条件的当事人开展国家司法救助等方式，促使当事人息诉息访，有利于消除社会戾气，化解不稳定因素，实现案件办理的政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

另一方面，实质性化解行政争议是促进诉源治理的重要手段。单一的监督纠错模式已难以适应多元化纠纷解决需要，诉源治理机制的建构关键是实现各种纠纷解决路径的有效衔接。基层检察机关在参与“潜在之诉”“过期之诉”“遗落之诉”过程中，通过与当地人民法院、司法行政机关建立衔接机制，或依托当地大调解中心介入行政争议的化解，有利于及时、公正、高效地化解行政争议，避免程序空转。同时也有利于形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系，对于提升政府治理水平、预防化解行政争议具有非常积极的意义。

三、做实基层行政检察工作的路径

（一）持续深化行政非诉执行监督

一方面，拓展案源途径。破解行政非诉执行案源难题的主要方式在于能动出击、拓宽渠道，优化行政检察监督外部工作环境。如可以通过走访、座谈、联合检查、查阅行政机关执法卷宗、法院执行卷宗、相关案件台帐等方式获得线索。同时，要加强与行政机关和法院的沟通联系，以土地执法查处领域非诉执行监督专项活动来引领带动其他领域主管部门共同制发规范性文件、建立健全长效工作机制，共同破解行政非诉执行活动中存在的执行难、执行不规范等问题。

另一方面，增强监督针对性。基层检察院可以结合本地的情况，选取土地管理、劳动者权益保障、治安处罚等人民群众关注和影响社会稳定的重点领域开展监督。在重点环节方面，着重关注法院对行政非诉执行申请是否依照行政诉讼法及其他规定进行立案审查;法院对行政非诉法律文书的执行时是否存在违法情形;行政机关是否及时申请法院强制执行，申请法院强制执行后，是否存在法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行等情形。

（二）规范有效开展行政违法行为监督

1.把握主动性与谦益性的平衡。行政活动突出高效，且行政主体能够对行政事务作出专业判断。所以检察机关等外部监督主体必须格外谨慎，把握好事中监督与事后监督的界限，不能随意打断行政活动，更不得代替行政主体做决定。

2.從广泛监督到精确监督的落地。因为所处区域不同，基层行政执法亦呈现不同的特点，如有些开发新区土地征收等类型行政执法问题较为突出，有些交通枢纽地区交通执法问题较为突出。基层检察院可以根据区域发展情况，瞄准当地社会治理中的难点、堵点，有针对性地开展行政违法行为监督活动，这是行政违法行为监督活动找准发力点的要求，也是行政检察监督服务经济发展、社会治理更高要求的需要。

3.从个案监督向类案监督延伸。类案监督指向普遍性、共同性的法律适用问题。行政检察基于与“行政”的紧密关系，其对法律适用不一致的监督指向不仅及于法院，还包括行政机关执法中的法律适用不一致或适用错误。[3]基层检察机关在履行监督职能过程中发现的审判机关、行政机关存在的普遍性以及苗头性、倾向性问题或者某方面问题的特点和趋势等情况，通过类案监督等方式向人民法院、行政机关通报，向党委、人大报告，提升基层行政检察的监督实效和彰显度。

（三）充分发挥基层检察机关化解行政争议职能作用

1.突出化解重点。化解工作要立足行政诉讼监督职能，聚焦主责主业。一方面，基层检察院要重点做好自身正在办理的行政裁判结果监督案件以及作出不支持监督申请决定后当事人继续向检察机关申诉案件的化解。另一方面，针对行政裁判结果监督案件不支持监督申请率占比较高且案件呈“倒三角”的情况，要进一步优化一体化办案机制，充分发挥基层检察院的主体作用，激发其创新活力，最大限度将矛盾化解在当事人本地，解决在基层。这也要求上级部门进一步合理优化考核设计，突出行政争议化解重点任务，激发检察官实质性化解行政争议的动力和意愿。

2.强化办案规范。任何以非法治思维和非法治方式“化解”的行政争议都是对这项制度设计初衷的背离。基层检察机关要以《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》为依据，严格把握行政争议实质性化解的案件范围、办理方式、化解和终结标准。同时，规范行政争议实质性化解案件的立卷归档工作，确保每一件案件的归档材料都能全面真实地记载和反映办案活动。

3.构建工作合力。依靠群众就地化解矛盾，多种手段结合创新基层社会治理，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要内容。基层行政争议往往具有疑难、复杂、涉众等特点，尤其是涉及征地拆迁、行政赔偿等行政争议，单靠一个部门或一种手段难以真正解决。基层检察机关要主动向党委、人大汇报工作，争取支持。要善于搭建化解平台，引导争议各方积极参与和解。要借势、借智、借力促进行政争议化解，完善与其他行政纠纷解决机制对接。

（四）将检察建议作为参与社会治理的重要手段

1.注重建议的精准性问题。精准的前提是规范和有针对性。前者要求提高工作的专业性，加强社会治理问题的综合研判，使建议内容更加明确、具体。后者要求检察建议依据的法律规定和制发对象更有针对性，避免在没有充分调查并找到问题症结的前提下贸然提出监督意见，否则容易损害检察机关权威。行政检察调查核实是个案监督工作的基础。通过调查核实发现、促进解决深层次社会问题，亦是正确充分行使行政检察权力的必经之路。[4]基层行政检察部门要充分运用调查核实权，通过走访调查、现场勘察、咨询意见、委托鉴定等措施，严把事实关和证据关，提升检察建议的质量和效果。

2.注重建议的刚性问题。一是在精细化审查的基础上，采用公开听证的方式，邀请人大代表、人民监督员等参与办案过程，提升案件办理的透明度和公正性，提升司法公信力。二是公开宣告送达，邀请特约检察员、群众代表等第三方进行见证，增强仪式感和权威性，既能有效督促被监督方及时整改落实，又向社会同步进行释法说理。三是健全跟踪问效机制，掌握被建议单位对检察建议书的落实情况，主动做好回访跟踪工作，发现落实不到位等问题时推动被建议单位及时解决。[5]

3.注重协同治理问题。社会治理是一项系统工程，需要检察机关与行政机关协同，更需要公民、法人和其他组织等社会主体的积极回应。从这个意义上讲，社会治理检察建议要以双赢多赢共赢为理念，正确认识监督者与被监督者在职责、目标上的共同性，善于从被监督者的立场和角度思考问题、谋划举措，从而赢得被监督者的认同，促进和帮助被监督者更全面更深刻理解法律、共同履行好法定职责。[6]