推动全民健身与全民健康深度融合的政策路径研究

尤传豹，刘红建，周 杨，沈晓莲

(南京体育学院，江苏 南京 210014)

党的十八大以来，党和政府高度重视、关心体育工作，推动体育事业改革发展，广泛开展全民健身运动。 全民健身与健康中国作为新时代国家发展的重要战略，从内在逻辑来看，全民健身以健康中国的实现为目标，健康中国以全民健身的广泛开展为手段，已然成为满足我国人民美好生活需求的制度保障。2020 年9 月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会讲话中提出“推动健康关口前移，建立体育与卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式”，进一步明确了全民健身和全民健康两大战略融合发展的方向和路径，推动全民健身与全民健康深度融合从理念走向实践。 新形势下需要借鉴国外有益经验，立足本土政策进程，从政策学视角为新时代全民健身与全民健康的深度融合与有效推行提供探索路径。

1 发达国家大众体育与卫生健康融合发展的政策镜鉴

1.1 政策出台注重跨部门合作，吸纳社会力量，强化政策制定的协同性

加强部门、组织之间合作，注重政策制定的协同性，是发达国家大众体育与卫生健康政策决策的重要经验。 2006 年，丹麦卫生部针对国民酷爱吸烟、酗酒、不爱运动等一系列现实问题，制定了丹麦全体国民健康、运动的KRAM 指南。 政府在制定该指南时，“不是单靠政府闭门造车，而是动员国家及社会卫生、体育、城建各部门联合制定，共同推出”[1]。2016 年爱尔兰颁布了《国民体力活动计划》，倡导充分发挥政府部门和社会组织的力量，专门成立了多部门联合的跨部门领导机构，同时吸纳了活动计划的利益相关者，动员与吸引大量来自体育协会、媒体、社区的组织、机构和代表纳入计划决策进程。 澳大利亚《妇女和女孩体育、休闲和体力活动国家政策》则是由澳大利亚体育委员会、联邦卫生和老年保健部、联邦家庭与社区服务部、联邦移民与多元文化事务部、首相和内阁(妇女地位办公室)部、英联邦工业、科学和资源(国家办事处的运动和康乐政策)部、澳大利亚妇女运动体育协会、澳大利亚体育联合会、澳大利亚学校体育运动协会等7 个政府组织和3个非政府组织协同出台的[2]。 加拿大的国民体质健康促进政策《加拿大增加身体活动、减少久坐生活的共同愿景:让我们运动起来》“通过构建共同的叙事模式，促进政府内部和各部门之间的交流，规定社会组织、社区、政府等部门的行动内容来促进国民身体活动”[3]，同样是体育与医疗卫生融合政策，注重部门与组织协同合作编制而成的典范。

1.2 政策设计强调循证实践，对接公众需求，追求政策的科学性和系统性

发达国家大众体育与卫生健康融合发展政策的制定，特别注重基于循证实践，即“以最佳研究证据为导向的专业实践”[4]，强调政策的设计建立在实践调研、数据分析和专家论证等基础之上，确保政策制定的科学性。 2013 年，芬兰社会事务和卫生部颁布《在行动:对身体活动促进健康和幸福2020》国家战略，提出使身体活动成为促进健康和幸福、预防和治愈普通疾病以及促进康复的主要部分。 为了确保政策制定的严谨性，芬兰专门成立政策制定委员会和开展多轮论证会。 “政策制定委员会由主席、会员、扩大指导委员会委员、秘书和专家组成，在制定政策过程中共举行8 次指导委员会议、10 次工作组会议和8 次秘书与专家会议”[5]，其目的都在于对政策制定进行充分的咨询和讨论，确保政策的科学性。 日本的大众体育与卫生健康融合发展政策是基于循证实践而设计的。 “健康日本21”的诞生，是“由日本厚生劳动省主导，从1996 年开始在公共卫生事业基础上，通过对日本国民健康状况和未来的健康问题进行广泛讨论、反复论证，历经3 年时间确定下来的”[6]。 政策诞生便立足国民健康状况和社会现实，强调专家根据实践研制。 日本政府通过全国普查，发现“健康日本21”一期提高体质健康水平的效果有限，体力活动指导力度不够是重要致因。 为此，日本政府在“健康日本21”二期提出“运动第一，饮食第二，坚决禁烟，最后才是药物”理念，并且颁布了《增进健康的运动基准与指南2006》，建议“每周体力活动量应达到23METS. h，依据是日本学者研究发现体力活动量每天达到54 -7 min3 METS、每19 -26METS. h 能有效预防慢性病”[7]，可见“健康日本21”的制定建立在研究证据的基础上做到了有证可循，保证了战略行动计划的科学性，增强了在执行中的可控性以及结果的可测性，体现了运动和卫生健康政策融合的系统性。

1.3 政策内容瞄准重要实践问题，配套实施具有针对性的政策措施

欧美发达国家在推动大众体育与卫生健康融合发展过程中，往往重视解决关键问题，提供有针对性的政策措施。 如在一些国家体育与卫生健康属于不同的政府部门，同样也存在部门壁垒问题，成为制约体育与卫生健康融合发展的重要因素。 为解决这个问题，一些国家往往通过立法途径对运动与健康进行保障，如德国通过立法加强运动与健康政策制定的规范性，保障国民运动健身活动的开展。 美国将全民健身纳入卫生与公共服务部(HHS)，作为政府机构，HHS 同时管理卫生健康和体育事业，有效避免了体育与卫生健康融合的体制机制壁垒，不仅鼓励民众进行体育锻炼，还鼓励体卫人员指导患者进行体力活动，倡导以“运动”这一非医疗手段促进健康，是美国政府部门倡导“医体结合”促进民众科学健身的直接推行者和实践者[8]。 在运动健康人才培养方面，英国运动与卫生健康部门共同组织对相关人员的培训，并实现资格的专业认证。 如英国运动转诊计划为医生提供了由卫生服务行政体育活动协调员、爱尔兰全科医学院、体育运动医学院以及爱尔兰执业护士协会等机构联合开发的培训内容，并通过了多个权威协会的专业认证，保证了运动健康人才的持续性输出[9]。 日本政府结合“健康日本21”的实施经验，先后出台了2006 年版和2013 年版的《增进健康的运动基准与指南》，对各类群体的运动健身提供了指导性建议。

1.4 政策目标强调量化标准设计，便于政策的执行和评估

欧美发达国家大众体育与卫生健康融合政策“尽量以量化的描述代替模棱两可的定性描述，能用数字说明的就不要用文字”[10]，这是其政策制定的显著特征。 美国是实施健康战略先行者之一，距颁布的首个健康公民计划《健康公民1990》至今现已更迭5 代(表1)，一直引领本国国民健康促进进程。美国健康公民计划的制定注重运用量化形式来制定健康目标体系，在健康领域、健康目标、健康指标、策略标准等方面都设有具体数值作为目标的评价标准，如《健康公民1990》提出“把婴儿出生死亡率降低35%、15 ～24 岁青年人死亡率降低20%等”[11]，《健康公民2010》提出“提高至少将50%的体育课时间用于积极体育活动的比例，提高成人每天至少完成30 min 中等强度身体活动的比例”[11]。 《健康公民2020》提出“将成年人不参加身体活动的比例从2008 年的36.2%降为32.6%”[12]。 健康目标测量性起始点标志着美国健康公民计划终极目标努力的起点，也为结果评估提供了可操作依据。 加拿大身体活动政策《增加身体活动、减少久坐生活的共同愿景:让我们运动起来》涉及6 个重点关注领域，强调“从社区到国家，所有组织和领导者都必须参与到促进身体活动和减少久坐的生活中来”[13]。

表1 美国5 代“健康公民计划”的量化指标情况[14-15]Table 1 Quantitative indicators of five generations of “healthy people plan” in the United States

1.5 政策导向重视普惠性，强调构建全人群、全过程覆盖的政策体系

发达国家健康战略或计划的制定与实施，在追求公民个体健康促进的同时，更注重解决不同类别的公民健康差异性，开展全体国民的健康促进行动，体现政策导向的公平与普惠。 从美国5 代“健康公民计划”就可以看出，在注重公平的基础上保证了不同群体的健康预防，提高全民生活质量。 爱尔兰《国民体力活动计划》“不仅注重全体国民体质健康促进，而且格外关注弱势群体体力活动参与”[16]。爱尔兰不仅研制了残疾人群的体力活动推荐量，还将大量体力活动中心建立在贫困地区。 社区体育作为《国民体力活动计划》重点实施领域之一，其主要目标是整合当地各方资源，促进社区人群体力活动增加，并将重点放在残疾人、老年人和那些在其他方面受到社会排斥的人群上，希望通过减少体力活动参与的不平等促进健康公平。 英国国民健康促进的代表性政策《活动·健康:使国家动起来的计划(2009)》，其指向对象不仅包括全英国民，而且将弱势群体列为重点关注对象，“重点关注的人群包括低社会经济阶层、心脏疾病患者、神经疾病患者、老年人”[5]，通过对弱势群体的关怀，最大化地体现政策的公平性。

当然，尽管以美国、爱尔兰、日本、澳大利亚等为代表的大众体育发达国家在体育与卫生健康融合政策方面有许多经验值得借鉴，但同时也存在不足。如根据《健康公民2020 审查报告》对体育活动目标实现情况的评估结果显示，《健康公民2020 》所制定的36 个体育活动目标中仅有7 个目标得以实现，完成率不足20%[15]，显然该政策的目标确定是否有过高之嫌值得讨论。 此外，我国与以上国家在体育、卫生健康等领域的体制机制不同，在实际借鉴有益经验的时候不可能完全盲目照搬，需要结合我国国情研制全民健身与全民健康深度融合的政策。

2 我国全民健身与全民健康深度融合的政策进程与问题分析

2.1 政策进程

2.1.1 分离发展:全民健身与全民健康关系的常态演进 长期以来，全民健身属于体育部门的工作，而全民健康主要集中在卫生医疗部门。 囿于中国传统体制的路径依赖，再加上人们对运动促进健康的认知水平不够，二者在实践中很难形成融合发展之势，这集中体现在政府制定与颁布的各项重要政策中。第一，从国家重要的全民健身政策看，1995 年颁布的《全民健身计划纲要》提出要更广泛地开展群众性体育活动，增强人民体质。 从政策目标来看，并未提及全民健身与全民健康的发展问题；从政策具体内容看，难以发现全民健身与全民健康融合发展的政策规定；从政策实施部门来看，全民健身工作基本上是体育部门的“独角戏”，包括卫生医疗等健康部门在内的协同关系、共享机制等还没能确立起来。2009 年国务院颁布了《全民健身条例》，标志着我国全民健身工作的开展在法律层面进一步得到保障。作为最具权威的全民健身发展专门条例，正文内容几乎没有涉及健康的相关表述。 第二，从健康政策看，2005 年卫生部颁布了《全国健康教育与健康促进工作规划纲要(2005—2010 年)》(以下简称《纲要》)。 《纲要》提出“加强多部门协调，发挥各级健康教育协会等非政府组织和大众媒体的作用”，却依然将体育活动排除在外，更没有提到把体育作为健康促进的重要手段。 2008 年，卫生部门颁布了我国第一个“健康中国2020”战略，提出了诸多促进国民健康的行动计划，仅在其中的第21 项行动计划“全民健康生活方式行动计划”里发现有“日行一万步、吃动两平衡、适量运动”的内容表述[17]。 可见只要社会公众、政府部门对于健康的认知理念还停留在身体层面，将促进全民健康事业的发展理解为促进卫生医疗事业的进步，体育作为促进健康的重要手段就很难出现在政策文件中。 由此可知，我国全民健身与全民健康长期以来是彼此分离的，这种态势与我国经济社会发展不平衡以及相关管理部门之间长期割裂密切相关，主要原因还是缺乏运动促进健康的理念，因此也就很难能动地反映到体育或健康政策中，致使体育部门与健康部门缺乏联合制定政策的方式，从而影响政策执行和实践。

2.1.2 由分离到融合:全民健身与全民健康关系的逐步转变 随着国民生活质量的不断提高，“静坐少动、吃动不平衡”导致慢病呈井喷式发展态势，传统的健康促进模式已经由“以疾病治疗为中心”向“以预防为主、防治结合为中心”转变[17]。 人们对运动促进健康的意识不断提高，社会对运动健康的诉求也随之提升，全民健身与全民健康之间的关系发生了明显的改变，而这种变化也体现在体育或卫生健康政策文本中。 2011 年国务院印发了《全民健身计划(2011—2015 年)》，将以往全民健身计划增强体质的价值定位提升到了健康促进层面，强化了全民健身与全民健康的密切联系。 2014 年，国务院《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》明确提出了“全民健身上升为国家战略”“促进康体结合，发挥体育锻炼在疾病预防、治疗及健康促进等方面的积极作用”，这是“康体结合”的内容表述首次出现在国家重要的顶层设计中，开启了全民健身与全民健康融合发展的新局面。 2016 年国务院印发了《全民健身计划(2016—2020 年)》，阐释了全民健身与全民健康的逻辑辩证关系，认为“全民健康是国家综合实力的重要体现，是经济社会发展进步的重要标志。 全民健身是实现全民健康的重要途径和手段，是全体人民增强体魄、幸福生活的基础保障”。 这是党中央、国务院从顶层设计层面对全民健身与全民健康进行战略定位，为两者的融合发展做好了体育领域的政策铺垫。

新时代大众的健康观念发生了重大转变，健康关口前移、运动促进健康成为预防疾病的方式。 在卫生健康政策中，全民健身与全民健康融合发展的政策理念、内容逐渐凸显出来。 2016 年中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，用1 章4 节的篇幅对“提高全民身体素质”作了专门部署，“推动形成体医结合的疾病管理与健康服务模式，发挥全民科学健身在健康促进、慢性病预防和康复等方面的积极作用”，这是全民健身首次出现在重要的卫生健康政策中，“体医结合”成为全民健身与全民健康融合发展的路径模式。 同年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出“要树立‘大健康’理念，推动全民健身与全民健康深度融合”，指明了两大战略融合发展的方向，描绘出两大战略融合发展的未来图景，为全民健身事业和卫生健康事业的发展画上浓墨重彩的一笔，具有里程碑意义。 全民健身与全民健康的深度融合是新时代“体医结合”的升华，是党中央、国务院为提高人民身体健康水平作出的重大决策部署，将大力推动全民健身向全民科学健身的跨越[18]。

2.2 政策问题

2.2.1 政策体系完整性不强，法律法规保障不足完备的政策法规是构建和完善全民健身和全民健康融合机制的保障。 当前我国全民健身与全民健康的融合尚处于初步探索阶段，两者融合发展的法治建设也处于起步阶段。 新时代要有效落实健康中国和全民健身国家战略，解决人民群众最为关心的健康问题，除了制定出台各种类型的配套政策，更重要的是出台或修订相应的法律法规。 现行的卫生健康政策法规大都从卫生医疗角度出发，缺乏从体育促进健康出发的相关法规条例。 即便有关于运动促进健康的政策法规，相对来说也比较宏观，政策目标与内容不具体，表述很宽泛，大都是国家层面的政策规定，对我国全民健身与全民健康融合发展中面临的法律问题把握不足。 同时，由于全民健身与全民健康融合的政策法规针对性不强，在行业差异、区域差异以及人群差异等方面缺乏相应具体内容规定，因此在相关政策的实施环节中便会产生“约束力不够、执行力不强”的政策阻滞现象。

2.2.2 政策主体模糊，体育社会组织力量较弱 全民健身与全民健康涉及体育与健康两大要素，因而两者的深度融合不是体育部门单打独斗就能实现的，应由卫生医疗、教育、文化、财政、园林以及建设等多方力量共同实现深度融合目标。 从全民健身发展的实践情况来看，包括全民健身相关政策的制定、政策资源的调配、政策机制的运行以及政策效果的评估等重要问题均是由地方体育行政部门主要完成，其他政府相关部门实际参与的积极性、主动性并没有充分体现出来，基本还停留在传统“行业自治”“各顾各家”的局面。 全民健身多部门协同共治的局面还没有真正构建起来，政策主体责权利相对模糊，进而导致全民健身在实践中遭遇各种发展问题。同时作为弥补政府部门在资源配置等方面不足的社会力量，并没有充分组织利用起来，社会力量在全民健身与全民健康深度融合中的作用难以发挥出来，政府协同、社会参与的治理共同体还没有构建起来。

2.2.3 政策资源分配不均，协同共享机制不健全我国经济快速发展对体育、卫生健康行业的发展产生了巨大影响，但是紧随而来的是资源分配不均的日益凸显。 近年来，虽然国家也在尽力缩小这方面的差距，但仍然可以看到卫生健康、场地设施、健身指导、体育组织等在地域分布上都存在着不均衡现象。 全民健身与全民健康的融合发展关联着体育、卫生、医疗、教育、文化、精神文明建设等多方面的机制建设。 体育部门和卫生健康部门是推动全民健身与全民健康深度融合进程的重要政府部门，传统体制下两个部门是平行关系。 长期以来，在体育部门内部各种资源更多倾向于竞技体育，群众体育的发展相对薄弱；卫生医疗系统更是偏向治病而不是预防，这样就导致两个部门造成了各自为政、契合度不高的局面。 尽管近年来“体医融合”“全民健身与全民健康的深度融合”使两者之间存在一定的联系，但由于两个系统长时间互设壁垒、扯皮推诿，使彼此很难走向真正意义上的融合，总体效果并不佳。 加之长时间两大系统之间的分离发展，在运动促进健康的信息资源共享上没有形成较好的协同管理机制，在全民健身与全民健康融合发展的权责划分、利益分配等方面没达成良好的合作共识。

2.2.4 目标群体覆盖不全面，供给需求存在矛盾随着我国经济社会的快速发展，城镇化、工业化进程逐步加快，人口老龄化程度不断提升，现有老年人口已达2.49 亿人，我国居民生活方式和疾病谱发生变化，糖尿病、高血压等慢性病高发。 《中国居民营养与慢性病状况报告(2020 年)》指出，受到人口老龄化和城市化的影响，我国慢性病患者数量不断扩大，慢性病死亡人数也不断增加；2019 年我国因慢性病导致的死亡人数占总死亡人数的88.5%，其中心脑血管疾病与癌症、慢性呼吸系统疾病死亡比例高达80.7%[19]。 由于当前的医疗手段只能控制慢性病情的发展、减少并发症，对这些疾病还难以实现完全治愈，积极参与体育锻炼，改善生活方式，建立层级预防、规范管理模式，已经被公认为是最经济有效的手段。 因此，构建更高水平的全民健身公共服务体系，更大程度地促进人民群众参与全民健身的积极性，满足人民日益增长的运动健身需求，是实现从以治病为中心向以人民健康为中心转变、从医疗健康干预向非医疗健康干预转变的重要手段。 然而，由于受不同区域经济、社会发展环境等客观条件的影响，不同区域的全民健康和全民健身融合发展差异较大，且针对老年人、青少年、残疾人、妇女儿童等不同群体的政策供给不够精准，所以目前尚无法满足人民群众日益增长的运动促进健康的需求。

3 推动我国全民健身与全民健康深度融合的政策路径

3.1 修订完善法律法规，保障全民健身与全民健康深度融合的合法性

实际上，健康中国和全民健身国家战略的最终目的是要充分满足人们日益增长的运动促进健康需求，全方位全周期保障人民健康，因而修订、完善相关法律法规来保障全民健身与全民健康深度融合具有内在的逻辑正当性。 一是要适应新时代我国全民健身与全民健康的“大健康”发展格局，积极推进《中华人民共和国体育法》《全民健身条例》等国家层面的重要法规条例的修改与完善，特别是要抓住体育法修改列入全国人大常委会立法计划的契机，增加全民健身与全民健康深度融合的相关内容，同时还要研究制定全民健身与全民健康深度融合的专门法规、条例或办法，进一步强化相关利益部门的责任和义务，从法律层面体现全民健身与全民健康深度融合的权威性。 二是要协同卫生健康部门将全民健身与全民健康深度融合的内容纳入到行业法律法规中。 卫生健康领域的母法《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》已于2020 年6 月施行。 该法第六章“健康促进”的多个条款中提到全民健身内容，奠定了全民健身在卫生健康法律中的价值定位。 因此，需要体育部门抓住契机主动协同卫生健康部门，将全民健身与全民健康深度融合的内容纳入到与卫生健康母法相配套的行业法规中。 只有从法律层面明确基本内容，全民健身与全民健康深度融合才会逐步稳定与完善，从理论逐渐走向实践。

3.2 基于顶层设计和循证实践，建立满足人民运动健康需求的政策体系

政策体系的建立需要遵循自上而下与自下而上相结合的制定范式，深入调研全民健身与全民健康融合的现实问题，听取政策目标群体的需求状况，同时结合专家意见最终形成符合民众意愿的政策体系。 第一，基于顶层设计建立健全全民健身与全民健康深度融合政策。 针对体育与医疗卫生融合发展，国家相继发布的《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身计划(2016—2020 年)》《体育强国建设规划纲要》等都提出了相关要求，标志着国家已从顶层设计层面提出了框架要求。 这些政策大都属于宏观性政策政策目标与内容并不具体，需要国家相关部门制定详细的各类政策。 只有将宏观性的顶层设计逐步细化为具体的各类政策，体育与医疗卫生的融合发展才能更好地从理念转化成实践。 第二，基于循证实践建立健全全民健身与全民健康深度融合政策。 发达国家体育与卫生健康融合政策启示我们:政策制定要建立在研究证据的基础上，这样才能做到有证可循，确保政策的可行性、实施过程的可控性和实施结果的可测性。 随着健康逐渐成为人民群众关心的重大民生福祉问题，人们的体育需求也呈现新的特征，多样性与融合性需求逐步提高，人们更加青睐于体育与卫生、健康、教育、娱乐等领域的服务融合，更加要求政策制定部门广泛调研民众的实际需求，在广泛征询的基础上结合科学研究以及专家意见制定颁布各类政策。 通过循证实践设计政策，提升政策的科学性、合理性，政策才会更接地气，在实践过程中才会得到有效执行，才能最终满足人们日益增长的美好生活需要。

3.3 明确政策主体，形成跨部门协同、全社会共同参与的政策过程模式

新时代“大健康”“大卫生”“大体育”将成为发展趋势，体育将更加重视与健康、休闲、娱乐等部门的融合发展。 囿于全民健身与全民健康涉及体育与健康两大要素，因而两者的深度融合不是体育部门单打独斗所能实现的，卫生医疗、教育、文化、财政、园林以及建设等部门必须打破壁垒，结合实际情况，明确政策主体，协同制定政策，才能有利于全民健身与全民健康深度融合政策权威性与稳定性的实现。第一，国家层面需要成立全民健身与全民健康深度融合领导协同机构。 鉴于全民健身与全民健康深度融合的政策具有多重目标，又涉及多个部门领域，需要由国家层面的领导机构进行统筹协调，这样能够充分调动体育、卫生、教育、文化等各部门的积极性，使其参与到全民健身与全民健康深度融合的实践中去。 地方层面也需要成立相应的领导协同机构，领导与统筹全民健身与全民健康深度融合的政策制定、实施以及评估工作。 第二，充分调动社会力量参与到全民健身与全民健康深度融合的政策过程中。全民健身与全民健康的深度融合是一个复杂的系统工程，仅靠政府部门的力量难以充分有效地落实各类政策，不能充分满足社会公众多样化、个性化的健身与健康需求。 《全民健身计划(2016—2020 年)》指出“通过强化政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身组织架构，推动各项工作顺利开展”，需要将社会力量纳入到政策实施的队伍中，发挥社会体育组织、健康促进团体、运动健康企事业单位以及公民个体的作用，以购买公共体育服务的形式落实政策任务，打造政府与社会协同配合的政策实施主体，共同推动全民健身与全民健康深度融合政策在实践中得到落实。

3.4 瞄准重要政策问题，构建可量化考核的指标，强化复合型专业性评估

推动全民健身与全民健康深度融合需要从顶层设计层面统筹谋划，抓重点问题，找主要矛盾，着力解决重大、重要政策问题，有效推进全民健身与全民健康的深度融合。 第一，瞄准体制机制融合、人才培养培训以及运动处方标准等重要问题，设计出台相应配套政策。 体制机制的融合是全民健身与全民健康深度融合的“牛鼻子”，需要国家以人民的运动健康需求为改革目标，推动体育与卫生健康等部门的协同改革，打破体育与卫生健康部门之间的行业壁垒，有效整合部门资源，实现优势互补、共生共赢，构建从国家到地方相对应的制度安排和治理体系。 人才培养培训问题是全民健身与全民健康深度融合的“动力源”，需要教育部、卫健委、体育总局等政府部门协同配合，协调利益矛盾，出台政策解决运动健康专业人才的培养和培训，实现职业资格互认，构建运动健康专业人才的准入、晋升等制度体系。 运动处方标准是全民健身与全民健康深度融合的“药方子”，需要借鉴欧美发达国家运动健康相关标准，根据我国居民实际需求，研究制定对接全人群、全过程的运动处方标准，出台各类运动健康指导手册和指南等，推动全民健身与全民健康融合的科学性和系统性。 第二，构建可量化考核的指标，强化复合型专业性评估。 可以借鉴发达国家经验，提炼全民健身与全民健康深度融合可量化的政策指标，制定明确清晰的政策措施。 更为重要的是这些量化指标要在政策文本的适当位置凸显，而不是在内容中简单提及，如此相关政策指标才能更具合法性与权威性。同时，在政策制定时要将政策目标具体到各个部门，并将这些部门的具体任务以及奖惩机制体现在政策文本内容中，进而从顶层设计层面强化各部门对政策实施的重视程度以及行动表现。 政策监督与评估是政策过程的重要环节，要形成自上而下的制度设计，让全民健身与全民健康深度融合政策落实的监督与评估成为常态性工作；要组建复合型的监督与评估主体，改变以往负责政策评估的政府部门“同体评估”样态，实现政策评估多元化模式，既要包括政府相关部门，以及体育、卫生医疗等领域的专家，还要包括公民个体、社会体育组织等，这样更有利于监督与评估政策实施的真实性，也能对政策执行主体的行为形成有效规约。

3.5 优化整合政策资源，夯实全民健身与全民健康深度融合的保障机制

政策资源是保障政策得以有效实施所必需的资源条件的综合，一般包括人力资源、财力资源以及物力资源等。 需要进一步优化整合政策资源，统筹调配各类资源服务于全民健身与全民健康的深度融合。 第一，强化体医融合专业人才的培养、培训力度。 专业人才是实现全民健身与全民健康深度融合的关键。 要加大体育院校和医学院校运动康复专业人才的培养规模，统一人才培养标准，输出满足社会需求的优秀人才，打破运动康复师和康复治疗师之间的行业壁垒。 打通运动处方师的职业资格认证通道，提升运动处方师的行业认同程度，加大对现有体育人才和健康人才的培训力度，让更多的运动处方师参与到全民健身与全民健康深度融合过程中。 第二，优化利用财政资源解决重要政策问题。 由于新冠肺炎疫情对我国经济的影响，十四五时期各级政府的财政支出将面临较大压力，各级财政拨付的体育事业经费不增反减的可能性很大[20]。 因此，要优化使用各类财政资源，集中主要财政力量解决最重要、最迫切、最需要的政策问题，当前需要重点关注运动健康设施的建设、运动康复人才的培养和培训等重要问题。 第三，打造运动和健康、娱乐、教育等元素有效融合的体育综合体，实现价值最大化。 以城市体育公园、综合性体育场馆以及体育特色小镇等为代表的体育综合体，将成为推进全民健身与全民健康深度融合的重要方式。 要将综合体建设列入地方事业发展规划，出台相应配套政策，规定大型体育场馆、体育公园以及特色体育小镇的规划建设，必须考虑多种服务元素的整合与融合，并从税收、补贴等方面给予相应优惠与支持[21]，改变以往只重视大型体育场馆的体育功能而忽略其他综合功能、极易造成物质资源浪费的现象。 此外，面对新时代应接不暇的各类政策需求，还要积极培育其他各类资源，高效配置资源，充分发挥各类资源的潜力和效力，妥善解决各类全民健身与全民健康深度融合所聚焦的政策问题，实现政策目标所蕴含的公共利益，最终有效提升公民的身体健康水平。

3.6 遵循弱势补偿原则，推动全民健身与全民健康深度融合的普惠开展

推动全民健身与全民健康的深度融合走向均衡发展，需要秉承弱势补偿原则，既要保障融合发展面向不同人群，又要促进不同区域体育与医疗的融合走向均衡。 第一，全民健身与全民健康的深度融合政策要保障不同人群的全覆盖。 参与体育运动、享受健康快乐是每个公民的基本权利之一。 发达国家大众体育与卫生健康融合政策注重面向幼儿、青少年、中老年人、残疾人等不同人群，努力实现政策内容面向不同人群的全面覆盖，以体现政策的公平性，如美国、爱尔兰、澳大利亚、英国等国家在此方面具有较为先进的发展经验。 残疾人、老年人、留守儿童等群体具有一定的弱势特征，因此我国全民健身与全民健康的深度融合需要为这些弱势群体提供人文关怀与扶持帮助。 通过制定专门的“残疾人运动健康促进计划”“老年人运动健康促进计划”等政策，从政策层面维护不同人群运动健康权利的公平性，让体育与医疗卫生融合发展的成果惠及全体人群[9]。 第二，促进不同区域全民健身与全民健康的深度融合走向均衡。 既要鼓励经济发达地区依托自身体育与卫生健康发展优势，通过出台利好政策推动这些地区率先实现全民健身与全民健康的深度融合，形成自身发展模式，从而发挥引领与示范作用；同时由于我国中西部地区、偏远地区的体育与医疗卫生水平不高，要推进这些地区全民健身与全民健康的深度融合，也需要国家从人力、财力以及物力等政策层面给予一定的支持，逐步实现这些地区全民健身与全民健康的深度融合。

4 结语

从政策学视角审视，我国全民健身与全民健康长期以来是彼此分离的，这种态势与经济社会发展水平不高、传统的行政管理部门条块分割以及运动健康观念认同度不高密切相关。 发达国家大众体育与卫生健康融合发展起步较早，这些国家制定的一些政策及相应措施对我国全民健身与全民健康的深度融合起到镜鉴意义。 新时代我国全民健身与全民健康的深度融合将迈上新台阶、步入新阶段。 要以满足人民运动健康需求为目标，修订完善相关的法律法规，构建科学的政策体系。 要明确政策主体，瞄准重要政策问题，优化整合政策资源，推动全民健身与全民健康的深度融合。 同时，要秉承弱势补偿原则，促进全民健身与全民健康的深度融合走向均衡。