粤港澳大湾区人口空间分布特征与空间治理优化建议

■孙文勇 徐雨璇 刘 行 罗 彦

一、引言

城市群是新型城镇化的主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。国家“十四五”规划提出，要发展壮大城市群和都市圈，并强调要以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，包括港澳地区和珠三角。人口的空间发展特征与趋势，是优化城市群空间布局、提升空间治理水平的重要基础。珠三角及其典型地区的人口发展、流动人口、空间布局、城镇化等议题已有广泛和深入的研究探讨[1-5]，但以大湾区为对象的人口空间研究仍然有限，主要聚焦在人口与经济的协同关系[6-8]、老龄化水平[9-10]等少数议题，对人口空间分布特征与空间治理的研究还相对较少。

第七次人口普查对非普查年度的人口数据进行了较大程度的修正①，为进一步全面、准确认识大湾区人口空间特征提供了重要支撑，也是推进大湾区高质量发展的前提与基础。本文以大湾区为对象，基于三地人口普查数据，从多个尺度对2010—2020年的人口空间分布特征、趋势进行分析，以期为大湾区的空间治理优化提供支持，并为我国其他城市群的空间发展提供借鉴。

二、研究范围与数据来源

（一）研究范围

研究范围为粤港澳大湾区②，主要包括香港、澳门以及珠三角九市，并按广佛肇、深莞惠、珠中江、香港、澳门进行分组分析。其中，广佛肇、深莞惠、珠中江分别是广州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈的主体范围，为保持研究对象和空间范围的一致性，下文以此作为各都市圈人口分析的范围③。

（二）数据来源

研究数据为广东省第六、第七次全国人口普查分区（县）、分镇（街道）数据，及2011、2021年香港、澳门人口普查数据④。为了对大湾区人口空间分布进行更细致的分析，考虑到大湾区城市内部的空间差异性，结合数据的可获得性，研究中常住人口的规模分布研究以镇（街道）尺度为主；常住人口的年龄、学历等结构分布研究以区（县）尺度为主。其中，东莞、中山为不设区市，区（县）尺度按照其城市组团进行组合后分析⑤；香港按香港岛、九龙、新界3个分区与18个行政分区两个尺度进行分析；澳门因其行政区划范围较小，将其作为一个整体进行分析。以大湾区标准地图的行政区划信息为基准⑥，对两次人口普查及其他数据进行相应调整，以保证数据在时间序列上的可比性。

图1 2020年大湾区分镇（街道、乡）的人口分布

三、人口空间分布特征与趋势分析

（一）整体人口空间增长特征与趋势

1.持续较快的人口增长

2010—2020年间，中国的人口增长呈现明显的以城市群为主体的发展趋势[11-12]。但近年来，以北京、上海为代表的超大城市在人口疏解和落户严控的背景下，人口规模进入了相对缓慢的增长阶段。同期大湾区总人口从6406万人增长到了8604万人，增幅超过34.3%，年均增长率约3.3%。以广州、深圳、东莞、佛山为代表的主要城市，仍然保持着人口增长的较快发展，其中深圳和广州分别增长了713万和597万人，东莞、佛山也增长了超过200万人，展现了蓬勃的人口发展活力。

2.高密度的人口集聚

人口密度上，大湾区以占全国0.58%的国土面积承载了5.29%的人口，达到1393人/千米2，高于长三角（657人/千米2）、京津冀（506人/千米2）两大城市群。镇（街道）层面，澳门、香港、广州、深圳部分街道（分区）的人口密度已达到5万人/千米2以上，是我国人口密度最高的地区之一。

3.人口重心持续向东迁移、聚拢，并朝向环珠江口地区集聚

根据常住人口重心⑦和标准差椭圆⑧的分析[13-15]，湾区层面的人口重心在小幅度向东迁移。同时，整体椭圆的面积有明显缩小，表明大湾区人口有向环珠江口地区集聚的发展趋势。

图2 大湾区城市人口重心与标准差椭圆分布图

图3 大湾区城市分组人口规模与年增长率

城市层面，大多数城市的人口重心在朝向珠江口方向迁移，如广州向南、香港向北、惠州向西南、江门向东等，向珠江口集聚成为大湾区的人口空间发展的新趋势。其中，香港的人口重心在向西北方向移动，体现了香港在大湾区协同发展下北部地区的建设开发趋势。

图4 2010—2020年大湾区分镇（街道、乡）的人口增量分布

在人口空间集聚程度上，大湾区约一半城市人口分布更加聚拢，标准差椭圆呈现缩小态势。其中比较特殊的是深圳，其标准差椭圆呈现扩大态势。这与深圳原关内地区资源紧约束问题进一步加剧，原关外地区成为深圳人口增长主要载体有关。

（二）都市圈人口空间布局特征与趋势

1.广州、深圳都市圈成为大湾区人口增长主体，且仍处于中心集聚阶段

从都市圈层次上看，2010—2020年广州都市圈人口规模占大湾区比重稳定在37.5%左右，深圳都市圈的比重从36.2%提升至39.5%。大湾区近90%的人口增量集中在广州都市圈和深圳都市圈，其中深圳都市圈的增量占大湾区的近50%，深圳都市圈的人口增长态势相比广州都市圈更强。由此可见，广州、深圳两大都市圈成为大湾区人口增长的主体。相对而言，珠江口西岸都市圈、香港、澳门的人口增长则相对平稳，增长规模和增长率都相对有限。

圈层分布是都市圈人口空间分布的重要特征。根据伦敦、纽约、东京都市圈的发展经验，人口发展在一定程度上都经历了核心圈层集聚—外圈层集聚—核心圈层再集聚的过程[16]。研究以广州、深圳行政中心所在地为中心，以30千米、50千米和90千米为半径，将广州都市圈、深圳都市圈划分为三个圈层。分析发现，广州都市圈的人口高度集聚在第一圈层，第一圈层人口规模占广州都市圈总人口的61%。深圳都市圈人口圈层分布较广州都市圈相对均衡，第一圈层集聚了深圳都市圈48%的人口规模，第二圈层集聚了35%，第三圈层集聚了17%。与2010年相比，两大城市组群的第一圈层人口集聚性均进一步提升，广州都市圈第一圈层人口比重提高3个百分点左右，深圳都市圈第一圈层人口比重提高6个百分点左右。相较于国际成熟都市圈，广州、深圳都市圈人口空间发展仍处于第一个阶段，即核心圈层集聚阶段。

图5 大湾区区（县）人口抚养比

图6 大湾区区（县）65岁以以上人口比例

图7 大湾区区（县）大学及以上文化水平人口比例空间分布图

图8 大湾区区（县）大学及以上文化水平人口比例变化

2.城市边界地区快速增长，核心区增长趋缓且局部出现疏解

以镇（街道、乡）为尺度观察，即使是同一圈层内部，因发展阶段和发展环境的不同，人口增长的特征也有所差异。以广州、深圳为代表的核心城市，城市传统核心区人口增量或增速低于城市外围地区，甚至城市核心区部分街道人口出现收缩现象，如广州越秀区的大部分街道、罗湖东门街道等。以佛山、东莞、惠州、中山为代表的第二梯队城市，环湾地区的人口增长突出，其他城市多以城市中心区为人口增长的主要载体，外围山区乡镇人口收缩明显。

随着大湾区建设的推进，要素流动大量跨越行政边界，城市资源投放也开始向边界地区扩张，边界地区形成了人口增长的重要载体。以大湾区各城市边界地区的镇（街道、乡）为研究对象，发现边界地区人口增长规模达到约881万，增长率高达40%，远高于大湾区平均水平，主要集中在深莞边界、深惠边界、广佛边界等地区，也就是核心都市圈内部的城市边界地区。此外，深港边界是大湾区中相对特殊的跨境型边界，深圳一侧基本已形成高强度的开发建设，香港一侧则是自然生态空间为主，但在大湾区协同发展和香港中心区域过密的背景下，香港的建设开发也趋向北部扩展，在新界西北地区形成了新的增长潜力空间。

（三）人口结构空间特征与趋势

1.人口抚养比尚处于较低水平，仍处于人口红利期

人口年龄结构上，2020年大湾区人口抚养比为33.3%⑨，比2010年提高了8.6个百分点，但仍处于人口红利期。抚养比较低的地区主要是各类制造产业集中地区或城市新区，形成中青年人口大量集聚的特征，如东莞的大部分组团，深圳的宝安、光明、龙华、坪山，广州的白云、天河等。其中，东莞滨海组团人口抚养比最低，仅为19%。抚养比较高的地区主要有两类：一是相对成熟的城市地区，如香港、澳门和广州中心区，在长期的城市发展中沉淀了较多老龄人口；二是外围山区县，因适龄劳动人口大量流出而形成高抚养比的现状。

老龄化水平上，通过65岁以上老龄人口的比例分析，其主要集中在部分外围区（县）与老城区。其中，香港是老龄化程度最高的地区，老龄化水平超过了联合国标准的老龄化社会，港岛和九龙老龄化水平甚至达到了“超老龄社会”标准（20%以上）。其他具有老龄化趋势和风险的地区主要包括广州老城区与肇庆、江门、惠州的部分地区等。

2.人才红利开始凸显

人才是大湾区提升发展质量与发展动力的重要支撑。以大学及以上学历人口作为人才的度量指标，大湾区的城市核心区具有优势。中心城市的非传统核心地区人才比例实现了极大的提升，如广州黄埔、深圳原“二线关”关外地区、香港新界地区等；而大湾区的外围地区，其人口教育水平仍然较低，且在增长趋势上也并无优势。

值得注意的是，广州市一市共有82所高校，高于广东省其他所有城市的总和，2020年在校大学生规模全国第一。但“七普”数据显示，深圳都市圈拥有大学及以上文化水平人口规模数量略高于广州都市圈。可见，广州都市圈的资源优势在一定程度上被深圳都市圈的创新产业发展态势所稀释。

（四）结论与启示

1.人口持续较快和高密度集聚，空间分布的不均衡性持续强化

相比京津冀与长三角，大湾区实现了持续较快的人口增长，这与其创新产业集聚和发展活力密切相关，也与相对宽松的户籍政策与包容的社会环境有关。其中，产业活力是人口集聚的重要基础，电子信息、汽车制造、装备制造、现代服务等新兴产业集群的快速发展，创造了大量的就业机会，也吸聚了大量人口。

产业发展具有集聚效应和规模效应，产业驱动下的人口集聚也形成了非均衡的空间特征。大湾区的人口空间分布不均衡性体现在两个方面：一是中心与外围的不均衡，人口持续向珠江口地区集聚，核心城市人口保持大量净流入和相对年轻化结构的同时，外围肇庆、惠州、江门的部分县（市），却呈现了持续的人口流出和老龄化态势。二是不同城市组间的不均衡，如2010年深圳都市圈产业经济规模、人口规模均略低于广州都市圈，但在电子信息产业的快速发展牵引下，2020年已经反超广州都市圈，新兴产业的发展对深圳都市圈的人口吸引力提升明显，而珠江口西岸都市圈的人口规模和人口增速相对广州都市圈与深圳都市圈均有差距。

2.港澳两地与珠三角的人口发展关联性不明显，但在空间上有呼应趋势

各项指标中，港澳两地与珠三角的人口空间发展特征均呈现差异，包括人口增长态势、人口年龄结构等，一定程度上说明了三地之间人口要素流动存在屏障，主要在于跨境人员通关不便、跨境就业相关制度差异、三地公共服务标准不一致等多方面原因，这也是大湾区未来应着力突破的重点领域。同时，港澳两地也以不同方式在响应大湾区的协同发展要求，如香港的向北拓展趋势和“北部都会区”策略、澳门的珠澳深度合作等，均体现了港澳融入大湾区发展格局的趋势与方向。

3.核心都市圈成为人口集聚的主要载体，都市圈内边界增长特征突出

以深圳和广州为核心的都市圈都成为大湾区人口增长、空间拓展和品质提升的主要载体。广州与深圳的城市区域化趋势明显，城市的边界地区成为核心城市中心区产业、人口等要素外溢的重要载体，特别是深莞、深惠、广佛边界地区。都市圈的发展逻辑下，深莞、深惠、广佛等边界地区，既能整合核心城市的产业发展资源和政策优势，更能借助两个城市的发展势能差，塑造了新的增长动力和发展机会，因此吸聚了大量人口。

4.空间需求与人口结构持续变化，引发人口空间流动新现象和新需求

随着生活水平的提高，居民的空间需求变化显著，城市空间与公共服务的品质，成为人口变迁的重要因素。老城中心区空间成本较高，对人口形成推力，同时大量的城市更新也带来了局部性和阶段性人口疏解。近郊区或新的城市中心因有更具性价比的住房、服务配套，更优美的环境，更多元化的消费空间等，对人口流动形成拉力，也集聚大量人口。这也是广州、深圳两大中心城市的核心区部分街道“人口收缩”、城市近郊区人口增长迅速的主要原因之一。

同时，大湾区的人口结构也持续在发生变化，包括总体抚养比上升、大部分地区老龄化水平加重、新兴青年人口增加等，也将对公共服务、商业消费、住房、就业等各类空间产生新的需求。

四、空间治理优化建议

随着我国人口红利已开始从“数量红利”向“质量红利”转变[17]，社会经济发展阶段的不同，人的需求也有所差异，空间治理与城市发展要顺应人的需求，才能吸引和集聚人。结合大湾区的最新人口数据反映出来的人口空间发展特征与趋势，建议以都市圈为主体，优化大湾区空间布局；强化西岸地区的特色发展，推动珠江口东西两岸协调发展；适应性提升公共服务水平、推动跨界协同治理；加强人口流出地区的应对与治理等，进而实现以人为本地推动大湾区高质量和高品质发展。

（一）整合优化环珠江口“黄金内湾”空间资源，探索高密度空间治理新路径

在中心区位和滨海资源叠加下，环珠江口地区成为大湾区未来发展的重心。2022年5月25日，广东省第十三次党代会提出以珠江口东西两岸融合发展作为突破口，打造环珠江口100公里的“黄金内湾”。本研究建议将环珠江口地区作为高端国际职能的核心承载区，整合前海、南沙、横琴等国家和省市重点战略平台的建设，推动大湾区空间格局从广深双中心走向环珠江口集聚的中心簇群结构。同时，也需要关注陆海交界的生态环境保护，避免过度开发和人口的过度集聚，留存一定比例的自然生态岸线，为大湾区的优质生态环境提供保障。

港、澳、广、深等城市核心地区的人口密度居于全球前列，是区域竞争力与活力的重要支撑，但超高密度的空间也给城市安全、疾病防控、生活品质带来较大的挑战。探索高密度前提下的高品质空间发展，是未来大湾区空间治理的重要议题。未来需要通过城市更新、综合整治等手段，推动区域功能有序转移和置换，引导核心区人口的适度疏解，适度控制人口密度的增长；“见缝插针”加强公共空间建设，优化开敞空间体系，让大自然更贴近城市生活，也为社会交往与游憩休闲提供丰富场所，提升生活品质。

（二）支持粤港澳人口跨境流动，推动大湾区协同发展

“大湾区”提出以来，内地与港澳之间的协同合作、要素融通成为核心议题之一。人的流动是一切合作和融通的基础，目前受制度和跨境影响，三地间的人口流动仍然非常有限，未来需要从跨境便利度、就业支持、公共服务等方面，降低粤港澳之间的人员流动阻碍与门槛。跨境便利度上，需以轨道交通为主体提升交通便利性，同时进一步探索通关便利化的制度改革；跨境就业支持上，既要通过产业合作促进就业的流动与融通，也要在相关税务、保障制度上进行深度对接和互通；公共服务上，则需重点提高内地城市的公共服务标准，保障无差别化的城市生活与服务标准。

（三）以都市圈为主体，优化大湾区空间布局

在整体层面，进一步以深圳和广州都市圈为核心载体，提升人口承载能力，优化人口空间布局。以更具吸引力的产业载体和公共服务配套，结合轨道交通的网络延伸，分圈层施策。30千米范围内的第一圈层是都市圈发展的核心，目前人口和建设存在过载风险，需适度疏解非核心功能，控制城市更新建设增量，优化人口结构，为高价值产业、高品质要素腾挪空间。30～50千米的第二圈层，功能能级与人才支撑均有不足，需进一步培育战略性产业空间载体，提供人口集聚与承载能力，并推动劳动力素质提升，为创新研发、成果转化提供人力资本支持。50～90千米的第三圈层以特色化发展为主，应因地制宜培育专业化中小城市与产业载体，强调以县域城镇化激活发展动力，并提升养老和托育供给及服务水平[18-19]。未来，应重点加强和引导第二、第三圈层的人口集聚，形成更有序、更协调的都市圈人口空间格局。边界地区是两大都市圈承接第一圈层功能外溢的“首站”，目前正成为大湾区人口新的增长空间。以边界地区作为都市圈一体化的主战场，优化提升边界地区的跨界治理协同，进一步提升边界地区的人口集聚力，引领带动第二圈层的发展。

强化都市圈面向人口跨界流动的体制机制保障建设。一是探索边界地区统一规划管理体制，由中心城市统筹边界地区的规划编制、报批、实施管理；二是在边界地区探索社保同城化；三是强化公共服务共建共享，引导优质资源向边界地区布局，提高边界地区的服务水平；四是强化都市圈城际服务枢纽与跨界组团的耦合，加强都市圈核心圈层与边界潜力中心的耦合，缝合边界空间，促“跨界”向“无界”转变；五是创新边界地区的经济核算机制、税收分成机制，打破“行政区经济”，探索按经济一体化实体地域来统计经济社会发展数据，研究边界地区税收增量属地方收入部分的跨地区分享机制。

（四）服务人口结构变化，适应性调整和提升公共服务水平

大湾区是国内人口流入规模最大的城市群之一。人口红利依然存在，人才红利不断凸显，持续变化的人口结构既引发了人口空间分布的新变化，也将对未来空间品质提出新的要求，城市空间与公共服务也需适应性调整和优化。

适应流动人口众多的特征，在常住人口基础上，探索基于新数据的管理服务人口、动态人口等统计与管理口径，按照不同人群的差异化行为规律与服务需求，加强住房、教育、医疗、商业、交通等各类设施和服务的分类施策与精准供给。

面向新时代年轻人与各类人才的生活需求，有针对性地提供多元化服务供给。加强多元化的公共性住房与人才住房建设；提供丰富、多元的体育建设、商业消费、文化娱乐活动场所与社交空间等。结合产业创新升级需求，结合城市文化特质，建设有国际影响力、达到国际服务标准的公共文化设施，提升对高端人才的吸引力。

针对老龄化和趋向老龄化的地区，有针对性加强服务老年人的公共设施与公共空间，加强适老化空间改造。对于城市型地区，重点加强临近易达的社区级公共服务设施建设，以及可满足多元文化活动需求的公共空间与服务设施。在农村地区，也要通过乡村规划建设，逐步建设健全村级公共服务设施。

（五）因地施策，优化人口流出地区空间治理

人口向优势地区集聚是自然规律，大湾区外围部分县（市）域与乡村地区的人口外流不可避免，但人口流出将带来一系列社会、经济、建设问题，此类地区的治理应予以重点关注。

面向人口流出地区的空间治理，应强调因地施策，以现代化水平的提升为核心目标，基于资源环境及地域差异，遵循城镇化与人口流动的客观规律，振兴部分村镇，撤并部分村镇，使城乡在城镇化进程中实现稳定、协调、共生和可持续的关系。

对于有一定资源基础和区位优势的地区，应探索促进产业与服务业的集聚，实现城乡振兴。基于资源特色，推动农业现代化、发展特色产业、传统手工业等，吸引人口集聚或回流；适度推动农地流转，实现规模经营；基于区位优势，有选择性地导入制造业，集聚人口；提升公共服务品质，吸引人口定居。强调城市对乡村的反哺，尤其是教育培训、人才支持方面，建立可持续的造血机制。

对于资源环境较差、人口密度低、发展动力不足的外围地区，如肇庆、江门、惠州等地的少数地区，可适度整合村镇居民点，提高公共服务效率；推动低效村庄建设用地退出，恢复生态和农业空间等。

五、结语

人口发展与空间分布是城市群空间发展的重要基础，本研究基于最新的第七次人口普查数据，对大湾区的人口空间分布特征与趋势做了初步分析思考，并提出探索创新高密度地区的空间治理模式、支持粤港澳人口跨境流动、以都市圈为主体优化城市群空间布局、基于人口结构和人口需求变化提升公共服务品质、优化人口流出地区空间治理等建议，以进一步支持大湾区的高质量发展。本研究尚有许多不足，一方面，人口空间分布特征变迁的因素复杂，是社会、经济、空间等多方面因素综合作用下的结果，研究并未全面深入分析探讨；另一方面，人口普查长表数据尚未公布，对大湾区人口空间发展的研究也有待后续进一步深入。

注释：

①大湾区中六个城市的普查人口规模相比2019年出现“跳涨”，说明非普查年份基于1‰抽样的人口变动调查结果有一定偏差。

②“粤港澳大湾区”在国家政策文件中最早是在2016年3月的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中正式提出，但在粤港澳地方工作中，“粤港澳大湾区”相关的概念和建议提出则更早。早在2009年10月，粤港澳三地政府联合发布的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》即提出构建珠江口湾区，粤港澳共建世界级城镇群，珠三角与港澳之间的合作也一直受到关注。因此，本文采用2016年提出的“粤港澳大湾区”作为本文研究对象。

③对广州、深圳、珠江口西岸都市圈的范围划定尚无定论，各类规划、研究均提出了各自的方案与建议，但基本上是在广佛肇、深莞惠、珠中江的城市组群划分基础上进行的局部调整。

④香港、澳门人口普查制度、时点与内地有所差异，2011年、2021年是港澳两地最近两轮人口普查的时点，本研究以此作为“六普”和“七普”的对应数据进行分析。

⑤中山市按照中心组团、东部组团、南部组团、西北组团、东北组团五个组团分析；东莞市按照城区组团、松山湖组团、滨海组团、水乡新城组团、东部组团、东南临深组团六个组团分析。

⑥基于自然资源部标准地图服务网站审图号为GS（2019）4342号的标准地图制作。

⑦人口重心及其轨迹变化是测度人口空间分布和变化的重要指标，主要通过各镇（街道）的中心坐标并结合人口规模进行加权计算而得。在本研究中，重心地理坐标的变化，代表着城市人口空间分布的整体重心迁移的方向和距离。此处分析不含澳门。

⑧标准差椭圆是分析社会经济空间分布多方面特征的模型方法，其长轴、短轴、面积均有助于定量分析社会经济要素的空间分布整体特征。在本研究中，椭圆面积表示人口整体集聚程度的变化，椭圆面积缩小则表示人口趋向于更加集聚，椭圆面积扩大则表示人口趋向于分散。此处分析不含澳门。

⑨因暂未有港澳地区15～59岁人口数据，该指标不含港澳地区。