特点、问题与对策：我国绿色食品经济政策发展研究

刘 艳，徐 阳，许金城

(云南农业大学 国际学院，云南 昆明 650000)

随着我国经济的高速发展，人民的生活水平得到了明显提升，对食物的需求也相应地从吃饱转变为吃好，即追求更安全、更营养、更健康的产品，而绿色食品的出现就是民众对更高生活质量追求的体现。绿色食品产业一方面关联农业和农民，另一方面关联工业和市民，既与农村治理体系和乡村振兴战略密切相关，又是国民经济的重要组成部分。习近平高度重视食品安全问题，曾强调食品安全与中华民族的未来息息相关，如何为广大人民群众的食品安全关切给出一个满意的答复，是对党和政府执政能力的重大考验。推进绿色食品产业的发展离不开国家政策，尤其在食品消费向绿色化发展及提高绿色食品质量安全水平上，产业政策具有重要支持和引导作用。本文认真总结我国绿色食品这一产业发展现状，并对其相关经济政策的特点和存在的问题进行深入分析，从我国绿色食品产业的基层发展到顶层设计的角度进行研究，提出相关经济政策的改进建议。

一、我国绿色食品产业发展情况

绿色食品有着不同的称谓，如生态食品、自然食品、蓝色天使食品、健康食品和有机农业食品等。在国际上，通常用绿色字样来形容环保及其相关产业，因此为了突出良好的生态环境和严格的生产加工程序，我国将这类食品统称为绿色食品[1]139-148,[2]27-29。

党的十八大以来，在党中央、国务院的积极推动下，我国加快转变农业发展方式，建立资源节约型、环境友好型农业生产体系。在此背景下，绿色食品产业发展迅速并已具相当规模。其中，获得绿色食品认证的企业从2014年的8 700家，到2020年稳步增长到 19 321 家，同时获绿色食品认证的产品从 21 153 个增加到 42 739 个(见图1A)；当年获得认证的企业从2014年的 3 830 家增加到2020年的 8 075 家；当年获得认证的产品也从2014年的 8 826 个增长到2020年的 16 863 个(见图1B)。然而，在2014—2016年间，绿色食品在国内的销售额从 5 480.5 亿元下滑到 3 866 亿元，但自2017年开始，绿色食品的销售额开始稳步增长(见图1C)。2020年，绿色食品在国内的销售额已恢复至 5 075.65 亿元，绿色食品对外出口整体呈现良好趋势，出口额在2019年达到最高41.31亿美元(见图1D)。而2020年受新冠肺炎疫情影响，我国绿色食品出口额与2019年相比，有一定幅度降低，降至36.78亿美元。从以上数据看，绿色食品产业的发展在认证企业和认证产品方面超额完成了2016年颁布的《全国绿色食品产业发展规划纲要(2016—2020年)》的计划内容。

图1 我国绿色食品产业在2014—2020年发展情况(1)参见中国绿色食品发展中心：《我国绿色食品产业在2014—2020年发展情况》，http://www.greenfood.org.cn/.

依照习近平的指示要求，云南的现代农业发展道路要具备“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”四项重要特征。云南省委、省政府近年来全力打造“绿色食品牌”，推动云南省绿色食品产业的高速发展，成为了我国绿色食品产业迅速发展的一个缩影。2020年，云南省“绿色食品牌”八大重点产业综合产值达 6 867.36 亿元，较2019年增长18.6%，三年平均增幅达16%，远高于全省农林牧渔业产值5.6%的平均增幅。从2017—2020年，云南省绿色食品有效认证产品由793个增长到 2 065 个，增幅160.4%，全国排名从第11位进入到第7位，其中有机茶产品有效证书数量全国排名第一；绿色食品累计有效认证企业主体数量从301家增长到567家，增幅88.4%。绿色有机认证范围涵盖茶叶、花卉、蔬菜、水果、坚果、咖啡、中药材、粮油、肉牛、生猪等重点产业及食用菌、香料、禽蛋、水产品、调味品、蜂蜜等特色产业。

在绿色食品产业迅速发展的同时，《农产品质量安全法》《食品安全法》和《绿色食品标志管理办法》等相应法规也随之颁布实施，表明法律制度规范也在与时俱进不断完善。另外，农业农村部已颁布超过100项的绿色食品相关标准，就整体而言，我国已达到发达国家先进水平，并且地方性的绿色食品生产技术规程已有400多项[3]33-43。随着绿色食品标志许可审查程序和技术规范在工作实践中得到不断补充和修订，证后监管制度，如绿色食品企业年检、产品抽检、市场监察、风险预警、淘汰退出等日益完善，表明以标志管理为核心的绿色食品制度规范已初步建立。

二、我国绿色食品经济政策的突出特点

(一)绿色食品经济政策概况

为促进绿色食品产业发展，1990年农业部提出推进绿色食品工程，之后陆续出台相关经济政策。尤其在2014 年后，国家层面高度重视绿色食品产业发展，绿色食品经济政策密集出台。据统计，2014—2021年间，中共中央、国务院及相关主管部门共颁布了15个绿色食品方面的重要法规和政策(见图2)。其中，国务院办公厅在2014年发布的《中国食物与营养发展纲要(2014—2020)》提出要加快建设产业特色明显、集群优势突出和结构布局合理的现代化食品加工产业体系，发展成为具有品牌信誉好、产品质量高、核心竞争力强等特点的食品和加工配送企业，并明确要求食品工业年均增加值需保持在10%以上。2016年农业部颁布了5个关于绿色食品产业发展的文件，其中《全国绿色食品产业发展规划纲要(2016—2020年)》和《绿色食品标志使用证书管理办法》进一步明确了绿色食品产业发展目标和绿色食品标志使用规范，提出至2020年，绿色食品相关企业总数达到11 000家，产品总数约为27 000个，符合绿色食品产地要求的种植面积达6.5亿亩，绿色食品产量占全国农产品及加工食品总产量5%以上，绿色食品质量抽检合格率在99%以上，国家级和省级农业产业化龙头企业、大型食品加工企业、出口企业比例达60%以上。2017年，国务院发布的《“十三五”国家食品安全规划》强调要严格实施相关法规以确保绿色食品质量安全，同时细化绿色食品中畜禽和水产品的生产规范。2018年，中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中将绿色食品产业发展和乡村振兴战略方针结合在一起，明确了绿色食品产业对乡村振兴的支撑作用。在农产品质量及食品安全监管方面，2021年，国务院下达了《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，大力推动绿色、有机和地理标志农产品发展，加速国家农产品质量安全县的创建。

图2 2014—2020年颁布的绿色食品重要政策和法规(2)参见观研报告网：《政策法规》，http://zhengce.chinabaogao.com/.

从图2可以看出，我国绿色食品产业政策制定的发展历程，即从农业初级产品的精深加工技术开发逐渐过渡到了绿色食品生产经营监管、质量控制、产业建设及行业规范，以合理、有效的政策引导绿色食品产业链向高端发展，最终形成了以绿色食品产业支撑乡村振兴的发展思路。可见，国家政策的出台不仅起到了推动基层绿色食品产业发展的作用，同时也构建了绿色产业高质量发展的整体规划及进一步完善了食品安全监管制度，而这些变革均高度契合了人民群众对高质量、营养健康食品的需求[4]44-55,[5]58。

(二)绿色食品经济政策的突出特点

通过研究发现，我国现行的绿色食品经济政策主要呈现出三个“始终”的突出特点。

1.政策关注重点始终突出。虽然不同年份颁布的绿色食品经济政策的着力点有所差异，但关注重点却呈现出年度分散、总体集中的特征，且这些政策内容主要集中在产品质量、标志和认证、标准制订等方面。其中，优质的生产环境、标准化的生产技术、溯源的严格质量控制、食用农产品及加工品专用的标志组成了绿色食品的基本内涵。此外，政府高位推动建立的绿色食品标志和各类质量安全标准认证体系成为了规范管理食品质量和市场安全的重要手段。受现代消费观念影响，消费者对绿色食品品牌和质量体系的认可度直接决定了他们的购买意愿，因此，必须把食品的品牌、质量、标准和认证等方面作为绿色食品经济政策制订和完善的依据，既要满足民众日益成熟的现代化消费新需求，又要保证市场健康有序运行[6]。

2.政策连续性始终保持。多年来，我国绿色食品经济政策保持了良好的连贯性与持续性，产品质量标准、生产技术规范、产品认证管理等相关文件的连续出台，使绿色食品经济政策体系日趋完备。特别是农业农村部2022年重新公布的《绿色食品标志管理办法》让企业申请绿色食品认证的积极性有了明显提高。此外，自2004年以来，在以生产为导向的农业支持政策体系逐步建立健全过程中，绿色食品经济政策也在不断完善。从2013年“中央一号文件”要求“提高食品安全水平”，到2018年提出“实施食品安全战略”，直至2021年进一步提出“推进农业绿色高质量发展”，绿色食品经济政策在整个发展历程中始终保持与其他“三农”政策的有效衔接、相辅相成[7]18-21,[8]4。

3.政策演进主线始终不变。在我国绿色食品经济政策发展过程中，国家始终坚持以质量和安全为政策演进主线。特别是习近平提出的“绿水青山就是金山银山”理念更加着力引导绿色食品的生产和监管，切实保证食品的质量与安全。这些政策不但强调要逐步建立绿色食品生产标准和商标申请与使用等绿色食品体系，加强绿色食品标志的规范管理、审核从严；而且，还强调要落实管理制度，加大全过程审查力度，推动绿色食品品牌价值和公信力进一步提升[7]18-21。

三、我国绿色食品经济政策发展中存在的突出问题

近年来，我国绿色食品经济政策持续完善，提升了绿色食品经济效益，促进了农民增收，但也存在一些问题，主要表现在以下四个方面。

(一)绿色食品监管法律法规不完善

为加大绿色食品监管的法治保障力度，全国人大常委会先后通过了《农业法》《农产品质量安全法》和《食品安全法》等法律法规，农业农村部也制定了《绿色食品标志管理办法》等部门规章，然而，现有的立法调控主要针对普通农产品和食品安全监管，缺乏专门规范绿色食品的法律法规，尤其是目前绿色食品生产、销售等环节的规范还不完善。地方层面上只有黑龙江省专门出台了地方性法规《黑龙江省绿色食品管理条例》，但绿色食品毕竟不是法律概念，农产品与绿色食品的定义应更明确。广义的绿色食品泛指名特优新农产品，而狭义的绿色食品只是“三品一标”中的一种，因此，如果要规范绿色食品，需认真研究两者的差异，政府应对部分企业背书。中央和地方层面出台的很多针对绿色食品的通知、办法主要表现为政策和规范性文件，不具有法律效力。随着消费者需求的变化，绿色食品产业发展不断涌出新情况和新问题，而相应的监管难以及时跟进[5]58。另外，由于没有系统有效的法律法规作保障，市场上频繁出现假冒和故意违法的绿色食品交易，低成本假冒绿色食品让违法、假冒者有机可乘，破坏了市场安稳，而消费者却难以区分真假，在上当受骗后，对购买绿色食品的意愿明显降低。因此，亟需建立并完善绿色食品相关法律法规以保障消费者权益[9]91-93。

(二)绿色食品监管体系不健全

目前，我国绿色食品经济政策主要聚焦于如何促进绿色食品产业更好地发展，但监管能力薄弱、监管规定较为笼统、可操作性措施不足等问题制约了其发展。2021年11月3日，农业农村部办公厅印发《关于加快推进承诺达标合格证制度试行工作的通知》(农办质〔2021〕16号)，将合格证名称由“食用农产品合格证”调整为“承诺达标合格证”。合格证主要解决的是食用农产品可溯源问题，现阶段只是农业农村部门采取的一项工作措施，不具有任何强制性作用。但《食品安全法》第64条、第65条对强化食用农产品市场准入有明确规定，只有市场监管部门能有力督促食用农产品销售者落实进货查验记录制度，通过市场端的倒逼，才可能促使食用农产品生产者自觉主动开具合格证。然而，市场监管部门若严格查验合格证，又会引发交通堵塞、上访、蔬菜上市量锐减等新问题。因此，如果农业农村部门做不到合格证的发出，市场监管部门便无法进行查验[9]91-93。

农产品相对于其他产品整个产业链更长，如畜禽养殖包括了畜禽生长产地选择、饲养和防疫等方面，而果蔬培育则要考虑育苗、施肥和植保等环节。农产品生产加工的每个环节都会对绿色食品的最终品质产生直接影响，因此，严格的生产标准和对农产品生产和食品加工过程的监管是保障绿色食品质量最直接有效的措施，而不健全的监管体系是限制绿色食品高质量发展的重要原因[8]4,[9]91-93,[10]46-49。

(三)绿色食品政策激励扶持力度不够

我国绿色食品经济政策侧重于制定相关标准、管理标准认证及提高产品质量等，而在绿色食品的财政补贴、生产投入支持等方面则较少涉及，缺乏对产业发展的激励扶持。就目前而言，我国的财政补贴政策对粮食安全、消费等方面补贴较多，对农业科技、生产者补贴相对较少，其中绿色食品产业发展的财政补贴多半投向非生产部门，而真正的生产部门受惠很少，不利于提高绿色食品产业生产主体的积极性[10]46-49。由此可见，绿色食品财政补贴方面的法律法规也很不完善，针对农产品补贴尚无具体实施措施，导致在实践中农产品补贴都是根据当年具体情况确定的，每年补贴额度变化较大，各地存在明显差异；甚至在农业补贴资金的发放过程中，由于有相当比例的财政资金不能及时到位，并且绿色食品生产经营主体不稳定，使政策实施效果大打折扣。加之市面上绿色食品价格虚高，消费者接受度较低，消费群体较小，更加限制了绿色食品在国内的发展[7]18-21,[8]4。

国家虽对发展绿色食品经济给予了极大关注，但总体上用于绿色食品产业发展建设的农业资金投入还是偏少，对企业开发绿色食品的扶持力度不够。作为以绿色食品生产经营为主体的食品加工企业和农产品生产企业，除部分规模较大的龙头企业外，其余普遍利润率较低。究其原因是绿色食品申请涉及环境监测、食品质量监测、绿色食品标识服务和标签使用等费用，而收益则取决于企业良好的绿色食品品牌效应和市场公众认可度[4]44-55。一些规模小、效率不高的生产企业，收益暂不明显，对拿到标识后能否从市场上获得经济效益的信心不大，并且没有足够的动力去开发绿色食品；同时，绿色食品产业的发展还包括产品的包装、储存、运输等关键环节，且每个环节都有明确的技术要求和操作规范，以保障产品质量。例如，果蔬产品培育的全生产过程中的30多个技术点是普通农民难以做到的。因此，农民对技术支持服务的需求很大[1]139-148,[2]27-29，但有关绿色食品产业的规范培训和技术扶持由于政策缺失，导致提供此类服务的主体较少，技术难以普及，增加了企业的培训成本。以上原因造成小微食品企业申请和使用绿色食品标志的成本高、难度大，降低了其申请意愿。

(四)绿色食品配套制度保障不健全

在税收保障方面，从增值税来看，首先，小型企业获取增值税发票困难，无法享受相关税收减免优惠政策，企业运营成本较大；其次，进项税额抵扣的范围不包括企业投入到绿色食品生产技术的费用，使企业对绿色生产技术的投入积极性不高[7]18-21。从所得税来看，企业绿色食品销售成本较高，尚无销售绿色食品企业所得税的优惠政策。而对于普通农户，也没有专门的优惠政策，不利于提高农民开展绿色生产的积极性。

在应急保障方面，国家缺乏相应的保障措施。受2020年全球新冠肺炎疫情影响，国际运输受限，我国绿色食品出口额出现明显下降，导致很多生产企业出现亏损，资金难以周转，经营陷入危机。而在面对重大危机事件时，企业未能获得及时的救助和利益保障，因此，这在一定程度上阻碍了我国绿色食品产业的发展。

四、完善我国绿色食品经济政策的对策建议

为加快我国绿色食品产业发展，提高绿色产品质量，有必要大力完善绿色食品经济政策、提高政策的准确性和效益性，本文提出以下几点建议。

(一)完善绿色食品经济领域的法律法规

以夯实绿色食品经济的相关法律法规为基础，重新审视绿色食品的相关立法。在立法过程中，坚持以预防为主，强化监督管理，改变我国对绿色食品假冒违法行为制裁措施过软和执法不严的问题。在立法层面，重点建设绿色食品转移支付相关的法律法规，即中央层面应加大转移支付力度，促进绿色食品产业均衡发展，而地方政府应加强对转移支付资金的监管，保障财政转移支付资金的有效运行。加强地方《食品安全条例》的起草，并在起草过程中充分考虑与修订中的《农产品质量安全法》和正在起草的《国务院关于加强农产品批发市场监督管理的规定》的衔接，避免出现规范冲突。通过不断完善绿色食品经济的相关法律法规及加强监督执法，以法律保障绿色食品经济高质量发展[3]33-43。

(二)健全绿色食品产业监管体系

在中央统筹部署下，加强各级各部门协调配合，不断健全绿色食品经济政策监管体系。各级政府要出台相关规定，加强对绿色食品企业的监督管理。农业农村主管部门和绿色食品管理机构要积极配合市场监管部门加强对企业执行绿色食品标准的规范化管理。一是实行基地环境定期检查、产品不定期检查，重点核实加工产品的原料来源(包括饲料原料)，加强企业的质量监管。二是定期检查绿色食品市场，规范绿色食品市场秩序，统一规范包装标识，纠正不规范使用绿色食品标志的现象；同时，依法打击各类假冒绿色食品行为，严惩假冒绿色食品的生产者和经营者[5]58。三是市场监管部门应加强食用农产品批发市场管理，严格落实合格证查验制度。四是进一步加强社会共治，通过群众监督、社会监督、舆论监督，共同维护绿色食品的质量和安全[10]46-49。

在物联网、人工智能、大数据等现代信息技术背景下，加快建设绿色食品产业信息平台的同时，也要确保各类特色绿色食品产业链信息的准确性。坚决打击网络虚假信息，维护农产品质量安全，完善质量监管和网络监测体系，通过对绿色食品有效数据信息采集和管理，确保绿色食品在市场上的流通，有效规避市场风险，保障绿色食品有序发展[9]91-93。

(三)加大对绿色食品产业的政策激励扶持力度

1.在政策激励方面，可根据世贸组织《农业协定》中相关农产品补贴政策措施扩大补贴规模、调整补贴结构，不断完善财政补贴法律制度，监督财政投资资金准确投放，确保财政补贴政策顺利实施和财政补贴成效。一是提高对农业科技和技术服务的财政投入力度，进一步改善基础设施和生产经营条件，加大生产技术等方面的扶持力度，不断优化财政投资结构，促进科技在农业生产中的充分应用，提高农业科技进步贡献率。二是支持科研单位进行绿色食品方面的技术研发，夯实绿色食品发展的科技基础。三是加大农业污染防治财政支出，改善绿色食品生产环境。四是完善对绿色食品企业的财政奖励措施，扶持新建企业发展，加大对新兴绿色食品企业的支持力度，为企业发展绿色食品基础设施和宣传推介工作设置专项资金[3]33-43,[4]44-55。

2.在政策扶持方面，各级各部门应积极引导绿色食品经济发展，鼓励和扶持企业开发更丰富的绿色食品。一是提高科研经费投入强度，围绕绿色食品种植、生产、加工、包装、运输和储藏开展一系列技术研究，逐步形成从中央到地方的完整绿色食品科研体系，着力提高绿色食品科技水平、产品质量及生产效率。二是加大政府对绿色食品产业综合服务的支持力度，增加农村基层供给并优化基层结构；同时，组织专家技术人员为农民和小微企业提供培训和技术服务，提高农户的生产技能，带动绿色食品产业经济的整体长期稳定发展。三是推动以产品为主向区域功能开发的绿色食品产业的转变，构建绿色食品功能区域，形成具有良好生态环境标志化生产的优质农产品发展格局，实现规模化发展生产企业或合作社，在资源环境利用效率高的地区培育具有区域优势和国际竞争力的农产品区域公共品牌。总之，加大政府扶持力度有利于提高产业集聚和规模化水平，提高资源利用效率，促进“三产”融合，降低生产成本，提高生产者积极性[9]91-93,[10]46-49。

(四)完善绿色食品经济税收制度保障及应急保障

1.税收制度保障方面。一是对小规模绿色食品生产企业可根据上年度生产规模核定一定的所得税减免，对投入到绿色生产技术产生的费用纳入到进项税额抵扣范围。二是完善相关企业所得税优惠政策，扣除企业在绿色食品方面生产支出的所得税，减轻绿色食品企业的税收负担。三是对普通农户制定专门的优惠政策，提高其开展绿色生产的积极性。四是坚持绿色发展理念，对造成污染的企业和行为开征环境税，加强绿色食品生产环境保护[8]4。

2.应急保障方面，为降低相关企业面临重大突发事件、自然灾害时陷入经济危机的风险，国家及当地政府应出台相应的保险和补贴等保障措施。特别是对一些出口企业，应为其开辟转销渠道，帮助企业积极应对新冠肺炎疫情引发的运输封锁、国际货币汇率波动、外销需求降低等突发情况，降低其风险，提高我国绿色食品的国际声誉[10]46-49。

五、结语

绿色食品是中国食品产业未来发展的趋势。我国丰富的自然资源、良好的生态农业基础及充沛的劳动力资源为绿色食品的发展带来了较大的优势；同时，绿色食品产业的发展也离不开中央和地方政府对农户、科研人员及企业的大力支持。我国绿色食品产业还处于起步阶段，需将科技、市场、消费者和政府有机结合起来，调整结构、转变功能、提高质量，推动传统产业的绿色变革，以促进绿色食品产业的高速发展，进而形成我国多元发展、多级支撑的现代食品产业新体系。