求解全球粮食系统改革路径

刘娟娟

有些人在挨饿，有些人在餐桌上浪费，仿佛处于不同的平行世界。

联合国秘书长古特雷斯在2021年9月举行的联合国粮食系统峰会上说，每天全球有数亿人饿着肚子，有30亿人买不起健康食品，有20亿人超重或肥胖，另有4.62亿人却体重不足；与此同时，近1/3的粮食被损耗或浪费，粮食系统还产生了1/3的温室气体排放，并造成80%的生物多样性丧失，因此必须尽早打造全新的全球粮食系统。

割裂的平行世界何以形成，两者有无融会的可能？如何打造新的全球粮食系统，使其更加平衡、稳定、安全？就这些问题，记者专访了中国农业大学文科资深讲席教授、国际发展与全球农业学院名誉院长李小云。

记者：你曾指出，全球粮食安全不是绝对数量供给问题，而是分配不平等问题。这一问题的形成因素有哪些？

李小云：造成全球粮食不安全的因素有很多。

一是来自外部的冲击，包括地区冲突、极端气候事件、经济减速和衰退等。当前，俄乌冲突、新冠肺炎疫情带来的经济减速和衰退、多地极端气候事件等同时发生，给全球粮食系统的稳定带来前所未有的挑战。

二是全球农业发展不平衡，主要粮食的生产和出口集中在少数国家和地区，如美国、加拿大、歐盟、俄罗斯、澳大利亚、乌克兰、巴西等。发达国家对农业高额补贴加剧了国际粮食市场上的不公平竞争，也冲击了发展中国家的粮食产业发展。农业生产效率低下或资源禀赋不足的国家需要通过国际贸易获取粮食，由此导致不同程度上对国际粮食市场的依赖和全球分配的不平衡。

三是国家内部贫困和收入不平等这种结构性因素导致的粮食不安全，这会加剧粮食不安全对脆弱群体、边缘群体的影响。

此外，生物质燃料（如秸秆、锯末、甘蔗渣、稻糠等）的快速发展产生了大量的农产品需求，并一定程度上推高了粮价，逐渐成为影响粮食分配不平等的重要因素。

近期，粮食生产和出口大国出台一系列限制粮食出口政策，进一步加剧和放大了全球粮食系统的分配不平等，对全球粮食治理机制提出了新要求。

记者：联合国粮农组织初步估计，全球营养不足人口在2022—2023年度可能增加800万—1300万，增加最明显的是亚太地区，其次是撒哈拉以南非洲地区、近东和北非地区，最终实际影响将取决于俄乌冲突的持续时间和规模。为何这几个地区营养不足人口增长最快？

李小云：一方面，从人口基数来看，亚太地区、撒哈拉以南非洲地区、近东和北非地区，长期以来都是全球粮食不安全发生率和营养不足人口最高的地区。2020年食物不足总人数（7.68亿）中，半数以上（4.18亿）生活在亚洲，1/3以上（2.82亿）生活在非洲。

另一方面，这些地区以低收入和中等收入国家为主，撒哈拉以南非洲地区、近东和北非地区的粮食严重依赖俄乌出口，粮食供给直接受到俄乌冲突影响，食品价格上涨和主要粮食作物短缺直接影响着这些地区居民的食物可获得性和营养状况。

记者：长期以来，为解决全球粮食系统不平衡问题，包括各种国际组织、慈善机构、政府及企业等在内都采取了一些措施，其中哪些被证明是行之有效的，哪些方面又亟需改善？

李小云：加快技术进步、投资农业相关基础设施、支持小农发展、推动产业发展等，都是长期以来发展中国家在提升粮食生产能力和粮食安全水平方面取得的有效经验。中国通过提升粮食生产能力、保护和调动粮食种植积极性、创新完善粮食市场体系、健全完善国家宏观调控、大力发展粮食产业经济、全面建立粮食科技创新体系、强化依法管理合规经营等，在保障自身粮食安全的同时，也为全球粮食安全作出巨大贡献。一方面，中国积极与世界分享中国的粮食市场；另一方面，中国主动分享粮食安全资源与经验，在粮食安全领域开展南南合作。

全球层面，以联合国粮农组织为中心的全球粮食安全治理机制，在协商重要全球粮农问题、提供技术和政策支持、资金筹集、信息交流等方面发挥了重要作用。但在当前冲突、疫情、经济减速等叠加影响之下，其协调和推进全球粮食安全的资源和能力正面临严峻挑战。

记者：联合国粮农组织市场及贸易司司长贝尔哈桑指出，按照当前形势，全球无法在2030年实现“零饥饿”目标，“需要采取紧急、大胆的行动，特别是采取行动解决粮食获得不平等问题”。结合当前形势，有哪些可行的“紧急、大胆”行动？

李小云：第一，加大投资，推动有生产潜力的发展中国家粮食价值链发展。例如，非洲大陆水土资源丰富，有大量未开垦的耕地，北非地区的小麦、几内亚大草原地区的玉米和大豆、西非和东非的水稻都具有巨大的发展潜力，但要加大对技术和基础设施的投资。

第二，推进全球层面减少食物损耗和浪费，在以食物损耗为主要特征的广大发展中国家，加快技术创新和政策支持，以减少生产、收获、储藏、运输和加工环节的食物损耗；在以食物浪费为主要特征的经济较好的国家，倡导消费者合理饮食，通过立法、监管等规范餐饮商家的经营活动。

第三，基于以联合国粮农组织为中心的全球粮食安全治理机制，制定有效政策以应对当前的粮食危机。一方面，加强与重要国家、区域组织、国际组织和跨国企业的合作与对话以稳定全球粮食市场，尽力保持主要粮食和农资出口国贸易开放，同时寻求多元化粮食供给途径，以更好保障国际市场上的粮食和农资供应，避免国际粮价过快上涨；另一方面，向受粮食危机影响最严重的地区和人群提供紧急粮食援助。

记者：当前全世界70%的种子掌握在3个国家的商业公司手里，随着高技术、生物技术不断应用于种子改良，产权保护使得种子的商业性和垄断性越来越强烈，而这对于发展中国家、穷国会越来越不公平。对此，你有哪些改革建议？

李小云：种子在根本上影响着粮食生产和粮食安全，从确保全球粮食安全、实现“零饥饿”、保障人的基本生存权的角度看，种子应该成为一种全球公共产品。

在生产端，应加强全球种子研发的技术合作与知识共享，使各国都能参与到全球以及区域种子的研发和生产环节并从中受益，打破技术上的商业垄断。

在分配端，要改革、创新全球農业治理机制，建立全球种子分配制度，依托多边机构与各国政府的合作进行全球采购和分配，保障低收入国家和粮食不安全国家的贫困群体能够获得足够的种子。

记者：解决全球粮食安全问题需要强有力的国家政策的干预，同时需要强有力的全球粮食治理机制。这两方面机制分别该如何进行改革创新？

李小云：国家层面，需要从资金、技术、人才、政策、制度等各方面加大力度支持农业发展；基于本国资源禀赋和消费结构，从国内生产和国际进口两个渠道引导粮食安全的长期可持续发展；增强危机时期粮食安全的保障能力。

全球层面，推动达成粮食安全作为全球公共产品的共识，改革创新全球粮食治理机制，提升以联合国粮农组织为中心的多边机制在全球粮食安全中的协调能力，以联合国2030年可持续发展议程为指导制订全球粮食安全发展计划，包括短期应急、中期产业发展以及长期构建粮食安全韧性等，以帮助粮食不安全国家、脆弱国家提升粮食安全水平和粮食安全治理能力。

解决全球粮食安全问题，需要国家和全球层面协同采取行动。应加强国家与非国家行为体之间的相关合作，推动国家、区域与全球在粮食安全战略、政策与行动上的沟通与对接，构建粮食安全共同体，共同构建全球粮食安全网络。

记者：综合来看，当前全球粮食系统转型尤其需要注意哪些方面的问题？

李小云：全球粮食系统转型是一个复杂的、系统性的工程，包括技术、政策、市场等方方面面，其中尤其要关注的是如何解决全球粮食分配不平等。

一要推动贫困国家、脆弱国家本国粮食产业链发展和贫困人口收入增加，提升其保障本国粮食安全的能力。通过援助、贸易和投资，加大对农业基础设施和技术的投入，推动向贫困国家、脆弱国家分享适用技术和经验，发展生产、仓储、运输、加工等农业全产业链，提升农业产业化和现代化水平。

二要破除当前全球粮食系统的结构性不平等，努力构建一个更加平等、健康、可持续的全球粮食系统。全球粮食系统一直由发达国家主导治理，发展中国家长期处于从属和被动地位，发展中国家的粮食体系被削弱，跨国商业力量形成垄断。相关改革需强化政府和多边机构在全球粮食系统中的作用，强调全球粮食安全的全球公共产品属性，推动全球贸易规则更加公平合理，构建更加公平、稳定的全球粮食系统。

（作者为《环球》杂志记者）