公共资源治理视角下集体公益林保护困境与对策建议

沈大高

摘  要：集体公益林是我国农村生态保护工作的重要部分，而农村生态保护是我国可持续发展战略的重要一环，可见集体公益林保护工作的重要性。但从当前的实际情况来讲，我国集体公益林保护工作还面对一定的困难，本次研究中，对当前我国集体公益林保护面临的问题进行了阐述，并结合工作经验，给出集体公益林保护困境的解决对策。希望通过本文的阅读，能够给集体公益林保护相关领域的研究者或工作者提供一定的帮助和启发。

关键词：公共资源治理;集体公益林;生态保护

目前我国已经确权的集体林面积近30亿亩，其中超过半数的都是集体公益林，尤其是在我国南方地区，南方地区自然资源丰富、气候湿润，集体公益林生物多样性丰富、产出的副产品较多，集体公益林建设方面成果显著。但从公共资源治理视角来看，目前我国集体公益林的保护和管理尚存一定的问题，影响了整体效果，需要进行改善[1]。

一、当前我国集体公益林保护面临的困境

1.1 产权权利保障不充分

虽然目前来讲，我国的集体公益林林农的产权在物权法中有了较为明确的规定，但是在产权明确的同时，林农在集体公益林中的产权实际又收到森林法和地方法律法规的诸多限制，导致了林农在集体公益林中的产权权利保障并不充分。例如，林农有集体公益林的所有权，但是真正意义上的完整所有权归集体所有，林农只能在相关法律要求的范围内，从事一些经济生产活动，对于集体公益林并没有选择权和决定权;同样的道理，林农的经营形式也同样收到限制，也就是说，使用权也并非完整;另外是收益权只能部分保障，目前我国大部分的集体公益林分布在广大农村地区，财政较为紧张，相关补贴并不能保证林农的收益，而与此同时，由于集体公益林施行的生态保护策略，导致林农的经济收益大幅降低，与补贴并不相符;最后是处置权的问题，关于集体公益林产权的租赁、流转等行为，目前只在商品林中存在，而公益林并不支持流转，这导致了林农的部分处置权丧失。

1.2 集体公益林治理投入机制不完善

集体所负担的成本与社会成本的不一致，导致了目前集体公益林财政投入的巨大缺口，财政缺口的出现，导致了生态补偿投入水平较低，回顾过往，我国的生态补偿标准水平经过了多次上调，但是仍旧无法与社会经济发展水平相谐，导致了林农的参与意愿不够强烈，积极性交叉;投入机制不完善，还体现在营林造林方面，集体公益林营林造林成本较高，收益所需周期很长，在这方面，投入与产出难成正比，打击了林农参与的积极性;最后是财政拨付问题，目前的财政拨付机制是一种典型的顶层设计机制，财政拨付由上至下层层拨付，财政拨付与相关工作人员的绩效考核挂钩，到了基层，出现为了发钱而发钱的情况，整体的集体公益林投入，往往不是看需求，而是看中央财政情况，导致了一部分财政的浪费[2]。

1.3 集体公益林保护责权交叉混乱

例如在集体当中，林农对于公益林具有所有权用时也有进行保护和管理的责任，但是在实际的情况中，则是集体在公益林管理和保护中扮演主要的角色，往往只能通过指派、雇佣等方式进行公益林的管理和保护工作，其他多数的林农，在集体公益林保护工作中扮演的角色非常淡化，甚至绝大多数林农和社区成员只是领取生态补偿津贴，既不践行公益林保护的责任，也不行使其他权利;第二个是地方管理部门，目前我国对于集体公益林的保护工作的监管力度比较宽泛，监督和管理都有地方林业部门一把抓，也就是说，在這个过程中，往往是该部门自己监督自己，责任权利十分混乱，该区域的公益林管理效果，直接与部门工作效能挂钩，没有第三方制衡[3]。

二、集体公益林保护对策

2.1 完善和巩固林农权利保障机制

就目前的情况来看，林农虽然有完整的产权，但是产权行使困难重重，一方面是因为公益林的集体属性，另一方面是因为其生态保护的意义重大，如果放任林农行使自身的各种权利，可能会导致生态保护效果大打折扣，为此，应该进一步寻求林农经济效益与森林生态保护之间的平衡，激发林农的参与意愿，了解自身的权利，这样才能激发林农的公益林保护意愿，也能够让林农在法律法规允许的范围内，从事公益林的生产活动。

2.2 完善投入机制

目前的公益林投入机制还不完善，降低了林农参与公益林保护甚至公益林经营的热情，再这样的情况下，作为集体和政府相关部门，应该进一步丰富资金渠道，加强市场调研和林业生产规划，营林造林工作要适当，避免林农长期没有收益，单纯依靠生态补偿津贴并不能满足各方预期。引入社会资本，也能够提高林业生产的科学性，管理的规范性，使得公益林的生态效益和经济效益兼顾，减轻投入压力，激发林农的参与热情[4]。

2.3 明确责权

加强集体公益林保护和管理工作，还需要进一步的明确责权，明确责权，应该做到以权带责，很多林农和社区居民，对于自己所处的公益林中所享受的权利都不明确，只知道定期领取补助，而补助又很微薄，大部分林农并不知道如何通过自身的参与能够保障自身的权利，因此，先要做好权利方面的宣导，让林农了解到公益林建设和管理的好处，之后想要享受这些权利，需要履行那些责任，自然而然的引导林农参与进行，缓解当前集体林保护的压力[5]。

三、结束语

总而言之，集体公益林是我国生态建设工程当中的重要工作，目前在全国范围内已初见成效，其主要目的是为了维护森林生态平衡，避免自然环境的破坏，该项举措，深受国内外专家学者的好评和认可。但是在实际的推动过程中，林农的参与意愿不足，阻碍了集体公益林的发展，因此，需要进一步做好权利保障、增加投入、明确责权来使得林农能够主动参与到集体公益林的保护工作当中来。

参考文献：

[1]吴守蓉，冀光楠. 我国重大生态保护工程政策工具选择研究——以天保工程区集体公益林为例[J]. 中国行政管理，2014（01）：93-97.

[2]支玲，李娅，郑科，王慧，苏建兰，杨芳. 天保工程区集体公益林管护保障能力评价指标体系研究——以西部为例[J]. 林业经济，2016，38（12）：26-33.

[3]支玲，谢彦明，张媛，刘燕，郭小年. 西部天保工程区集体公益林生态补偿效益评价——以云南省玉龙县、贵州省修文县、陕西省靖边县为例[J]. 林业经济，2017，39（02）：59-66.

[4]唐钊. 集体公益林林农养护收益研究[J]. 理论月刊，2018（09）：151-155.

[5]支玲，夏彩贵，刘燕，龙勤，郑科，杨芳. 西部天保工程区集体公益林管护保障能力评价——以云南省鹤庆县、贵州省织金县为例[J]. 林业经济，2018，40（10）：45-52.