温州市养老机构资源配置效率研究

吴蓓蓓

研究背景

“十四五”时期是温州市加速老龄化的重要时期，也是实施积极应对人口老龄化国家战略的关键时期。温州市人口老龄化程度逐年增长，2020年末数据显示全市老年人口共计160.94万人，占据全部人口的19.30%。随着温州市老龄人口的不断增加，日益增长的养老服务需求与传统养老模式相对短缺的资源供给之间矛盾逐渐彰显，调整社会资源配置结构成为了现今亟需解决的问题。本研究有助于从资源配置结构上完善现有的养老服务体系，有助于发展养老服务体系，充分利用温州现有的养老服务及社会资源，实现老年人需求与社会资源的有效对接，满足老年人的异质化、多样化需求。有助于打造带有温州特色的养老服务产业链条，为全省范围的健康养老服务产业建设与发展提供实践经验与发展借鉴。

研究方法

针对特定的研究内容和目标，本研究采用文献资料研究法、问卷调查、半结构式访谈等方法对温州市养老机构社会资源配置效率进行研究。

文献资料研究法

通常是指出于课题讨论与探究的需要，通过网络、图书馆等资料储藏空间，采取大量地查阅与研究相关的书籍、期刊、报纸等资料的研究方法。一是查阅人口老龄化的相关资料和文献；二是査阅国内外关于养老机构社会资源配置效率研究的现状及进展；三是查阅政府相关政策和统计资料并进行整理，从而为分析温州市养老机构社會资源配置效率现状提供依据。

问卷调查法

问卷调查法是指通过标准化的问题、高度量化的答案选项、程序化的回答步骤等方式，帮助出题人对某项或多项希望探究的问题形成系统地和全面的认识。本次调研针对“温州市养老机构资源配置状况”设计调查问卷，共回收有效问卷66份，并根据问卷调查结果对资源配置状况现状和影响因素进行分析。

半结构式访谈法

半结构式访谈法是指在采访者已有资料准备和访问策划的情况下，对受访者进行提问从而获取所需信息的访谈过程，在这个过程中采访者可以根据已有的访谈提纲进行提问。鼓励受访者多方面的分享与交流，同时不断地根据受访者实际回答进行访谈调整。本次调研采用半结构访谈方式，与温州市养老机构负责人展开访谈，探讨的问题包括机构的基本情况、资源利用率、未来资源供给方面的发展计划以及所需的支持等，对养老机构的资源配置及相关工作经验进行总结，提炼优化温州市养老机构资源配置及利用率的对策和路径。

温州市养老机构资源配置效率的现状

政策制度维度

根据《温州市养老服务高质量发展三年行动计划（2020—2022年）》（温政办〔2020〕59号）文件精神，通过“2020奋进年、2021赶超年、2022提升年”三年行动计划，为把温州打造成浙南养老服务高地、全省养老服务标杆区打下扎实基础。计划中提出截止到2022年，温州市居家养老服务需达到全面可及，全市乡镇（街道）、社区居家养老服务机构覆盖应达到100%；机构养老精准供给，新增养老机构床位数不少于16000张。养老服务机构作为公共服务的一部分，如何解决资源配置问题，实现社会资源的均等、高效配置，在老龄化进程不断加深的今天就显得尤为突出。同时，着眼于温州，我市的人口老龄化发展与全国的整体发展情况都具有呈逐年上升的趋势特点，尽管老年人的高龄化水平超过全国平均水平，但是养老资源分布不均的问题亟需调整社会资源配置结构进行解决。

通过文献资料的梳理，目前温州市养老机构发展可依据的政策制度文件主要有：《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）以及《温州市养老机构服务标准》等，政策文件的制定进一步加快温州市养老服务体系建设，推进养老服务规范化、标准化、专业化发展。良好的管理制度是养老机构管理水平的重要体现，也是保障养老机构服务水平、提升入住率的前提条件。

空间布局维度

从调查统计数据中可以得知，截至2021年，温州市共有养老机构数量为272个，共计23418张床位，其中60岁以上户籍人口数量为157.1万人，每万人配备的养老机构床位数仅为149.1张，潜在需求量很大。其中位于市区养老机构数量共46个（17%），县（市）区共226个（83%）。其中60岁以上户籍人口数量最高的为瑞安市25.01万人，其次为乐清市24.16万人，最低为洞头区3.05万人，养老机构分别为51个（19%）、35个（13%）、8个（3%）；偏远山区例如文成县，60岁以上每万人配备的养老机构床位数仅为81.3，区域间养老机构资源配置不均衡。

供给关系维度

本文所指的养老机构的供给关系主要从床位利用率角度展开研究，这一指标也能客观反映养老机构资源利用情况。根据温州市统计局《2021年温州统计年鉴》数据显示，温州市共有养老机构272家，运营养老服务机构床位23418张，养老机构护理型床位占比51%，每万名老年人拥有养老机构认知障碍床位4张。本次调研问卷统计的66家养老机构共有5738个床位，入住总人数为 4203人，入住率为73.2%，养老服务的资源未得到充分利用。

人力配备维度

已有数据统计显示，温州市人口老龄化程度逐年增长，2020年末全市老年人口160.94万人，占总人口的19.30%。每万老年人拥有持证养老护理员数12.8人。在当前人口老龄化日益加剧的环境下，需要护理服务的老年群体也随之增加，则意味着需要大量的养老护理员的人才加入养老服务机构的人力储备之中。为了更好应对老年人多元化的需求，养老服务机构应具备负责老年人生活照料服务、心理精神慰藉服务以及医疗服务等基础性服务。与该类服务相对应的专业人员是养老服务机构功能输出的主要人力资源。通过本次调查数据的分析，目前温州市养老服务机构专业总人数占比为：养老护理员41%、行政后勤人员33%、医疗工作者14%、社会工作者10%与专业康复治疗师2%。根据2021年8月温州市民政局发布的《温州市养老机构服务标准》，其中提到“养老服务机构行政管理人员占职工总数10%以下，配备一名以上的社工、康复员等专业人员”，而调查显示部分机构并未配备相应的专业人员，且不同专业的人力资源配置不均衡。

资金投入维度

通过调研访谈了解到，目前温州市养老机构运营资金的主要来源为收取入住费用、政府拨款、企业投资与个人投资。根据温州市市级养老服務资金补助，针对公办的养老服务机构资助力度较大，为公办养老服务的主要资金运营资金，收取入住费为其次。在民办养老机构的资金运营中，民办养老机构的主要资金来自收取入住费用，占48%。而政府拨款占17%，个人与企业投资分别为15%和20%。

温州市养老机构资源配置存在的问题及原因分析

政策制度亟待完善

养老服务机构的相关政策主要包括引导性政策、财政资金支持政策、人才培养与激励政策等，各项政策为养老事业发展提供了发展的方向，并可以在一定程度上减轻养老机构的资金压力，促进养老服务行业人才尤其是高素质专业人才的培养。本研究结果显示，政府政策支持并未达到预期效果，政策对养老机构资源配置发展的促进作用有限。养老机构人、财、物资源的投入是一项持久性活动，养老机构投资具有投入较高、回报周期较长的特点，政府部门为支持养老机构配置优质资源以促进养老机构高质量发展，往往会制定各项政策，如通过床位补贴的方式资助养老机构，促进投资人进入养老市场，但是对养老机构进一步资源配置优化的促进作用非常有限。此外，目前各级政府涉老问题的规范性文件数量庞大，但是这些种类繁多的规范性文件缺乏具体的操作细则，实践中的相关部门或地方性政策以“通知”“规划”“意见”“决定”等为主，缺少系统性、稳定性和前瞻性，也缺乏足够的约束力，所以在具体执行过程中经常会出现执行不力、贯彻不畅的现象。

养老服务专业人才短缺

本次研究发现，温州市养老机构人力资源配置规模不足且分布不均，具体表现在养老护理员数量不足、社会工作者等可以提供心理调适与社会支持服务的人员匮乏、护士等医疗服务人员数量短缺等。养老护理员在岗位中因工作时间长、劳动强度大、社会认同度低、工资待遇差等原因造成了养老护理员这块人才短缺；大多数的养老机构意识到老年人的有社会心理服务需求，但是目前持证社工的配备率仅10%；护士、康复师和医生等医疗人力资源是养老机构满足老年人医疗护理服务需求、提高养老服务水平的重要途径和保障，但因部分养老机构自身资金有限，很难招聘到专业医护人员，以至于养老机构的医疗保健服务质量和整体服务质量难以提升。

财政资金支持不均衡

各级政府为了应对机构养老需求与日俱增的情况，新增出台了一系列扶持政策推动当地养老机构的持续发展。政府在扶持过程中，更多的支持具有一定规模的养老机构，一些床位数较少的小型养老机构被排除在外，难以获得政府财政补助的机会，也可能会导致投资者更愿意去投资建设较大规模的养老机构，而忽略了灵活性较高的中小型养老机构的建设。

城乡区域间发展不平衡

受到人口乡-城的转移影响，大量的劳动力涌进城区，一定程度缓解了城镇老龄化的问题，于是养老服务机构具有区域差异大、供需不均衡的问题。人口流动致使城乡区域养老需求存在差异，位于较落后的乡村地区的养老问题显然比城镇更加突出。但是由于经济条件有待提高，消费水平较为落后等原因，城镇的养老服务机构的服务、环境、设备等质量与乡镇地区的养老服务机构产生加大的差距，于是获得的养老服务资源供给也存在城乡差异。

基于SWOT分析的养老机构资源优化配置对策建议

SWOT分析模型是基于内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析，本研究结合温州市养老机构资源配置效率的现状及成因分析，对如何优化资源配置进行了 SWOT 分析，主要包括以下四点：

SO策略：优势—机遇

随着老龄化的不断增长，养老产业在需求不断增长的环境中面临巨大的市场潜能。应对当前养老服务机构设施缺口大急需社会资本进入的需求，政府应加大政策补助与鼓励，积极投资进入。另外，可组织大型的养老服务机构的宣传博览会，借用宣传的契机，使更多的人了解养老服务产业，增大投资机会，以增加养老服务机构的区域覆盖率，对老龄严重的区城加大社会资源的投入力度，以满足现有的市场需求。

WO策略：劣势—机遇

针对目前养老产业初期投入较大，运营模式尚不成熟，运营管理层面依旧缺乏人力资源经验等问题。首先，积极利用政府的现有补助，积极寻求合适的运营管理模式。其次，结合自身基本情况完善多元化、多层次的养老保障体系，以填补养老专业医护服务人员的缺口。另外，面对专业人员紧缺可以通过与高校共同打造人才基地进行人才培养，从而做好人才储备。最后，积极与外部联系合作，促进提升资源配置规模，降低运营成本，提升服务水平。

ST策略：优势—挑战

养老产业将会是今后发展中的大热门产业，随之而来的是市场上的竞争者与潜在竞争者，为了让有限的资源最大程度地满足不同层次老年服务机构发展的多样化需求，政府应携手养老服务机构完善资源构成，针对短缺资源进行多元补贴，加大对养老服务产业的投入，并落实养老服务机构的管理标准，避免抢占资源、资源浪费的现象发生。其次，结合社会力量参与养老服务机构的运营，一方面可以补齐人才短板，另一方面可以通过社会力量获得捐赠与投资，填补政府财政出资不平衡的缺陷。最后，养老服务机构也应转变服务理念，不断提升自身的服务水平，完善多元化服务机制，打造良好的服务品牌，提升社会知名度与信任度。

WT策略：劣势—挑战

养老服务机构应具备资源有效配置的意识，充分考虑自身的劣势与外部挑战，提升自身的软硬设备，快速提高自身资源合理配合与整合的功能。政府在社会公共资源配置发挥着基础性的作用，应积极引导与协助区域中大的养老服务机构发展，通过政策激励扩大养老服务资源配置的总体规模。政府需要兼顾不同区域养老服务机构的发展，针对现今不同区域养老服务机构资源配置水平的特征，兼顾城乡之间养老服务机构的平衡发展，以最大的程度实现经济效益和社会效益。

[本文系基金项目：2021年温州市社会科学重点研究基地课题成果（课题编号：21JD73）的研究成果。]

（浙江东方职业技术学院）

参考文献：

[1]汪钰莹，郭利京.人口老龄化背景下机构养老服务供需情况研究[J].高师理科学刊，2020，40（08）：21-27.

[2]温州市人民政府办公室关于印发温州市养老服务高质量发展三年行动计划（2020—2022年）的通知[J].温州市人民政府公报，2020（06）：13-20.

[3]项方旭.温州市瓯海区养老服务研究[D].福州：福建农林大学，2019.