十问城乡融合

文 金凌冰

编者按：2018年10月，习近平总书记考察广东清远时指出：“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些；久久为功，努力把短板变成“潜力板”，充分发挥粤东西北地区生态优势，不断拓展发展空间、增强发展后劲。”

我国的城乡关系在新时代下走向融合，乡村不再只是农业发展空间载体，生态、环境、文化价值凸显，乡村最宝贵的金山银山就是绿水青山，任何让乡村失去原有肌理的城市化开发方式只会适得其反。唯有增强城乡发展的整体性、协调性、同步性，体现两者互补性，方能行稳致远。关于城乡融合的战略、战术与战法，本文选择了在城乡融合过程中人们最为关注的十个热点问题进行了回答。

1 城与乡，为什么会形成二元割裂？

城乡关系割裂的本质是乡村和农业生产方式与社会生产力的脱节。

亚当·斯密在《国富论》中指出，农业上劳动力的增进，跟不上制造业上劳动力的增进。农业边际效益递减与工业边际效率递增是城乡之间经济差异的历史必然产物，也是二者割裂的原因。

随着生产力水平的不断提升，城乡关系演进要依次经历依存、分离、融合三个阶段。农业社会小农经济的核心是农业，与商业、手工业相互依附，城乡之间处于相互依存的状态；工业社会机器化大生产下，人口、生产工具、资本和需求随着规模效应向城市集聚，导致的结果是城乡分离；后工业时代的乡村进入高质量发展阶段，通过城乡融合使乡村适应生产力发展水平，城乡关系又开始逐渐走向融合。

例如，“士农工商”的华夏文明见证了农耕的辉煌，政治上无论是重农抑商、还是屯田制等手段、以及围绕土地所产生的政权斗争等，都体现出了乡村作为社会根本生产力的地位。

工业革命与自耕农流离的大不列颠岛推开了近现代的大门，随着工业革命的到来，英国政府为了发展工场手工业，大量立法公开支持“圈地运动”，新兴的资产阶级无偿获得了大量的土地所有权。同时也使英国小农阶级无所适从，财富、劳动力、土地产权等要素从乡村、农业流向了工业和城市。

而荷兰见证了现代农业形成的范本，国土面积仅为4万平方公里的荷兰年农产品的出口总值位列全球第二。在全球蔬菜种子贸易中，超过1/3的种子培育于荷兰，随着世界生产力的发展，对于农产品的需求不仅局限在基础作物，代表着生活品质的园艺产品及高价值的蛋奶肉类成为了全球市场中具有高竞争力的产品，而荷兰农业和乡村发展牢牢抓住了这一趋势。

2 十四个“五年计划”中，城乡关系是如何变迁的？

我国从1953年开始制定第一个“五年计划”，作为国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划。

“一五”到“五五”：“剪刀差”埋下城乡二元体制的种子。新中国成立初期，在西方国家经济封锁和政治孤立的背景下，中国迫切需要建立起相对完整的工业体系，面对尚未消除的战争威胁，与国防密切相关的重工业成为发展重点，“战备”“三线建设”“大炼钢铁”成为了经济发展关键词。在实现向发达工业国的转变过程中，依靠国内工业自身的积累根本无法满足资金需求，集中农村与农业剩余价值成为唯一的选择。在农业乡村向城市工业输血、工农城乡“剪刀差”的国家意志下，造成了我国城乡人口、土地、生产方式的城乡二元，为城乡割裂埋下了制度性的种子。

“六五”到“九五”：市场经济虹吸加剧了城乡割裂。在1980—2000这二十年间，改革开放带来的开放和工业集聚使得社会各要素投资工业和开放地区的边际效应远大于内陆和乡村，形成了城市对乡村的虹吸效应。城市与乡村的二元从计划经济上的制度二元逐步扩大为社会的二元，人性和资源的逐利性进一步加剧了城乡间二元结构的割裂。

“十五”到“十三五”：农业农村政策由“取”到“予”。21世纪起，中国开始进入全面建设小康社会阶段，乡村成为了建设小康社会的主战场，国家战略和五年计划的制订开始重视农村建设与农村发展，城乡统筹、一体化发展战略以及农业税取消等政策让乡村获得了前所未有的帮扶。但以城市反哺农村的做法虽然有机会在短时间内提升乡村发展的硬件设施和发展环境，但真正破除城乡二元，需要挖掘乡村自身的造血能力。

“十四五”：最大的不平衡发展就是城乡发展不均衡。习近平总书记指出：我国最大的不平衡发展的矛盾就是城乡发展不均衡，最大的不充分发展就是农村的不充分发展。“十四五”时期城乡融合发展成为梳理、重塑新时代下城乡关系的总纲领。

3 城乡融合的本质是什么？

城乡融合的本质是乡村与社会生产力的发展协调。

机器化大生产模式促使人类由农业文明快速步入工业文明，但在新时代的社会生产力背景下，人类需要从人与自然对立的工业思维跃升至人与自然和谐共生的生态思维。只有将城乡放在对等的关系下，承认城乡间的差异，乡村和城市成为互动共生的有机整体，才能最终实现城乡之间的价值互补；在承认城乡差异的前提下培育乡村的“个性”，避免用城市的理念和生产生活方式去改造乡村。

4 城乡融合与乡村振兴有区别吗？

乡村振兴是远景目标，城乡融合是其中最重要的手段之一。城乡融合核心在于梳理城乡关系，乡村振兴的核心是描绘乡村的总体发展形态。

城乡融合发展是综合性的、多维度的，尤其强调了城乡地位的平等性、城乡间的互动关系、增强城乡间要素流动的顺畅化、提高资源配置效率。

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴总要求，从思想意识形态和客观实践两方面将乡村还原回最初的集政治、经济、文化、社会、历史、环境为一体的中华文明载体，不再把乡村作为单纯的生产部门，而是更多地把乡村看作是一个组织载体、文化主体、伦理主体。

5 《国家城乡融合发展试验区改革方案》重点是从哪些方面进行试验？

2019年12月，《国家城乡融合发展试验区改革方案》出炉，11个地区被确定为国家城乡融合发展试验区，旨在破除现行体制机制束缚，明确改革重点，为改革“探路”、为基层探索搭建有效平台。其中沿海省份有5个，分别是山东济青局部片区、江苏宁锡常接合片区、浙江嘉湖片区、福建福州东部片区、广东广清接合片区；中部省份2个，分别是河南许昌、江西鹰潭；西部省份3个，分别是四川成都西部片区、重庆西部片区、陕西西咸接合片区；还有东北的吉林长吉接合片区。

国家城乡融合发展试验区改革方案中强调了两个不变，即农村土地集体所有制不改变、耕地红线不突破；明确了三个趋势，即推动乡村发展特色化、重视乡村产业发展、提升农民生活水平等。

试验重点是：建立农村集体经营性建设用地入市制度；搭建城中村改造合作平台；建立有序流动的人口迁徙制度；完善农村产权抵押担保权能；搭建城乡产业协同发展平台等。

6 可以从哪些方面着手推动城乡融合？

简单概括就是：一个核心，三大突破，四大领域。

一个核心：立足乡村资源，调节乡村的生产方式，盘活乡村的投资价值，实现城乡之间要素的双向流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。

三大突破：一是破解“三块地”的现有发展局限，解决城乡土地分治、乡村人地分离的矛盾，为乡村发展的空间做足制度性保障；二是实现城乡发展要素的双向流动，在打破城乡要素流动的制度性壁垒的基础上，实现市场、人口等要素的双向流动；三是导入适宜乡村发展的产业模式，让乡村不再是外溢产能的堆放处，找到将生态资源转化为价值产出的路径和方式，最终实现生态环境优势转化为经济发展优势。

四大领域：一是产业挂钩形成优势互补、分工合理的有机体；二是空间融合，使城乡空间和形态各取所长、互相渗透；三是基建融合，推动基础设施均等化发展，破除公共服务二元现状；四是生态融合，形成田园风光向城市渗透，环保理念向乡村拓展的互补关系。

7 如何立足城乡互动关系，梳理乡村发展价值？

转变生产思维、输出生活方式、激发生态价值。

在工业文明视角下，乡村的小农经济不具备规模效应，乡村地区地形复杂、城镇化工业化受阻，乡村的位置相对偏远，运输成本高等。但从生态文明视角下看，乡村得到的可能是另外一种解答，如：小农经济可以产出高品质农作物，多变的地形可能是良好的环境底色，相对的偏远位置使其避免了工业化带来的生态破坏，保留原乡风貌、留住了乡愁等。

乡村的资源环境就是生态生产力，乡村生活方式就是乡村的生命力和价值所在，从生产、生活、生态活化乡村内生发展动力。

转变生产思维，让乡村不仅仅是农业生产的空间和外溢产能的归宿，而是对接美好生活时代下人民对于生态、休闲、文化、健康的追求，打造幸福产业。

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输出生活方式，通过多元的节庆、民俗等代表着乡愁的元素，向久居都市的客群输出田园生活方式和产品，利用城市居民对乡村生活的稀缺体验创造价值。

激发生态价值，多元的山水地文景观，淳朴的特色农产，不再是欠发达的表现，而是可以用来发展生态产业的不可替代资源，将生态优势转化为发展动能。

8 城乡融合会带来哪些产业发展机遇？

构建全业融合的产业模型，搭建特色产业体系。

乡村的振兴与发展不能局限在跟随城市发展的亦步亦趋，需要找到自身独特的价值，培育具有唯一性、权威性、排他性的产业优势。从承接外溢产能到孵化乡土产业，发掘乡村价值。

乡村的价值不再局限在农业种植上，而是可以面向美好生活时代人们的高品质生活需求，从而拓展乡村和农业发展的无限可能。让乡村从输出农业作物到输出生活品质，适应人们美好生活新需求，并且为投资企业谋求新的利润增长点。

和百味、融百业、带三产的文化旅游就是一个不错的切入点，在文旅的语境下，乡村不再是城市的附庸，而是承载了人们对美好生活的期待。

通过文化旅游串联起区域的生态资源，孵化乡土产业，以文化旅游这个增量产业盘活乡村存量资源，通过农旅融合，提升农业产业附加值，让农业从单纯种植向体验转变，如让农产品向手信、纪念品转变等；农产融合，发掘特色农业、打开区域外向度，通过文旅流量提升农业产品附加值；依托民宿、度假村等业态活化乡村的空间价值、土地价值，实现旅游发展主客双赢；利用文化旅游的流量导入作用，在开发中活化乡村民俗、文化、节庆等。

那些保留着良好乡村肌理和生态环境又毗邻旅游流量入口的乡村都有机会通过文化旅游实现城乡要素的双向流动，从而破解城乡二元结构。

9 城乡融合顶层设计需要解决哪些问题?

一个中心，三个基本点。

一个中心就是要找准战略定位，战略定位需要做到“四度”把握。一有高度，站在国家乡村振兴的政策高度，厘清城乡融合发展的生态价值与都市消费互补发展的关系；二有广度，要跳脱出传统乡村发展的视角，以平台思维打通一二三产业，打通土地、文化、生态、原住民和产业，实现协同发展；三有深度，要明确空间先行切入点以及原住民民生改善的关键点；四有关联度，构筑城乡融合发展与区域发展的空间同竞合发展的关联度，实现差异化互补。

三个基本点即是要解决：一是产业发展要有突破，构建具有鲜明特色和竞争优势的以城乡融合发展为核心的产业体系及衍生发展（先导产业、主导产业、战略产业等），及各阶段重点发展的产业集群；二是需要解决发展模式、发展分期、发展节奏等问题，提出城乡建设、城乡融合、产业推动等“抓手”。尤其对近期（2—5年）重点的战略抓手提出富有操作性的运作建议，从项目发展建设资金、投资收益估算、对政府的税收贡献和就业人口入手，明确原住民与投资企业或政府平台的合作模式；三是要有明晰的核心传播策略等。

10 城乡融合有哪些实践探索？

经典案例：清远佛冈以一场健康觉醒之旅，构筑城乡融合产业发展样板。

佛冈县位于清远的最南端，是清远的“南大门”，距离广州珠江新城约50分钟车程。佛冈温汤、田园、森林、溪谷、古村交错，满足了人们对乡村和生态的无尽遐想。

佛冈县通过生态型产业打通广清接合片区的生态资源与湾区人群的美好生活需求，以温泉资源为龙头，以生态资源和文化资源为两翼，将生态优势转变为发展优势，打造一场健康觉醒之旅，构筑城乡融合产业发展样板。

其次，佛冈县依托复合多元的生态资源，面向大湾区客群需求打造高体验感的度假产品，从输出农作物到输出高品质生活。通过多元的节庆、民俗等元素，为久居都市的客群输出具有乡村民俗特色的生活方式和产品，利用稀缺体验创造价值。

此外，通过旅游业态探索乡村“三块地”的活化利用机制，一方面政府根据现有政策活化佛冈村集体建设用地、宅基地、农用地的发展机制，同时吸引各类市场主体，实现“三块地”的活化利用。