基于社会力量参与的小型农田水利工程管护对策探析

雒和

摘 要 农业生产离不开农田水利工程，加强农田水利工程管护对农业发展至关重要。全面探讨了可参与小型农田水利工程管护的社会力量类型，并归纳总结了4种管护新模式，结合农田水利管护现状提出规范工程管护服务，健全管护标准体系;加大支持与指导力度，完善相关政策文件;健全长效管护机制，完善监督考核机制;拓展资金筹措渠道，制定税费优惠政策等提高管护质量的对策。

关键词 农田水利;管护模式;社会参与

中图分类号：F323.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.070

近年来，随着水利工程管理体制改革的不断推进和农业适度规模经营的持续发展，传统的由政府管护农田水利工程模式已无法适应新时期市场发展的要求。因此，为充分发挥工程效益，进一步提升农田水利管护水平，有必要引导与鼓励社会力量参与工程管护。

1 可参与小型农田水利工程管护的社会力量类型

1.1 水利专业灌溉合作组织

水利专业灌溉合作组织由受益农户、涉农专业化公司和新型农业经营主体，按照民主管理、合作互助、自愿参加等原则依法组建[1]。生产经营主体以家庭农场、农业企业、专业大户和合作社等为主，由多个主体联合或者某个主体牵头，在当地工商部门依照相关文件组建农田灌溉服务组织和水利专业合作社。此外，水利专业灌溉合作组织强调以专业工程建设和管护等企业为载体，实现专业技术优势的充分发挥，依照《中华人民共和国公司法》组建专业化的水利市场化灌溉服务组织，取得营业执照并注册成立水利灌溉服务公司[2]。一般该公司有相对稳定的聘用人员、完善的规章制度、专业的灌溉设备和固定的办公地点等。

1.2 水利工程维修养护企业

针对农田水利工程成立的可自主经营、自负盈亏、独立核算的维修养护企业即为水利工程维修养护企业，其具备固定的经营场所、具有与承担维修养护任务相适应的机械设备和技术人员、经工商行政管理部门批准设立并具备独立企业法人资格等基本条件。

1.3 农民用水户协会

农民用水户协会是由若干用水户、小组组建的群众性灌溉用水管理组织，主要负责灌溉用水制度制定、协调用水行为、水费收缴并按标准上交供水公司，同时负责灌溉系统的运行管护，为灌溉资产增值保值提供保障[3-4]。

1.4 新型农业经营主体

农业发展离不开农田水利工程，因此新型农业经营主体也能参与农田水利工程的管护。目前，新型农业经营主体的主要类型有4种。

1.4.1 专业大户

相对于分散经营农户而言，专业大户专业程度、生产效率和生产规模均较高，但其生产的农产品种类较单一，在市场流动过程中处于被动地位。

1.4.2 家庭农场

家庭农场以家庭成员为主，实行市场化、企业化经营管理，具有较长的產业链，商业化、专业化、集约化、规模化程度较高，技术装备较先进，生产经营稳定性和工程管护水平较高。

1.4.3 农民合作社

农民合作社是由同类农产品生产者、经营者和服务者组建而成的经济组织，这种联合经营体具有更大的规模、更高的市场结合度和专业水平，从销售到加工生产，合作社都有专门的团队，分工明确，具有较高的生产效率。

1.4.4 农民企业

农民企业主要是指专业化和组织程度比较高的从事农业生产经营活动的企业法人组织，其经营范围能够覆盖整个产业，主要有“农户+基地+专业合作社+

企业”“农户+基地+企业”等合作模式[5]。所以，农民企业既可促进自身的发展，还能带动区域特色经济发展，在生产技术能力、经营管护水平及经营规模等方面均领先于其他经营主体。

2 管护新模式

2.1 物业化管护模式

为加快转变“轻管护、重大修”的工程管护现状，各地因地制宜地实施管养分离制度，推进物业管护市场的培育和发展，鼓励工程管护力量较强的组织和单位等社会力量组建小型管护公司，实现物业化管理。在明晰工程产权的情况下，采用拍卖、租赁经营权、承包等政府购买服务的方式明确管护主体，通过签订管护合同明确工程管护责任，贯彻执行工程管护相关规定，并积极接受各主管部门的监督考核。例如，某地在工程产权明晰的条件下，工程管护公司与乡镇、村集体签订协议明确了管护标准、内容、责任等，逐步实现物业化工程管护。检查考核替代原来直接参与管护已成为乡镇水利管理部门的重要职责，通过实施考核有效监督了工程管护工作，为农田水利工程高效稳定运行提供了保障，有利于管养分离目标的实现。

2.2 综合管护模式

在明晰管护责任和工程产权的情况下，部分地区探索将农村公共活动场所管护、绿化、交通、卫生环境和农田水利管护等相整合，统筹工程管护，以实现群众满意度、工程综合经济效益、水资源利用率和管护水平的提高及工程管护成本的有效控制。

2.3 协会管护模式

部分地区对农田水利工程实行协会管护模式，用水户协会、分会与乡镇、村组分别签订管护责任书，并检查考核安全责任落实情况。此外，各地结合实际情况积极探索新型农业经营主体、基层水管单位与农民用水户协会的深度融合，组建了“用户+协会”“协会+基层水管单位”等多种形式协会。为加强工程管护和用水管理等方面的合作，全面提升单个协会的整体水平，应引导鼓励协会组建联合会，协调处理区域内相关事务和灌溉渠道管护工作。

2.4 新型农业经营主体管护模式

通过调整种植结构和土地流转，部分新型农业经营主体开展规模化种植。为提高土地经营收益，其积极参与农田水利工程管护，加快形成统一规划生产、分配管护的模式。积极探索协会与企业、合作社、家庭农场等联合管护模式，既可提高新型农业经营主体的收益和小型农田水利工程的管护水平，又可解决工程管护复杂混乱、供需矛盾突出等问题。

3 管护现状与对策建议

3.1 管护现状

3.1.1 管护服务不规范，管护标准不健全

目前，各地政府把引入社会力量作为管护工作的重点，积极探索社会力量参与工程管护的合作方式，但较少考虑管护内容和标准的制定。因缺少管护标准影响了工程效益的充分发挥和正常运行，在一定程度上限制了管护服务水平的提升，最终形成社会力量“不愿来”的局面。1）工程管护收费标准、服务参考价格和政府购买服务目录等的缺失，致使社会力量获取合理的收益和投资回报较难保障，极大地降低了其参与管护的主动性。2）为追求最大利益，对管护标准的重视不足，实际管理中因缺乏依据而漏洞百出，工程效益的充分发挥、安全运行和管护情况监督考核等受到影响，难以及时追究管护主体责任。

3.1.2 支持指导力度弱，政策落实不到位

近年来，为鼓励和引导社会力量参与农田水利工程管护，国家出台了一系列政策文件，对促进农田水利工程管护主体的培育和发展提供了政策支持。然而，部分地区还不够重视相关政策文件，支持力度和组织指导明显不足，有的地区甚至存在未按政策文件及时制定适用于当地的社会化、专业化工程管护政策法规制度的情况，难以全面落实国家有关政策，使社会力量很难参与工程管护。

3.1.3 未建立长效机制，监督考核不完善

为鼓励社会力量参与工程管护，许多地区出台了相应的政策文件，对服务工作开展积极宣传，但对建立和完善工程考核和监督制度等工作不够重视，尚未构建完善的长效管护机制，长此以往形成管护主体“留不住”的局面。现行工程管护监督制度缺乏有效的外部监管，其以政府内部监督为主且多限于行业监管，一般采取查看、视察等方式评判管护效果，对服务成效、质量和满意度等缺少专业评估。

3.1.4 管护经费不足，税费优惠不明确

由于存在很强的公益性，小型农田水利工程管护经费主要来源于财政投入，经费不足难以保证农田水利工程的长效运行。部分地方未制定财政税费优惠政策或因财力有限，使得财政投入缺乏稳定性，因无明确的补偿补贴标准和盈利模式等，社会参与工程管护的积极性较低，极易造成“不愿投”的现象。

3.2 对策建议

3.2.1 规范工程管护服务，健全管护标准体系

1）制定出台工程管护标准。通过签订协议、制定管护标准和管理标准体系目录等，逐步规范农田水利工程管护服务，逐项编制可推广、可复制的工程管护标准。2）明确工程管护收费标准和服务参考价格。加快推进水价形成机制和产权制度改革，合理制定服务参考价和收费标准，保证在具体工作中既能让社会力量参与管护获取合理收益和投资回报，又能促进小型农田水利工程建后管护实施。

3.2.2 加大支持与指导力度，完善相关政策文件

1）制定工程管护实施方案和相关指导意见。各地要因地制宜地制定相关实施方案，规范社会力量参与的方式、程序、门槛和基本条件等，为社会力量能够畅通参与农田水利工程管护提供保障。2）加强组织协调与领导。将小型农田水利工程管护工作利用河湖长制的部门联席会议等制度列入联席会议内容，强化部门协作及政府组织领导，加快出台财政补贴和税费优惠政策，创建招商平台吸引各方力量参与。3）做好宣传和服务指导工作。加快推进小型农田水利工程信息化管理，切实提升行政办事效率，建立项目库并及时发布有关信息。合理利用多种宣传方式，加强对文件、政策、方案的宣传，进一步完善管护主体认定办法。条件允许时，鼓励建立管护主体名录，向社会及时公开发布，积极探索财务审计和会计代理制度，为规范运行工程管护提供保障。

3.2.3 健全长效管护机制，完善监督考核机制

1）加快完善评估机制。由社会力量开展年度自评，再由独立的第三方评估机构对工程管护服务实行科学评估，并按照管护要求由各级水管部门进行抽查评估，由此对社会力量参与管护的实际成效进行全面评估。评估内容主要有资金使用绩效、管护质量和项目数量等，并向社会及时公布评估结果，作为选择提供管护服务的社会力量和政府向社会力量购买服务编制年度预算的重要依据。2）实行验收考核机制。农田水利工程管护资金的发放依据以考核验收结果为主，一般采取年度考核与日常检查相结合的考核方式。其中，年度考核由财政部门协同水行政主管部门共同开展，而日常检查由水行政主管部门采取不定期抽查和定期巡查相结合的方式来完成。考核结果有不合格、合格和优良，以考核结果为主要依据给予相應的奖补资金。3）完善诚信管护评价体系。对于社会力量提供管护信息不实的要向社会及时公布，对发现严重违反财务管理规定、弄虚作假、不符合技术或资格要求等违法行为的要纳入黑名单。

3.2.4 拓展资金筹措渠道，制定税费优惠政策

1）制定资金筹措补助办法。各地应制定适用于当地的工程管护资金管理办法，明确财政补助方法、范围、对象、标准和资金来源等。在中央和地方各级政府公共财政预算中纳入社会力量参与管护的农田水利工程，明确财政资金补助范围与对象，补助资金主要用于购买节水灌溉设备和工程管护机械使用、人工、材料等费用。采取综合考虑地区发展、绩效考核、工程建设等的因素法，合理设定各因素权重，制定适宜的补助资金发放标准，主要有以奖代补、政府购买服务等补助方式。2）制定优惠税费制度。在企业所得税优惠目录中纳入社会力量参与管护的小型农田水利工程，享受“三免三减半”的企业所得税政策，对工程建设及管护用地免征契税和土地使用税，对专业化服务组织、维修养护企业、用水户协会等减免年审费用和登记费用。

4 结语

随着农田水利工程管理体制改革的深入推进和农业适度规模经营的不断发展，由政府管护农田水利工程的传统模式已无法满足新时期市场化发展的需求。因此，必须引导和鼓励各种社会力量的参与，为提高农田水利工程管护水平和充分发挥工程效益提供切实保障。

参考文献：

[1] 蔡起华，朱玉春.社会信任?关系网络与农户参与农村公共产品供给[J].中国农村经济，2015（7）：57-69.

[2] 杨阳，周玉玺，周霞.差序氛围?组织支持与农户合作意愿：基于小型农田水利建管护的调查[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，15（4）：87-97.

[3] 温立文.小型农田水利工程的公益性探讨：民间资金建设农田水利工程案例的分析[J].中国农村水利水电，2007（6）：49-50.

[4] 翁贞林.小型农田水利农户参与式管理：研究进展及其述评[J].农林经济管理学报，2012，11（2）：42-47.

[5] 纪中庭.关于现代水利工程中的生态问题探讨[J].水土保持应用技术，2016（1）：22-23.

（责任编辑：刘宁宁）