生态影响类建设项目环境影响后评价理论与方法探讨

吴俊松

（山西晋环科源环境资源科技有限公司，山西 太原 030024）

引言

环境影响评价制度在我国建立并经过30 多年的发展，已经比较成熟和完善。但环境影响评价一般只进行一次，且重在对可能造成的影响进行分析和预测；部分项目的环境影响具有累积性、滞后性、不确定性等特点，造成环境影响评价不能全面反映项目运行过程中对环境的实际影响，需要通过开展环境影响后评价，检验环境影响预测方法和结论的科学性、准确性，采取的生态环境保护预防和减缓措施的有效性以及累积影响情况，针对性提出补救方案或者改进措施，以适应生态环境保护新形势的需要。

我国水利水电、煤炭等行业陆续开展了环境影响后评价的尝试性工作[1-4]，但国家尚未出台环境影响后评价的技术导则，没有形成规范化和制度化的工作程序、工作内容和技术方法，不能满足国家对建设项目环境影响后评价的总体要求和有效指导环境影响后评价工作的开展。

1 环境后评价概述

1.1 环境影响后评价的概念

1.1.1 国外的定义

环境影响后评价在国外的提法有Post-Project Evaluation、Post-Project Review、EIA Follow-up 和Post Project Analysis 等多种表述[5]，其中，Post Project Analysis（PPA）是最常用的提法[6]。

1.1.2 我国的定义

《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》（原环保部令第37 号）明确：环境影响后评价是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度。

1.2 建设项目环境影响后评价的起源与发展

环境影响后评价起源于20 世纪30 年代的美国，60 年代末至70 年代初项目后评价趋于成熟[7]，环境影响后评价成为项目后评价的重要内容之一。1988 年，联合国欧洲经济委员会确定了环境影响后评价的概念、体系和实施程序[8]。

我国环境影响后评价始于80 年代后期开展的投资项目后评价，90 年代常以环境影响回顾评价、跟踪评价、验证性评价等开展环境影响后评价[9]。

2002 年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》从法律层面确立了我国建设项目环境影响后评价制度。环保部第37 号令对环境影响后评价的定义、需要开展的情形、主要内容等进行了规定。此后，环境影响后评价在我国得到了较大的发展，水利水电、煤矿、交通运输、石油化工等行业对环境影响后评价方法、内容、指标体系等方面进行了探索研究[10-13]，但整体而言我国环境影响后评价仍处于探索阶段[14]。

1.3 环境影响后评价的意义与内涵

在《环评法》确立环境影响后评价制度以前，建设项目环境管理由环境影响评价、“三同时”和竣工环境保护验收等三方面制度组成。环境影响评价是项目开工建设前的环境准入，属于事前评价；“三同时”是建设期的环境监管，属于事中监管；竣工环境保护验收是投产前项目落实环评要求环境保护措施的主要检查手段。环境影响后评价是开展建设项目事后监管、实现区域环境质量改善的重要手段[15]，是对环境影响评价的弥补和延伸，属于事后评价和事后监督范畴。

环境影响后评价的意义与内涵在于：1）全面反映建设项目的实际环境影响，客观评估项目采取的各项措施的实施效果，提出切实可行补救方案或者改进措施；2）验证原环境影响报告书内容和结论有无重大漏项或者明显错误，对环境影响评价的理论和方法、参数选取进行优化调整，促使预测技术水平的提升，为后续类似项目的环境影响评价工作提供参考；3）作为项目后续环境保护工作改进、优化和后续建设项目环评管理的重要依据[6]。

2 生态影响类建设项目环境影响后评价开展情况

2.1 开展环境影响后评价的必要性

生态影响类建设项目一般包括水利水电、采掘、交通运输、港口及海洋、海岸带开发等，由于项目复杂、规模及影响范围大，其环境影响具有长期性、累积性、滞后性等特点[1，8，16]，在环评阶段难以对其造成的环境影响进行全面、准确的模拟和预测；同时，《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》要求竣工环境保护设施验收在项目投入生产或者使用前完成，该阶段项目运营期可能产生的环境影响尚未充分显现；这类项目在运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形时，需要开展环境影响后评价。

2.2 我国环境影响后评价存在的问题

2.2.1 相关规定存在不一致

《环评法》明确在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价；环保部第37 号令则规定：编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，在运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形的，应当开展环境影响后评价。

两个规定在后评价的开展时段、适用对象等方面存在不一致：1）《环评法》开展时段是建设、运行过程中均可以开展，《后评价管理办法》是项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后开展，2）《环评法》中后评价适用于编制环境影响评价文件的建设项目，《后评价管理办法》则明确适用于编制环境影响报告书的建设项目。两者规定的不一致，造成了实际工作中的困惑。

2.2.2 技术规范体系不健全

我国环境影响评价已经制定总纲、行业导则、要素导则等技术导则，技术体系健全，有力规范和指导了环境影响评价工作。但生态环境部尚未颁布环境影响后评价相关技术导则与规范；国家能源局、水利部以及新疆、贵州、重庆、宁夏等省市出台的行业和地方环境影响后评价技术导则存在编制格式、内容、评价深度不统一等问题，在一定程度上造成了后评价工作的混乱。

2.2.3 环境影响后评价工作受重视程度不够

《环评法》规定环境影响后评价由原环境影响评价文件审批部门备案，因此环境影响后评价不属于行政许可，客观上造成了建设单位对环境影响后评价的重视程度不够，主动开展后评价的建设单位较少，同时由于法律法规的不完善，我国重审批轻监管、重评价轻验收的现状尚未得到有效的改观。

3 生态影响类建设项目环境影响后评价方法

3.1 评价范围

考虑到与原环境影响评价相关内容进行对比分析，后评价的范围原则上与环境影响评价确定的评价范围一致。对环境敏感区的，应依据项目对敏感区的影响方式、影响程度和影响因子之间的相互影响、相互依存关系适当扩大评价范围。

3.2 评价方法

环境影响后评价应采用相关环评技术导则规定的评价方法，基本方法为对比分析法[11]，定量评价与定性评价相结合，并以定量评价为主。

3.3 评价标准

环境影响后评价应采用现行的生态环境标准进行评价，并满足环境管理要求。对于现阶段尚无国家、地方生态环境标准，且环境影响评价及审批文件中无明确要求的，可类比同行业与区域实际情况进行评价。

3.4 评价内容

根据环保部37 号令的要求，环境影响后评价应包括：建设项目过程回顾、工程评价、区域环境变化评价、环境保护措施有效性评估与环境影响预测验证、补救方案和改进措施、环境影响后评价结论。

3.4.1 建设项目过程回顾

回顾项目建设历程，工程内容变化内容，调查各类工程内容变化环保手续履行情况，环评文件主要结论和批复要求；竣工环境保护验收情况及有关遗留问题的整改情况；重点关注“三线一单”生态环境分区管控要求的落实情况、环评文件和竣工环保设施验收文件中要求的环境管理与监测计划的落实情况等。

3.4.2 工程评价

从项目的地点、规模、工程布局、工艺方案、环境保护措施等方面，说明建设项目与环评文件及其批复、竣工环保验收及批复等的变化。

3.4.3 区域环境变化评价

开展评价范围内环境保护目标变化情况、生态影响源及污染源变化情况、环境现状及变化趋势等调查和评价。后评价采用的监测与调查资料须能反映后评价期间或近期环境现状。现有资料不能满足评价要求时，应按照相关技术导则开展补充调查与监测。

3.4.4 环境保护措施有效性评估与环境影响预测验证

3.4.4.1 措施有效性评估

根据后评价范围内环境保护目标的影响变化，结合工程采取的保护与恢复措施，分析工程建设对各环境要素的影响；调查与环评文件预测的符合程度及减缓、补偿措施的落实情况。说明工程实际采取的环境保护措施的有效性。

3.4.4.2 环境影响预测验证

说明生态环境、地下水环境的预测影响与实际影响差异，结合环境影响评价文件中的预测因子调查结果，分析与模型预测影响结果的一致性，必要时对预测模型和参数进行调整，修正预测结果。对其他要素以现状监测及达标分析为主。

3.4.5 环境保护补救方案和改进措施

根据环境保护措施有效性评价结果，结合对后评价过程中发现的环境问题，提出环境保护补救方案和改进措施，分析相关措施的技术可行性、经济合理性、长期稳定运行和达标排放的可靠性、满足排污许可要求的可行性，给出实施进度安排、投资估算。必要时对环境管理制度及跟踪监测计划进行修订和完善。

3.4.6 环境影响后评价结论

总结项目建设历程及环境管理情况，给出项目建设运行对各环境要素的主要影响，明确项目建设是否满足环境保护要求；归纳工程已采取的环境保护措施有效性和存在的问题；汇总项目环境保护补救方案及改进措施。

3.5 评价重点

根据不同行业建设项目环境影响特征，确定评价工作要点。典型生态影响类建设项目环境影响后评价工作要点，如表1 所示。

表1 典型生态影响类建设项目环境影响后评价工作要点

4 结语

环境影响后评价是环境管理的一部分，是开展建设项目事后监管、实现区域环境质量改善的重要手段，是对现行环境影响评价的弥补和延伸，属于事后评价和事后监管的范畴。

开展环境影响后评价，可全面反映建设项目的实际环境影响，客观评估项目采取的各项环境保护措施的实施效果，提出切实可行补救方案或者改进措施；同时对环境影响评价的理论和方法、参数选取进行优化调整，促使预测技术水平的提升，为后续类似项目的环境影响评价工作提供参考；为项目后续环境保护工作改进、优化和后续建设项目环境影响评价管理的重要依据。

目前环境影响后评价存在相关规定中对后评价开展的时段、适用对象不一致，技术规范体系不健全，环境影响后评价工作受重视程度不够等问题。

本文以实际工作为基础，对生态影响类建设项目后评价的技术方法进行了探讨。总体来说，我国环境影响后评价仍处于探索阶段，在深化生态环境领域“放管服”改革，加强建设项目全过程监管和生态环境保护新形势下，国家应尽快配套出台相应法律法规、标准和技术规范，提高环境影响后评价的法律效力，以规范和指导开展环境影响后评价工作的全面开展。