公共文化服务政社合作供给和运营机制创新研究*——基于5W1H方法的分析

李祝启

(安徽省图书馆,安徽合肥 230001)

1 引言

文化兴国运兴,文化强民族强[1]。 2017 年实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确提出,国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务,拓宽公共文化服务资金来源渠道;国家采取政府购买服务等措施,支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务[2]。 2018 年文化和旅游部、财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出:创新文化供给机制,引导社会资本积极参与文化领域政府和社会资本合作(PPP)项目[3]。2019 年党的十九届四中全会指出,深化文化体制改革,加快完善遵循社会主义先进文化发展规律、体现社会主义市场经济要求、有利于激发文化创新创造活力的文化管理体制和生产经营机制[4]。 2020 年党的十九届五中全会明确提出,坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一,深化文化体制改革,完善文化产业规划和政策,加强文化市场体系建设,扩大优质文化供给[5]。 2021 年,文化和旅游部、国家发展改革委、财政部发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》中再次提出进一步强化社会参与公共文化服务建设[6]。

国内学者王子舟指出,政府应鼓励社会力量全方位参与公共文化服务,无论是建设主体还是经费投入和运营管理上[7]。 李国新指出,只有一大批专业化的文化类社会组织的发育成型和规范运作,政府向社会力量购买公共文化服务的持续健康发展才会实现[8]。 梁立新指出,推进公共文化服务体系建设,实现公共文化服务提质增效,需要加强公众参与机制、市场运作机制、政社协作机制的创新和完善[9]。 徐昌义、李洁指出,应从明确政府职责和作用定位、创新构建多样化公共文化服务运营方式、完善社会力量参与公共文化服务的监管和评估机制、健全文化志愿者组织体系和激励机制四个方面创新公共文化服务社会力量参与机制[10]。

国外关于公共文化政社合作供给和运营的实践相对较早,学者对于相关问题的研究也较为深入。Chaudhuri 指出,社会组织出于和政府同样的目的参与公共服务管理的治理逻辑是合理的[11]。 Katz-Gerro 指出,政府应当积极转变自身定位,向社会组织寻求解决公共文化服务中遇到的问题,积极为社会组织的发展提供支持[12]。 Bertacchini 指出,政府应当加大公共文化服务社会化供给模式的试点和经验总结,在此基础上形成一套行之有效的可复制模式,最终改变原有的管理体制[13]。

综上所述,国内学者的研究大多集中在经验总结,缺乏系统的理论体系探索。 国外的相关研究虽然涉及到了公共文化服务政社合作供给模式、体制创新等问题,但是受制于国情的制约,相关成果难以被直接应用,仅仅起到参考作用。 本文在国内外相关研究的基础上,结合国内实地调研的经验总结,利用5W1H 分析法全面梳理我国公共文化服务政社合作供给和运营模式、流程、要素及差异性分析,在此基础上提出创新路径,为我国公共文化服务政社合作供给和运营机制的优化和完善提供理论参考。

2 选用5W1H 分析法的原因分析

“5W1H”分析法又称六何分析法,是一种分析和思考方法。 1932 年,政治学家拉斯韦尔提出“5W分析法”,后经过人们的不断提炼和总结,逐步形成了一套成熟的“5W1H”模式,即涉及原因(why)、对象(what)、地点(where)、时间(when)、人员(who)、方法(how)等6 个方面[14]。

本文选用5W1H 分析法分析公共文化服务政社合作供给和运营机制创新问题主要基于两点考虑:

第一,从可行性角度看,在国家大力推进供给侧改革的背景下,5W1H 分析法作为一种成熟、科学的分析方法已经应用到各行各业中,并取得了一系列的应用成果,这就为本研究提供了丰富的经验积累。

第二,从适用性角度看,公共文化服务政社合作供给和运营机制创新研究主要基于实践的总结和分析,利用5W1H 分析法的6 个分析角度可以全面、完整的刻画目前我国公共文化服务政社合作供给和运营机制的现状和问题,在此基础上提出创新策略。

综上所述,基于5W1H 分析法的公共文化服务政社合作供给和运营机制创新研究的相关成果具有一定的科学性、创新性和实用性。

3 公共文化服务政社合作供给和运营机制5W1H分析

3.1 Why-公共文化服务供给和运营政社合作的动因分析

3.1.1 政府转变职能的需要

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府[15]。 《文化和旅游部 财政部关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中提出,深化文化领域供给侧结构性改革,推动政府职能转变,创新文化供给机制,引导社会资本积极参与文化领域政府和社会资本合作[16]。

在一系列政策文件的指引下,公共文化领域供给侧改革不断深化。 政府通过与社会力量的合作,将部分业务工作交给专业的社会力量完成,将自己的工作重心转移到监督和管理上,实现了管办分离。

3.1.2 解决了公共文化服务供给不足及运营效率不高等问题

长期以来,我国公共文化产品服务存在供给不足及运营效率不高等问题,基层尤为突出[17]。 究其原因,首先是资金投入不足。 一方面,大多数地方政府存在重经济、轻文化的观念,导致公共文化领域的投入严重不足。 随着公众公共文化需求的日益增长,政府公共文化供给短缺问题越来越突出。 其次是基层文化单位运营能力欠缺。 在“小政府、大社会”的大背景下,政府精简提效已经成为趋势,人事编制数量趋紧成为常态,这就导致了基层公共文化事业单位的员工力量不足,进而影响了公共文化设施的运营水平。 采用政社合作模式后,员工招聘全部实行企业化运作,政府减轻了编制的压力,充实了基层文化单位人员数量和水平,提升了公共文化设施的运营效能。

3.2 Who-公共文化服务政社合作供给和运营主体要素分析

3.2.1 政府

在公共文化服务政社合作供给和运营模式中,政府的角色和定位都在从原先的“独角戏”转变为“监督者”。 从资源供给角度看,由于目前大多数公共文化领域政社合作模式都处于摸索和培育阶段,因此政府依然是主要的资源供给者。 然而,近些年政府与社会资本的合作在公共文化领域取得了一系列成果,社会组织在资源供给方面也开始承担重要角色。 从运营管理角度看,政府一直以来也是“亲力亲为”,通过公共文化事业单位管理运营公共文化服设施。 在政社合作模式中,社会力量承担了提供者的角色,政府则完全成为运营管理质量的评价和监督者。

3.2.2 社会组织

社会组织作为公共文化服务政社合作供给和运营模式中重要的参与方,已经成为我国公共文化事业发展的重要补充力量,目前在公共文化服务供给和运营政社合作不同模式中,社会组织都有不同程度的参与。 这些社会组织主要包括:文化类企业、文化自愿组织或团体、民营公共文化设施等,他们一方面凭借其先进的经营管理理念,灵活的体制机制,提升了公共文化和服务的质量和水平;另一方面,通过参与公共文化项目,为企业拓宽业务渠道的同时,也提升了企业的整体形象。

3.2.3 第三方

在目前的公共文化服务政社合作模式中,第三方一般都是充当满意度调查以及年度独立考核的角色。 这些第三方组织主要有:志愿者团队、高校专业人员、热心公众等,他们作为政府监督考核的重要补充力量,成为评价政社合作模式绩效的参与方。 如安徽省合肥市城市阅读空间就通过聘请高校专业团队,独立开展阅读空间绩效考核工作,相关考核结果将成为年终奖补的重要依据。

3.3 What-公共文化服务供给运营政社合作模式

目前公共文化服务政社合作模式主要政府购买服务、PPP 模式、志愿服务以及众筹、基金会等,表1为各种模式从资金投入量、合作主体、合作内容和方式以及监督考核等因素的对比结果。

表1 公共文化服务政社合作供给和运营模式对比表

3.3.1 政府购买服务

政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为[18]。

政府购买服务是目前公共文化服务政社合作使用较为广泛和成熟的模式。 目前在公共文化领域运用较多的为公共图书馆的部分服务外包和社会化运营、文体活动的组织运营、文艺团体演出社会化购买等,如无锡新区图书馆的服务外包[19]、山东历下区群体文化活动的社会化运营[20]及举办了七届的安徽文化惠民消费季活动等[21]。 通过政府购买服务,一方面政府将部分公共文化服务转由社会力量承担,可以将更多的精力放在监督和考核方面。 另一方面,政府扩大了公共文化和服务的供给量,优化了公共文化服务的资源配资,提升公众的公共文化获得感。

3.3.2 PPP 模式

PPP 模式,即公私合作模式,是公共基础设施的一种项目融资模式。 指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益[22]。

目前在公共文化领域政社合作PPP 模式主要探索出两种运行模式:

第一,公办民助。 这种模式强调政府在PPP 模式中扮演引导和监管角色,引入社会资本参与公共文化场馆的建设和运营管理,如福州海峡文化艺术中心PPP 项目,包括歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆、影视中心等五个子项目[23]。 政府通过PPP 模式,在建设阶段引入社会资本中建海峡和福州当地平台公司马尾新城建设发展有限公司,实现每年财政投入减少1 亿多元。 在场馆运营方面,二次招标专业运营商进行运营,保证场馆的服务质量和品质。

第二,民办官助。 在这种模式中,政府将民营资本建设的图书馆、博物馆、美术馆等纳入公共文化服务体系,快速提升了公共文化服务的覆盖面和质量。如安徽省合肥市图书馆将民营书店“保罗口袋”作为一家民营书店被纳入合肥市公共图书馆联盟,成为合肥市图书馆分馆,融入公共文化服务体系。 在这种合作模式中,一方面合肥市政府通过极少的投入,快速扩大了公共图书馆的服务半径,提升了读者服务的水平。 另一方面,民营书店借助公共图书馆分馆的名片,提升了自身的品牌价值。

公共文化服务政社合作PPP 模式一方面让政府最大限度地以最低的投入实现了公共文化服务覆盖面的扩大,另一方面在合同制的约束下,社会资本必须在实现社会效益最大化的前提下,才能考虑经济效益,因而实现了社会效益和经济效益的统一。

3.3.3 志愿服务

志愿服务是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务[24]。目前在公共文化领域,参与志愿服务的主要有个人志愿者和志愿组织两类,参与的项目主要是参与公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化场馆的基础业务工作,如图书馆的图书上架排架、博物馆或者美术馆的解说、文化馆的文化艺术演出等。 志愿服务模式是与公共文化服务属性最贴切的政社合作模式。 一方面,志愿服务形式与公共文化的公益化属性十分吻合;另一方面专业化的志愿服务也保证了公共文化服务的水平和质量。 然而,志愿服务模式本身也存在运行不稳定、运行资金短缺、专业化不足等问题,这些都需要进一步加以解决和优化。

3.3.4 众筹和基金会模式

近些年,我国一些经济较发达地区公共文化领域出现以众筹和基金会等为代表的新型政社合作模式。 其中众筹是在政府支持下,通过多种手段引导社会各种资源,自愿的进入公共文化领域。 如四川丹棱县众筹民间资本参与文化院坝建设,政府通过设立奖补资金进行引导[25]。 基金会模式则是在政府支持下组建的公益性平台,接受个人和组织的捐赠并用于公共文化服务。 如温州市图书馆成立发展基金会,接收社会各界的捐赠并用于图书馆事业的发展[26]。

从以上分析可知,以众筹和基金会为代表的新型政社合作模式与公共文化公益性属性契合度较高。 但是,由于捐赠基本属于自愿行为,因此缺乏契约考核机制,不利于公共文化后期的运营管理。 此外,此种模式需要以较发达经济和较成熟的公益理念为基础,因此区域局限性明显。

3.4 Where-公共文化服务供给运营政社合作模式的选择

从上节可以看出,各种政社合作模式均有自身的优缺点,如何选择最适合的运行模式,充分发挥政社合作模式的优势是值得探讨和总结的。 从目前实践角度看,主要考虑以下三种因素:

第一,公共文化服务的性质。 目前的公共文化服务虽然都属于公益性质,但从本质看还存在差异性。 如在博物馆系统中,其提供的公共文化服务主要是藏品的展示、解说及研究,藏品的珍贵性及受保护特性导致社会力量管理很难实现,因而其政社合作模式主要以志愿服务为主。 此外,在公共图书馆领域,因为服务人员和能力不足主要在基层,因而基层公共图书馆政社合作主要采用PPP 模式和政府购买服务,而市级以上公共图书馆适合采用志愿服务模式。

第二,当地政府的财政状况。 由于目前公共文化服务政社合作模式仍然处于探索起步阶段,很多项目都需要政府的支持和引导,因而必须根据当地政府的实际情况选择合适的合作模式。 从实际情况看,经济较为发达地区大多选择政府购买模式,实现提升服务效能的主要目的。 而经济欠发达地区,由于受财政水平限制,因而主要考虑的是成本因素,主要选择的模式是PPP 和志愿服务,在低成本的前提下实现公共文化服务半径的扩大和效能的提升。

第三,公共文化建设的实际需求。 由于各地的发展水平和进度不同,因而对于公共文化建设的需求也有差别。 对于发展较为落后的地区,公共文化基础设施建设滞后,因而大多选择政社合作ppp 模式实现扩大公共文化服务辐射面的目的。 对于公共文化设施较为齐全的地区,重点选择政府购买服务模式,借助社会力量找差补缺,提升服务质量和水平。

3.5 When-公共文化服务供给运营政社合作监督考核方式和流程

完善的监督考核机制是公共文化服务供给和运营政社合作有效实施的重要保障。 目前公共文化服务供给和运营政社合作监督考核模式主要有两种:

第一,基于服务协议书的监督模式。 这种监督模式主要出现在志愿服务、民办官助的PPP 模式以及众筹模式等。 该监管模式的优点是流程简单,易于操作。 但是缺点是约束力不强,违约成本较低。如在志愿服务中,一般签订的是志愿服务协议而不是劳动合同,这就导致用人主体的违约风险较低,难以保障志愿者的权益。 在民办官助政府购买模式中,由于政府几乎没有什么投入,因而与民办机构签订的协议也十分简单,难以起到监督考核的作用。

第二,招标合同制的监督模式。 这种模式主要出现在政府购买服务和官办民助的PPP 模式中。这种基于合同制的监管模式,利用严格的考核指标和多元化的考核主体,实现对社会组织供给和运营绩效的全面评估。 如图1 所示,中标社会组织首先通过签订供给合同,保证公共文化设施的建设质量。而后,政府利用运营管理合同中规定的服务绩效指标和第三方评估等形式,实现对采用政社合作模式的公共文化服务质量和绩效的量化,保障公共文化服务的质量和水平。

图1 公共文化服务政社合作供给、运营和监督考核流程图

3.6 How-公共文化服务政社合作供给和运营机制创新策略

3.6.1 建立长效机制,实现可持续发展

目前的公共文化服务供给和运营模式大多是以阶段性项目制形式出现,后期持续发展问题较为突出。 为此,必须建设长效机制,实现公共文化服务供给和运营政社合作模式的可持续发展。

第一,从政府角度看:一方面,由于目前社会组织参与公共文化服务处于起步阶段,亟需政府的扶持,因而应尽快从指标方面建立公共文化服务供给和运营政社合作模式资金投入长效机制,如通过规定政府对于采用政社合作模式的公共文化服务资金投入每年递增2%,保证资金的持续投入。 另一方面,在公共文化领域政社合作模式中,政府应该转变观念,把以补贴企业为主转变为补贴公众为主,如开展文化惠民工程等。 这样在提升公众参与主动性的同时,也倒逼社会组织持续优化公共文化服务的供给和运营模式,最大程度的提升用户黏度。

第二,从社会组织角度看:首先,应积极转变观念,打破一味追求利润的旧观念,树立通过利用公益性平台提升主业质量的新理念,最大程度的实现公共文化服务供给和运营的社会效益。 其次,当度过政府培育期后,社会组织必须要做好政府持续减少投入的准备。 为此,应努力提升合力利用公共文化服务实现盈利的能力,并寻找合适的盈利方式,如大力开发文创赢利点,开发高端付费文化衍生服务等,实现社会组织参与公共文化服务供给和运营收支平衡、可持续发展。 最后,社会组织还应依据自身的实际情况,选择参与适合的公共文化和服务的供给和运营管理。 如实力较强的文化集团公司应该积极参与公共文化设施建设以及场馆的运营管理,而专业性较强的文化组织应该把参与重点放在政府购买专业公共文化服务供给项目。

3.6.2 完善规章制度,夯实发展基础

目前,国家和大部分省市都出台了若干公共文化服务供给运营政社合作方面的相关文件,但是这些制度文件大部分都是指导性文件,缺乏更加细化的,易于操作的相关制度文件,因此应该从以下几方面进行完善:

第一,因地制宜的制定地方性标准。 通过制定符合当地实际的公共文化服务政社合作实施标准文件,一方面政府可以依据标准进行有效的监管和指导,另一方面社会组织可以依据细化标准,更加规范的参与公共文化领域政社合作。

第二,细化政府购买目录。 在目前的公共文化领域政社合作模式中,政府购买目录在指导政府购买服务方面起到重要作用。 然而,从内容看,当前的政府购买目录规定购买项目较为粗放,不够细化,应从两方面加以完善。 首先,依据公共文化服务性质确定购买方向。 如公众参与度高的阅读推广、文艺演出等项目比较适合列入购买目录,而文物保护、古籍修复等专业程度较高服务采用购买服务。 其次,提升政府购买目录制定的公众参与度。 如通过采取文化需求调查,召开群众意见会等形式提升公众参与度,真正实现采购目录中的项目都是群众需要的。

第三,制定合作风险分担机制。 任何模式的合作都会存在风险,公共文化领域的政社合作模式也不例外。 为了保证合作的持久性,必须制定合理的合作风险分担机制。 在公共文化服务政社合作模式中,政府应该主要承担的政策性、政治性、方向性的风险,而社会组织应承担服务供给和运营管理流程中的风险,其余的突发风险双方共担,在权责明晰、风险共担的基础上保障合作的可持续发展。

3.6.3 优化文化志愿服务机制,保障公益性质

在目前公共文化服务供给与运营政社合作模式中,相对于政府购买服务以及PPP 模式,文化志愿服务组织无偿提供公益服务的行为与公共文化的公益属性最为贴合,因而应大力发展文化志愿服务政社合作模式。

第一,提升文化志愿服务的吸引力。 必须创造全社会都积极主动参与志愿服务的局面,才能不断壮大志愿服务力量。 首先,政府应制定资金投入长效机制,在志愿服务组织成立初期加大培育和扶持力度,保证文化志愿服务组织稳定发展。 其次,利用减免税收、将文化志愿服务设为文化领域招标准入门槛等手段,引导企业积极投资或者参与文化志愿服务,实现文化志愿服务组织资金和人员来源渠道多样化。 最后,通过增加实践学分、事业单位招聘优先录用、志愿服务入学加分等方法,鼓励学生以及社会各界人士积极参与文化志愿服务中,提升文化志愿服务的吸引力。

第二,优化文化志愿服务组织人员结构。 人力资源是文化志愿服务发挥作用的核心要素,因而必须提升志愿服务人员的质量。 一方面,要加大文化志愿服务专业化培训力度,根据公共图书馆、博物馆等业务服务的特点,有针对性的举办讲座、培训班等。 另一方面,在目前公共文化领域,公益性文化事业单位是文化专业人才集聚之处,因此可以通过将参与文化志愿服务与评定职称、评奖评优等挂钩手段,积极引导文化事业单位人员利用业余时间参与文化志愿服务活动中,整体提升文化志愿服务的质量和水平。

第三,构建文化志愿服务数字化信息发布平台体系。 目前在国家层面,通过搭建中国志愿服务网[27]等平台实现了文化志愿服务项目及志愿服务组织等信息的公开化和透明化,提升了文化志愿服务的效率。 为此,一方面,应将这种做法扩大至基层,通过建立以国家平台为中心,省、市、县平台为基础的化志愿服务数字化信息发布平台体系,实现文化志愿服务信息获取及时有效。 另一方面,应在体系结构较为完整的文化云平台中嵌入文化志愿服务相关信息,实现志愿服务信息、公共文化场馆信息、公共文化活动等信息的无缝衔接。

3.6.4 以文创为抓手,创新政社合作模式

2016 年国务院办公厅转发文化部等部门关于推动文化文物单位文化创意开发若干意见的通知指出深入发掘文化文物单位馆藏文化资源,发展文化创意产业,开发文化创意,弘扬中华优秀文化,传承中华文明,推进经济社会协调发展,提升国家软实力的重要举措[28]。

从单位性质看,以博物馆、美术馆、图书馆、文化馆、群众艺术馆、纪念馆、非物质文化遗产保护中心等为代表的公共文化单位具有鲜明的公益性,这就与文创项目通过投资、设计和营销等环节最求经济效益的特点相矛盾,采用政社合作模式是调和矛盾的必然选择,因而文化创意开发已经成为公益性文化单位实践和创新政社合作模式的重要领域。 为了在文化创意开发工作中实现以社会效益主,社会效益和经济效益相统一的目的,应该根据文创工作的周期探索不同的政社合作模式。

第一,目前文创工作正处于起步阶段,政社合作目的应该以学习社会力量文创经验,培育发展文创资源为主。 首先,加大培育资金投入力度。 一方面,政府应该制定文创研发专项经费拨款制度,保障公共文化单位文创研发的启动经费。 另一方面,利用减税、利润分担等手段积极引导社会资本投入文创产业,拓宽文创产业的融资渠道。 其次,创新合作模式。 在文创工作,公益性文化单位可以采用传统的政府购买服务的方式委托企业开展文创工作,也可以采用新型的知识产权作价入股方式参与文创工作的开发、设计、销售等全流程中。 最后,注重文创领域人才的培育。 目前对于大多数公益性文化单位来说,文创人才短缺的问题十分突出。 为此,应该抓住与社会力量合作的机会,向企业学习培育文创设计、开发、营销等人才,为文创工作的可持续发展打下基础。

第二,在文创工作进入成熟阶段后,政社合作模式将转变为以公益性文化单位为主,社会力量为辅。公益性文化单位设置专职文创人员,负责文化设计、开发、包装等工作,企业则负责营销工作。 这种政社合作模式在厘清公益性化单位以及社会力量性质的基础上,突出了两者特点,同时实现了文创工作社会价值和经济价值。

4 结语

公共文化供给侧改革是提升国家文化软实力的重要途径,而政社合作是公共文化领域供给侧改革的重要手段。 目前,国家公共文化服务供给运营的政社合作模式还处于起步阶段,但是随着一批政社合作项目的运行,公共文化服务政社合作供给和运营机制的理论基础和实践经验将更加丰富和完善。政府应不断优化与社会力量合作模式,充分利用其资源及管理理念,弥补公共文化领域建设的不足,不断提升公共文化服务供给和运营效能。