农村水利工程建管机制改革探讨

李晓

摘 要 农村水利工程是实现农业现代化发展的重要支撑，对改善农田灌溉条件、保障农业高效稳产、增强旱涝灾害防御能力和提高农村居民生活质量具有重要意义。分析现阶段我国农村水利工程建设与管理存在的问题，提出了水利工程建管机制改革建议，包括建立三级协商管理体制、以县为基础的管理体制及政府主导与社会参与的管理机制，并给出加强政府主导与社会参与、科学规划、灵活选择工程建设模式及完善工程管护机制等保障措施。

关键词 农村水利;建管体系;机制改革

中图分类号：S27 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.069

由于特殊的经济条件和自然环境，农村水利工程在农村经济及农业发展中占据着重要地位。经长期发展，农村水利工程建设成效显著，为促进农村发展和改善农业生产条件等作出了突出的贡献[1-2]。然而，现阶段我国农村水利工程依然面临着一系列急需解决的问题，如工程效益不理想、建设质量不高、建管经费短缺、工程老化失修等[3]。为彻底消除这些短板，必须改革创新现行建管体制机制，逐步建立农村水利工程长效管护机制。

1 我国农村水利工程建管现状

1.1 农村水利工程建管体系

目前，我国遵循政府主导、统一规划、分级管理的原则实施农村水利工程建设管理，已形成各级管理机构较为健全的农村水利工程建管体系。

1.1.1 工程规划

目前，我国水利部协同有关部门编制全国性的农村水利工程规划，报国家财政部、发展和改革委员会或国务院等部门审批后实施。一般情况下，规划编制工作主要包括2个关键环节：1）按照县、市、省、全国的流程，从下至上逐级汇总、提交规划编制成果及从上至下逐级布置规划编制任务;2）水利部向各省级水行政主管部门针对规划报告征求意见，依据水管部门反馈意见修改完善后提出送审成果，规划审批一般包括审批、行政协调、技术审查等环节。

1.1.2 前期准备

实践表明，农村水利工程建设的内在要求、必经程序、项目立项等都离不开前期准备工作。结合水利部有关规定和国家基本建设程序，初步设计报告、可行性研究报告、项目建设书为水利建设项目前期工作的3个阶段。然而，对于单项资金少、工程量大、覆盖面广、点多的面上水利项目，可简化前期审批流程。现阶段，农村水利项目大多实行初步设计一阶段审批方式，由水行政主管部门会同地方财政或者发改委部门审批，而无需编制可行性研究报告和项目建议书。

1.1.3 资金投入

我国会针对农村水利工程给予相应的中央投资补助，地方采取多种方式配套剩余部分投资，工程建设事权以地方为主。总体而言，资金投入与管理特征为：1）政府采取财政专项转移支付的方式向各省份整体切块下达各类农村水利工程中央预算内投资补助资金，但在具体项目中分解落实时由省级有关部门完成;2）政府对不同项目实行差别化投资补助和标准[4]。

1.1.4 建设管理

近年来，水利部相继印发了《水利工程建设项目法人管理指导意见》等文件，水利工程建管体系得到不断加强和完善，其要求严格执行合同管理制、招投标制、项目建设监理制、项目法人负责制等建设管理“四制”，加强竣工验收制度和设计变更报备制度的贯彻落实。

1.1.5 运行管理

农村水利工程实行统一与分级管理相结合的方式，乡、县、市、省、国家五级管理体系服从国务院的统一领导。此外，村民在五级行政管理体系下，自发成立了与村民自治组织体系及农村基本经济制度相适应的各类涉水合作组织。2013年，财政部针对县级及以下管理的小型水利设施和农村水利工程印发的《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，明确提出一系列制度改革要求和举措：1）明确工程产权和管护责任主体，遵循有关原则落实工程产权、管护责任和制度，保证水利工程的长效运行;2）落实管护经费，主要由财政补助和产权所有者筹集;3）探索新型管护模式，充分考虑实际工程特征，合理采取社会化、专业化集中管理模式。

1.2 存在的问题

1.2.1 管理主体缺失

农村水利工程管理主体缺失既有受益主体的管理积极性偏低，导致客观上难以管理的原因，又有政府“重建轻管”认识上的问题。农村水利工程点多面广、产权不明确，加之长期重建轻管，使得农民主动管理的积极性低、客观上难以统一管理、主观上不重视等问题日益突出[5]。

1.2.2 缺少统一规划

近年来，我国投资建设农村水利工程的力度不断加大。农村水利工程建设涉及自然资源、财政、水利等诸多部门，建设过程中常出现因对工程建设监管不到位造成大量重复投资的现象。这主要体现在多头立项使得资金利用率明显下降，标准不统一导致施工难度和投资成本增大，部门之间沟通不畅无法实现有效管理等方面。

1.2.3 工程建设模式单一

农村水利工程具有建设定额偏低、投资规模小、单个工程规模小、施工地点分散及建设点多面广等特点，实施过程中对这些实际困难考虑不充分，对所有工程一刀切全部实行招投标制，反而不利于工程的建设。例如，招投标环节费用高、招标周期长，在增加投资成本的同时会延误建设工期。

1.2.4 工程管护效率低

农村水利工程维修养护涉及水土保持、排涝、农村饮水、灌溉等各类工程设备和设施，覆盖范围广且数量多，大多数现有工程的管理效率偏低。由于工程管护能力低、管护考核机制可操作性不高、产权制度改革不到位等，使得工程运行效率低、难以及时维修养护工程项目，无法充分发挥管护主体的积极性。

2 农村水利工程建管体制改革建议

目前，我国正处于水利改革全面深化、实现水利跨越式发展的关键时期，应坚持“尊重民意、因地制宜，注重实效、建管并重，重点突出、多方兼顾，分类实施、统一规划，两手发力、政府主导”的原则，贯彻落实新时期的治水思路，突出强化基层服务体系建设与宏观顶层调控的有效结合，突出事前統一技术标准制定与事后考核检查的充分融合，突出发挥社会共同参与与政府主导引领的作用，建立健全建管体制机制，加快推进工程建管社会化、市场化、专业化发展，保证农村水利建管运行可持续发展[6]。A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C

2.1 改革创新框架

本研究初步设计的建管体制改革框架共包括3个部分，具体如下。

2.1.1 三级协商管理体制

根据分部门立项实施、统筹协商安排部署的总体思路，建立以“县-市-省”三级协商为主的农村水利协商体制。各级应成立农村水利协商机构，对投资方向、投资规模、总体规划等实行总体协商和统一部署。由于不同部门资金来源不一，项目类型和投资主体多样等，具体实施时应以水利部为主体。这种机制不仅可以明确投资重点，对资金实行统筹合理的安排，而且能够提高投资效率，有效解决重复投资的问题，各级部门间的协调关系如图1所示。

2.1.2 以县为基础的管理体制

相关部门应遵循强化监督、制订标准、基础支撑、顶层设计的原则构建基层农村水利工程管理体制框架。1）县水利局应综合考虑实际情况及上级部署，牵头编制有关专项规划和全县总体规划，负责制订年度投资计划及组织开展顶层设计。2）基层水利主体应构建由新型社会主体、专业化服务队伍、基层服务机构组成的建管体系，并提供日常管理服务、技术支持和组织机构。3）水行政主管部门牵头制订统一的实施方案、建设标准、技术标准，提供可遵循、可依照的农村水利建设规范，无论是社会企业还是政府投资建设，都必须严格按照标准。4）全面检查和评估各类社会主体和政府相关机构，确保各工程主体在建设、运行管理过程中能够严格执行相关标准和规定，为维护社会公平和遵守市场秩序提供保障。

2.1.3 政府主导与社会参与的管理机制

对于农村水利工程建设，相关水利部門应逐步形成以申报、审批、建设和竣工为主的建设机制，如图2所示。1）坚持以政府为主导，鼓励社会参与工程管护，加快形成有效的管理机制，同时编制规划时要有相关部门的参与;2）以广泛征求的社会主体意见作为项目审批的重要依据;3）设计统一的建设标准，规范项目组织实施过程;4）拓宽投资渠道，尤其是要提供社会投资渠道;5）对建设过程进行严格监督与管控。

对于工程的运行管理，相关部门应全面落实以资金补助、管理主体为主的机制，以政府为主导吸引社会力量参与农村水利工程的全过程管理。具体来说，应加快建立以下机制：明确工程经营权、管理权、所有权等;落实社会主体参与管护机制、考核监督机制和项目运行管理经费，如图3所示。

2.2 实施路径

农村水利体制机制改革要考虑工作安排、现状实际情况，分阶段循序渐进地实施，主要路径如图4所示。

2.3 保障措施

根据农村水利工程建管改革目标和以上改革思路，为了更好地完成任务提出以下保障措施。

2.3.1 加强政府主导与社会参与

以政府职能转变为导向，强调政府主导和社会参与作用，明确管理主体的义务、责任及权限，依据现有体制重构或建立建管体制。在农村水利工程建设时应充分发挥政府的主导作用，做好工程审批、规划工作，通过招投标的形式确定项目的施工、监理和设计单位，对各单位资质严格审核，加强对项目各进程的监管和工程验收管理，保证工程整体质量。

2.3.2 科学规划

政府应从顶层设计上不断优化农村水利工程建设规划，结合实际需求和情况制订行之有效的建设方案，不断完善地方规划细则，为水利工程建设提供科学指导。同时，政府应建立形成统一标准，促进各部门之间的沟通交流，加快“五位一体”布局的统筹推进，实施跨层级、跨年度、跨部门的管理，按照“一个龙头放水、一个池子蓄水、多个渠道进水”的要求统筹整合资金，充分发挥资金的综合效益，有效解决重复建设、资金浪费等问题。

2.3.3 灵活选择工程建设模式

根据农村水利工程现状、分布特征、工程类别和规模等，遵循建管一体化的原则组建全面负责的项目法人，结合工程规模和项目类型，因地制宜地选择招投标制、打捆招标、委托、独立等多种方式。1）对于大中型水库、大坝、灌溉供水等项目实行招投标制，通过招标让众多投标人进行公平竞争，以最低或较低的价格获得最优的工程，达到提高经济与社会效益、推动各行业和投融资管理体制改革等目的。2）对于塘坝、方塘、泵站、拦河坝、机电井等小型农村水利项目可实行打捆招标。打捆招标模式具有工作量小、费用低、时间短等特点，可缩短工期，同时避免多家施工单位中标，便于后期控制及管理，可有效降工作量和投资成本。3）对于工程量小、投资成本低、工程要求不高的项目可以实行独立建设管理模式。这种模式能够充分利用政府资源，将有限的财政资金最大限度地用于更多的农村水利项目，并加速政府职能的转变，提升政府工作效率。

2.3.4 完善工程管护机制

针对农村水利工程管护效率低问题，提出建立三级管护模式，完善工程管护机制。政府可构建“用水户协会+乡镇灌溉中心+市灌溉中心”三级管护体系，进一步补齐农村水利工程监管短板。同时，政府可将农村水利灌溉技术服务中心与乡镇农村综合服务架构相融合，充分发挥农户自立自理优势、政府行政管理优势和水务部门技术优势，切实提升工程运行效率和管理能力，充分激发管理主体积极性。

3 结语

农村水利工程建管体制机制改革要遵循正确的指导思想及基本原则，充分考虑改革任务、目标和各种复杂关系，政府应提出相应的改革措施与实施路径，才能保证该综合性、前瞻性、系统性工程改革目标得以实现。通过建立运行顺畅的农村水利建管体制机制，推进工程建管社会化、市场化和专业化发展，保证农村水利工程可持续发展和长久高效运行。

参考文献：

[1] 龚孟建.社会学视野下农村水利工程管理制度改革研究[J].中国农村水利水电，2008（5）：15-20.

[2] 倪文进.小型农田水利工程建设和管理中需关注的三方面关系[J].中国水利，2008（5）：31-33.

[3] 陈宇丰.浅析永修县小型农田水利工程运行管护存在的问题和解决对策[J].黑龙江水利科技，2017，45（10）：201-203.

[4] 王富强.水利工程施工管理中常见问题及对策探析[J].地下水，2019，41（4）：257-258.

[5] 曹文平.水利工程管理方法的探讨[J].黑龙江水利科技，2013（4）：235-237.

[6] 纪中庭.关于现代水利工程中的生态问题探讨[J].水土保持应用技术，2016（1）：22-23.

（责任编辑：张春雨）A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C