B市F区重罪案件捕诉一体办案机制实证研究

常 皓

一、捕诉一体办案机制的积极意义

随着社会经济发展、法治环境的变化，尤其是在国家监察体制等“三重改革”叠加的背景下，“捕诉分离”办案机制逐渐暴露出了诉讼效率不高、监督效果不佳、检警关系不顺等无法适应当前检察工作新形势的一系列问题[2]浙江省台州市人民检察院课题组：《台州检察机关“捕诉一体”办案模式的实践与思考》，《检察工作》2019年第4期，第74页。，同时，庭审实质化改革之下更高的举证要求,更严格的非法证据排除规则,最终会经由证明责任,将负担传递给公诉方,对公诉人的举证、质证提出更高的要求[3]魏晓娜：《从“捕诉一体”到“侦诉一体”：中国侦查控制路径之转型》，《政治与法律》2021年第10期，第155页。。鉴于此，通过对检察权行使方式和检察机关内设机构的调整，将原由侦查监督部门和公诉部门承担的审查逮捕和审查起诉两项职能进行有效整合后交由一个捕诉部门统一行使，有利于检察机关适应法律监督新格局的变化，有利于做优刑事检察工作，有利于提升检察机关人员素质提升和专业化水平。尤其是办理案卷证据材料多、涉案人员多、案情重大、敏感、复杂的重罪案件，该机制的适用价值体现的尤为明显：

（一）减少重复劳动，缩短办案时间，提升办案效率

以B市F区为例，通过将2017年和2019年受理的危害国家和公共安全类重罪起诉案件（除危险驾驶罪外）比较可以发现，捕诉一体后，重罪案件[4]B市F区受理的重罪案件主要包括法定刑三年以上的普通刑事案件、涉黑恶案件、涉国家和公共安全案件、涉政治敏感类案件以及邪教类案件，本文即以上述案件作为统计口径进行分析。办理时长整体上下降了56.2%，办理周期最长的情况时长下降了45.5%。

上述变化主要是以下几点原因：一是利于检察官审案“详略得当”。捕诉一体办案机制下，审查批捕和审查起诉两项职能由同一办案组承担，意味着可以对同一案件实现递进式审查，即案件移送审查起诉时，办案组可以对提起逮捕时移送的证据材料“略审”，而对新补充的证据材料“详审”，做到“详略得当”，有效缩短办案时间。二是利于检察官突出审查重点。上述案件中，公安机关以“以危险方法危害公共安全罪”移送审查起诉的案件占比最高，罪名较为单一、审查重点也较为突出，此类案件在适用捕诉一体机制后，公安机关移送审查起诉时新补充的证据材料较少，或仅是个别批捕阶段尚未完成的鉴定意见、财务审计等内容，在这种情况下检察官必然减少了阅卷、证据审查和文书制作的工作量；另外，鉴于对案情和证据材料较为熟悉，在检提时承办人也能突出重点、节约提讯时间，提升办案效率，有个别案件仅用数天即提起公诉，充分说明这一情况。三是利于形成全链条式引导侦查“闭环”。捕诉一体机制运行下，可以将提前介入引导侦查工作有机融合其中，使提前介入、审查逮捕和审查起诉环节形成链条式整体，这在重罪案件办理过程中尤其重要，原因就在于重罪案件往往案情重大、复杂或是涉及敏感因素，需要公安机关在侦查初期即邀请检察机关介入引导取证工作。通过使侦查与审查相互配合、相互衔接，侦查、引导侦查、审查三个环节有机统一，[5]吴畏：《优化刑事检察“案-件比”举措探析》，《中国检察官》2020年10月（上），第16页。能最大可能在案件移送审查起诉前即实现证据搜集的完整和全面达到起诉标准。

（二）提升引导侦查效果，破解消极补证难题，降低起诉阶段退补率

一是有效督促侦查机关提高补证质量。在捕诉一体机制下，同一检察官从案件提捕阶段即开始对案件进行实质性审查，尤其是针对未来会移送审查起诉的案件，检察官会以庭审标准引导侦查机关补充侦查，通过确立具有“前瞻性”的审查标准，将案件审判标准和要求“传递”给侦查机关，以此调控侦查方向、把握侦查重点，这样更利于实现“侦查机关、人民检察院应当按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据”的改革要求[6]2016年7月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。；另外，由于某些重罪案件中涉及到提取周期较长的证据，如财务审计、手机鉴定等，检察官即可在案件提捕阶段要求侦查机关开展上述补证工作，避免错失最佳取证时机。在这个过程中，检察官可以时时跟踪监督，督促侦查人员及时、高质量完成补证工作。

二是破解消极补证难题，有效降低延、退补率。捕诉一体机制适用后，对侦查机关起到了激励作用，这是由于侦查人员对嫌疑人被批准逮捕具有较高的期待，故在审查批捕期限和捕后侦查阶段往往会有很强的动力来完成检察官提出的补证工作，这有利于案件在提捕和捕后诉前阶段即实现证据链的基本闭合而不再需要过多作出延长审查起诉期限或是作出退回补充侦查决定。笔者仍以上文统计案件为统计口径加以分析说明（详见表一）。

表一

通过上表可以发现，捕诉一体后，B市F区受理的涉国家和公共安全重罪案件二次延长和三次延长数均为0，一次退补率由之前的53.6%下降到降到40%以下，二次退补数更是逐年下降直至0。这一方面反映出延长、退补率逐渐降低，提高了案件办理效率；另一方面，通过对捕诉一体适用前后延长和退补案件进行分析发现，捕诉一体前，检察机关作出延长或退补决定较为随意，尤其是补侦提纲的撰写较为简单，某些轻而易举能够完成的补证工作如前科材料等也成为了退补侦查内容；但捕诉一体后，承办人明显提高了退回补充侦查必要性的判断，对需要补侦的证据、取证的方向把握更为准确、引导更加精准，补侦提纲的撰写更有说服力、内容更加详细，便于侦查人员理解和开展工作。

三是提高自行补充侦查能力，提升案件办理质效。自行补充侦查权是法律赋予检察机关的一项重要职权，兼具侦查权和监督权属性，《刑事诉讼法》《刑事诉讼规则》等均对自行补充侦查权有明确规定，然而实践中，自行补充侦查案件多数是醉驾、盗窃等简单案件，对于重大、疑难、复杂案件，退回侦查机关补充侦查仍然占主导地位。但在捕诉一体机制推动下，检察官对案件证据把握更加全面，对于捕后诉前“黄金期”，检察机关也在通过“走出去、请进来”的方式积极开展自行补充侦查的有益尝试，不断提升检察官自身能力。如最高人民检察院内部发布五件重大疑难复杂案件自行补充侦查典型案例中，贵州龚某故意杀人案例中，检察官发现公安机关移送审查起诉的案件事实不清、证据存在矛盾，案件定性存疑，通过复验复查、侦查实验、借助“外脑”提供专业意见等自行补充侦查手段，完善补强证据，在准确认定行为人主观罪过基础上改变案件定性。检察官提高侦查能力同时，精准打击犯罪，维护司法公正。

（三）有利于进一步树立“大控方”格局，提高对案件全面把握的能力，提升案件办理质量

以审判为中心的背景下，要求建立一个以检察机关主导的“大控方”格局，要认识到侦查工作和起诉工作是前后衔接的有机整体。因而侦查工作质量如何会直接影响起诉的质量，进言之，检察机关引导侦查的能力和水平也会影响侦查机关的补侦质量。而捕诉一体机制顺应新时代检察机关改革趋势，有利于推动检察机关“大控方”格局的建立。首先，检察机关在案件提捕阶段即可以庭审标准和要求引导侦查机关取证，一方面通过加强与侦查人员的沟通、交流，引导侦查机关转变过去重搜集有罪证据、轻无罪证据的侦查理念。另一方面，利于检察机关准确把握审查批捕、审查起诉案件证明标准不一致的问题，及时告知侦查人员取证标准不一的原因，消除侦查人员消极补侦的错误思想。其次，可以有效防止“带病起诉”案件的发生，降低法院审查周期。这里所谓的“带病起诉”主要是指案件证据不完善即提起公诉，导致提起公诉后法院通过延长审限的方式继续补充侦查的情况。以上文统计案件为统计口径加以分析说明（详见表二）。

表二

第一，捕诉一体前，检察机关作出延长、退补决定后又提起公诉的案件中，有6件案件法院又决定延长审理期限调取相关证据材料，而法院调取的证据材料中，诸如前科材料、到案经过等完全可以在审查起诉阶段完成补证工作，这说明捕诉一体前，检察机关主体责任发挥并不充分而捕诉合一后职责发挥得到有效改善。

第二，捕诉一体后，检察机关作出延长、退补决定后又提起公诉的案件中，仅有2件案件法院又决定延长审理期限调取相关证据材料，调取的证据则是影响定罪、量刑的关键性证据，诸如被告人受审能力鉴定等。这充分说明，通过捕诉一体机制，对于侦查机关移送审查起诉的案件中，凡是涉及程序性、案件基本事实的证据逐渐能够在检察机关审查起诉阶段前完成证据采集、审查和补充工作，并逐步减少了“带病起诉”的案件数。

（四）提升侦查监督能力有效落实“在办案中监督”理念

一是捕诉一体机制下，审查逮捕和审查起诉环节的侦查监督工作不再处于过去的分散状，实现了检察机关对侦查活动的全流程监督，避免了捕诉分离出现的监督“真空”。检察官对案件的了解时间更早，内容更全，因而能在同一案件的办理过程中实现监督职能最大程度的向前后两端延伸，客观上加强了侦查监督的力度，实现全覆盖、无盲点监督[7]俞永梅、周耀凤：《捕诉一体助推侦查监督全程有效精准开展》，《检察日报》2019年10月10日，第3版。。

二是提高了对侦查活动监督的及时、有效和精准性。捕诉一体机制下，承担公诉职能的检察官从提捕阶段便介入案件办理，大大提前了对侦查活动监督的时间；嫌疑人被（不）批准逮捕后，检察官通过列明补充侦查提纲的方式，定期于侦查人员进行沟通，监督侦查人员取证的合法性，提高了侦查监督的有效性；另外，同一检察官对案件办理全程跟进，意味着其对案件证据、事实更为熟悉，对证据的补侦情况更为了解，也更加清楚侦查活动可能存在的监督漏洞，故在开展侦查监督工作时能更加精准。

（五）提高认罪认罚在重罪案件的适用比率

在捕诉一体机制下，认罪认罚从宽制度在适用上更加便利。检察机关在审查批捕阶段即可向在押人员宣告认罪认罚从宽政策，另外在证据审查和引导侦查方面，也可对其罪轻证据着重加以审查，尤其是对于某些能够促成犯罪嫌疑人和被害人达成谅解并取得赔偿的重罪案件，在案件重新移送审查起诉后，则更有利于开展认罪认罚工作。

二、捕诉一体办案机制存在的问题

（一）人为拔高逮捕标准出现“以捕代诉”情况

在捕诉一体模式下，检察官不仅需承担错捕风险，同时也要承担错诉责任，因此实践中为了避免发生“捕后诉不出、诉后判不了”的尴尬局面，某些检察官会人为拔高证据标准，几乎以起诉标准审查批捕案件证据，一旦发现案件证据较差，补正难度又较大，可能对后续起诉产生风险，便一律作出存疑不起诉决定；另外，有些检察官出于公诉机关“捕后必诉”心理，为了达到追诉目的或者方便日后提起公诉，对处于可捕可不捕的嫌疑人一律作出逮捕决定，导致批捕权的滥用，最终出现“以捕代诉”情形的发生，最终导致批捕率不降反升。

（二）“重批捕”“轻起诉”的现象导致“碎片化”时间办理起诉案件

一是捕诉分离模式下，公诉部门检察官在受理案件之前大多对案情、证据情况“一无所知”（除个别提前介入引导侦查的情况），因此当案件移送审查起诉后，必然要求检察官全面、细致审查全部案卷材料，尽最大可能防止出现纰漏；但捕诉一体机制下，除非补充侦查的证据导致案件事实发生重大变化，否则检察官可能仅根据审查批捕环节阅卷所形成的心证作出起诉决定，弱化审查起诉的法律监督和证据把关作用[8]万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，《政法论坛》2018年第5期，第13页。。原因在于，检察官办案组在批捕阶段即“介入”案件办理，随之会随时与侦查人员进行沟通，许多案件的证据也会在批捕审查期内或捕后侦查期内形成完整证据链，当案件移送审查起诉时，卷宗材料可能基本无太多差别，检察官因而不再重视对案件的细致审查，通过分析笔者所在部门重罪案件办理周期情况，发现捕诉一体后案件办理周期明显加快，但这样的办理效率是否符合重罪案件的一般规律仍有待进一步探究。

二是从案件的办理期限上看，审查逮捕案件的时间要求很紧张，而审查起诉案件的办理期限则相对宽松，检察官办案组必然会优先办理，倘若某一办案组一周内连续受理两件以上批捕案件，从目前办案组人员配比来看（一般为一员额、一助理、一书记员的模式），几乎无法保证有完整的时间办理公诉案件，但公诉案件程序复杂、卷宗材料更多，尤其是“多人多事”的重罪案件，提讯本身工作量就很大，长此以往，“见缝插针”式地办理审查起诉案是否会对公诉人业务素养提升和公诉案件办理质量产生不利影响也需进一步考察。

（三）“审级错位”导致捕诉一体实质化程度受到影响

一种表现为某些重罪类型案件要求批捕在上级院、起诉在基层院。如B市F区受理的涉邪教类案件[9]根据统一业务系统查询，从2017年1月至2021年1月，共计48件52人审查起诉案件。均为审查起诉案件，审查批捕均在分院（相当于市级院）。另外一种表现为，基层侦查机关侦办并向辖区基层检察院提捕，捕后由于证据发生重大变化或是案件涉案人数、金额、性质等变化导致移送审查起诉时提级办理。这主要体现在办理涉黑涉恶案件过程中，案件初期由于犯罪团伙规模尚未确定，涉及罪名、定性等尚无法认定，故在批捕阶段，往往是由哪个公安分局提捕，则由对应的哪个基层检察检察院审查，由于时间紧、任务重，承办检察官无法对案件全貌有较为清晰和准确的把握，常常是仅就是否达到批捕条件，即对涉案人员批准逮捕。然而，随着案件侦办工作不断推进，涉及的案件事实、人员不断扩大，尤其是捕后诉前阶段，针对案件事实、证据发生的重大变化，基层捕诉部门承办人会对案件是否应当提级办理提出意见，在该“空档期”如若上级机关协商达成一致，该案即面临审查起诉后由上级检察机关办理；另外，少数案件在移送审查起诉后，基层检察院承办人在办理过程中发现管辖存在问题时也同样会出现移送管辖的情形。上述几种主要情况均会导致事实上的“捕诉分离”，进而是否会影响捕诉一体实质化审查需要进一步探讨。

（四）重罪案件逮捕必要性和起诉之间关系难以理顺

一是重罪和轻罪案件逮捕证据标准的差异有待进一步明确，进而实现逮捕和起诉标准的明确化。实践中，对于轻罪案件承办人处于便宜起诉的目的，具有“以捕代诉”倾向，即在审查批捕环节全面审查证据材料，其掌握的证据标准往往是以“起诉”标准为依据，只有够起诉标准才会批捕，避免出现捕后判缓刑的情形；而重罪案件则不同，承办人往往是“够罪即捕”，即为便于侦查机关开展侦查工作，击垮嫌疑人心理防线之目的，以羁押形式来“惩戒”嫌疑人，进而完成更全面的证据搜集工作，这样的目的不同，在证据标准细化上便有了进一步研究的必要，如单纯将重罪案件逮捕标准和轻罪案件逮捕标准视为一致，则重罪案件“以捕代诉”的现象可能会进一步加剧。

二是起诉阶段羁押必要性审查之必要。过去的司法实践中，侦监部门作出批捕决定后，公诉部门在审查起诉阶段往往出于“内部和谐”等原因，一般情况下不予变更强制措施；但在捕诉一体后，尤其是“少捕慎诉”理念的不断深入推进，在这样的理念指导下，检察机关承办人更应当反思审查逮捕环节仅仅是对嫌疑人强制措施的审查，捕后移送审查起诉后应当将羁押必要性审查作为一项审查内容纳入到对全案证据的评价和认定中，逐渐转变过去重罪案件即必须批捕或是捕后不再变更强制措施的狭隘司法理念。

三、捕诉一体办案机制的完善建议

（一）捕诉一体模式下需正确行使批捕权

一是正确认识和运用批捕权，避免出现人为拔高逮捕标准出现“以捕代诉”情况。为避免出现上述问题，在捕诉一体模式下，捕诉部门检察官应当更加准确认识批捕权在刑事诉讼中的价值：审查批捕是刑事诉讼活动中不可缺少的重要环节，其具有独立的程序价值，一方面是对侦查活动的监督和制约、是对侦查权的限制和对人权的保障；另一方面逮捕作为最严厉的刑事强制措施之一，是依法延长侦查期限的必要手段，同时体现了教育转化、惩罚犯罪的功能。

二是严格区分批捕和起诉的证明标准，突出不同环节证据的实质性审查。首先，起诉的标准是犯罪事实清楚、证据确实充分，而逮捕的标准是有证据证明有犯罪事实，逮捕的标准要低于起诉标准，两者存在明显差异。其次，在捕诉一体模式下，虽然是同一检察官亲历同一案件的两个环节，但审查逮捕本身是一项独立的程序和实体审查权，检察官严格按照逮捕条件行使批捕权，同时以起诉标准引导侦查机关补充完善证据，充分发挥不起诉的案件过滤功能，依法指控犯罪，确保办理的每一起案件都经得起法律的检验，[10]赵慧：《捕诉一体运行的配套制度优化》，《中国检察官》2019年5月（上），第5页。这是捕诉部门检察官应尽之责。

3.深入贯彻“少捕慎诉”司法理念，积极开展捕后羁押必要性审查。对于重罪案件，在批捕阶段承办人应当重点审查其逮捕必要性和社会危险性的证据材料，对于符合取保候审条件的嫌疑人，应当作出不批捕决定，绝不能考虑案件是重罪就必须批捕；另外，在案件移送审查起诉后，对于承办人自己做出批捕决定的嫌疑人，也应当做好羁押必要性审查工作，尤其是重罪案件，在捕后侦查阶段嫌疑人对被害人进行赔偿并取得被害人谅解的情形，如无羁押必要则可选择变更强制措施，确保降低羁押率，同时为确保重罪案件羁押必要性审查更为客观、公正，可以适时引入公开听证等方式，听取人民监督员、案件当事人、辩护人等多方意见，力争在重罪案件办理中实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，同时通过公开听证方式充分展现检察机关公正执法、严格把握案件质量的工作态度，也是一项有益尝试。

（二）合理调整办案人员完善专业化团队建设

一是在捕诉一体机制下，应当综合考虑案件嫌疑人人数、卷宗册数、复杂程度等确定案件难易程度，进而重新测算检察官工作量，之后科学、合理调整部门人员配比，尤其是承办人在承办重大、疑难、复杂的审查批捕案件过程中，有必要通过停分案件、调整公诉案件轮案次数等方式减轻检察官办案压力。

二是完善专业化检察官办案团队建设，建立科学、合理轮案机制。对基层检察机关而言，国家和公共安全类案件、邪教类案件、涉政治敏感类案件以及其他重罪案件均主要由刑事检察一部负责办理，因而挑选政治素质高、业务能力强的检察官、检查辅助人员和书记员组建专业化办案团队十分必要，但应当注意到的是上述案件只是刑事检察一部办理的部分案件，普通刑事犯罪案件仍需上述专业化办案团队办理，这无形中增加了团队的办案压力，故应当尽快完善专业化办案团队轮案规则，协调部门内部检察官案件办理数量，通过提升检察官办案团队整体素质进而实现做优刑事检察的目的，有力保障社会经济高质量发展。

（三）完善上级院案件指导和实质化参与机制

一是上级院审查批捕、基层院审查起诉案件办理。对于此类案件，如涉及案件较为复杂、后期补证工作较为繁琐、细致，可邀基层院具有专业化办案经验的办案团队参与到案件会商、办理中来，尽早熟悉案情，便于案件审查起诉后更加便捷、高效处理案件。

二是基层院审查批捕、移送上级院审查起诉案件办理。可按照相关请示、汇报规定，在案件提前介入、作出审查批捕决定前及时向上级院案件指导人提书面案件汇报请示，便于上级院及时了解案情进展，作出案件指导；对于捕后继续侦查提纲的撰写，务必要请示上级院后再向侦查机关移送，便于上级机关全面把握案件补侦方向和补侦内容；必要时，可请示上级院召开案件指导说明会或邀请上级院承办人参加案件会商会，便于其及时了解案件情况。

（四）完善案件质量管控体系有效解决重罪案件逮捕必要性和起诉之间的关系

一是完善内部案件监控体系。第一，构建办案组内部监督机制。司法辅助人员对于员额检察官不仅有协助办案的职责，而且有监督制约的义务，这种组内监督机制属于执法办案的事中监督，具有即时性、真实性、有效性的特点，监督制约的效果最佳，[11]闵丰锦：《左右手何以制约：捕诉一体模式下检察权内部监督机制研究》，《新疆社会科学》2019年第3期，第103页。实践中，检察辅助人员陪同员额检察官一同提讯、询问、开庭、自行取证等，可以确保程序合法、执法规范，组内这样的互相监督制约机制的优势也十分巨大。第二，完善办案流程细化、全程留痕的案件管理体系。通过细化捕诉一体办案流程规范，最大限度监督制约检察官滥用批捕权的倾向；在同一业务系统中做好文书、说明等留痕工作，以常规抽查、重点评查、专项评查为主要手段的办案质效评价机制，对检察权的运行进行全流程动态监督。[12]原立荣、刘玲悦：《司法责任制背景下捕诉合一的合理根据及完善》，《西南政法大学学报》2019年第2期，第97-107页。第三，进一步健全检察官联席会制度。将某些新型案件、涉黑涉恶案件、罪与非罪争议较大的案件列入联席会必讨论案件，通过充分听取意见的方式帮助承办人作出合理、合法决定。第四，进一步发挥三级审批制度。对某些联席会讨论仍无法作出决定的案件，经汇报部门负责人、分管检察长后再作出决定。

二是利用外部监督制约机制。在捕诉一体模式下，检察机关要学会“借力”，用好侦查机关、审判机关及律师在诉讼过程中的监督。一方面，《刑诉法》明文规定了公检法三机关之间的关系，即分工负责，互相配合，互相制约。在捕诉一体模式下，侦查机关和审判机关均有权利和义务对检察机关办案进行监督和制约。这主要表现为：公安机关认为检察机关作出的不批准逮捕或不起诉决定有错误的，可以要求检察机关复议或提请复核；法院认为检察机关提起公诉的案件证据不足或在法律上不构成犯罪，可以作出无罪判决。对于检察机关提请抗诉的案件，法院综合考虑事实、证据、法律适用等因素依法决定是否支持抗诉意见。[13]丁莉、李文婷：《“捕诉一体”模式下检察权监督制约的路径思考》，《检察工作》2019年第5期，第117页。

四、结语

捕诉一体机制既是检察权和检察机关内设机构调整的必然结果，也是顺应“以审判为中心”司法责任制改革的必然路径，对每一名检察人员来说，这是新时代刑事检察工作面对的一次新机遇和新挑战，尤其是对办理重罪案件的承办人，应当及时调整工作状态，调解办案节奏，充分发挥捕诉一体机制优势作用，将认罪认罚从宽制度有机融入其中，进一步提高刑事诉讼效率，全面提升刑事检察工作质效，更好地促进社会公平正义的实现，促进司法领域治理能力和治理水平现代化水平的更进一步提升。