澳大利亚早期教育和校外教育治理体系：国家质量框架

冯翠典

（1. 浙江外国语学院教育学院，浙江杭州 310023；2. 浙江外国语学院德国研究中心，浙江杭州 310023）

早期教育和校外教育的质量保障是我国当下的重要关切问题。2020 年，国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，强调健全教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用。①中华人民共和国国务院：《深化新时代教育评价改革总体方案》，载中华人民共和国中央人民政府官网：http：//www. gov. cn/zhengce/2020-10/13/content_5551032.htm，最后登录日期：2021 年 7 月 20 日。2018 年，国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，强调完善学前教育公共服务体系，健全监管体系。②中共中央国务院：《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，载中华人民共和国中央人民政府官网：http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，最后登录日期：2021 年 7 月 20 日。2017 年，教育部发布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》③中华人民共和国教育部：《关于做好中小学课后服务工作的指导意见》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201703/t20170304_298204.html，最后登录日期：2021 年 7 月 20 日。，2021 年发布《关于推广部分地方义务教育课后服务有关创新举措和典型经验的通知》④中华人民共和国教育部：《关于推广部分地方义务教育课后服务有关创新举措和典型经验的通知》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202106/t20210621_539265.html，最后登录日期：2021 年 7 月 20 日。，为推进义务教育课外服务转型提供建议。澳大利亚国家质量框架（National Quality Framework，缩写NQF）是澳大利亚自2012 年沿用的教育治理体系框架，是对机构日托中心、家庭日托中心、幼儿园等0—5 岁儿童的教育和照料机构以及6—13 岁学龄儿童校外教育服务机构统一进行管理和评价的国家系统。①Australian Children’s Education&Care Quality Authority（ACECQA），“National Quality Framework”，网址：https：//www.acecqa.gov.au/national-quality-framework，最后登录日期：2021 年 6 月 25 日。该框架由澳大利亚所有地方政府参与制定。2018 年，澳大利亚儿童教育和照料质量管理局（Australian Children’s Education and Care Quality Authority，缩写ACECQA）发布“国家质量框架指南”②Australian Children’s Education& Care Quality Authority（ACECQA），“Guide to the National Quality Framework”，网址：https：//www.acecqa.gov.au/resources/research，最后登录日期：2021 年 6 月 25 日。，标志着该系统的成熟完善。本文对其核心进行述评，期望为我国早期教育和校外教育治理体系和督导制度提供借鉴。

一、澳大利亚国家质量框架的整体概述

1. 国家质量框架的目标和指导性原则

NQF 的出台展现了澳大利亚政府保障儿童高质量教育和照料服务的追求。NQF 的目标有六个：第一，确保接受教育和照料服务的儿童的安全、健康和福祉；第二，提高接受教育和照料服务的儿童的教育性和发展性成就；第三，促进高质量教育和照料服务供给的持续改进；第四，建立国家一体化机制及在地方政府与联邦政府之间的责任分担系统；第五，提高公众对教育和照料服务质量的认识；第六，通过信息共享来减轻教育和照料服务的监管和行政负担。

NQF 遵循六大指导性原则：第一，把儿童的权利和最大化利益视为最高宗旨；第二，将儿童视为成功的、有能力的、胜任的学习者；第三，把公平、包容和多样性作为框架的基础；第四，重视澳大利亚土著和托雷斯海峡岛民的文化；第五，尊重、支持父母和家庭的教育角色；第六，坚持在教育和照料的服务供给方面追求最佳做法。

2. 国家质量框架的治理系统

NQF 通过以下要素保障儿童教育和照料的服务质量并推动其持续改进：第一，为儿童教育和照料服务的常规性管理和评价提供标准的国家法律框架，包括“教育和照料服务的国家法律”和“教育和照料服务的国家法规”；第二，确立国家教育和照料服务基准的“国家质量标准”；第三，根据国家质量标准对教育和照料服务进行评价和评级的流程；第四，基于国家批准的“学习框架”来进行；第五，每个州/地区专门的监管机构，负责该州/地区的教育和照料服务机构的批准、监管和评价；第六，一个国家监管机构，“澳大利亚儿童教育和照料质量管理局”，指导NQF 实施并和各州或地方的监管机构合作。第五、第六个机构要素之外的其他要素，见图1。

图1 澳大利亚国家质量框架（NQF）

3. 在国家质量框架下的治理规划

澳大利亚国家质量框架的外部治理结构分三个层次：国家层面的教育委员会，澳大利亚儿童教育和照料质量管理局（ACECQA），各州各地区的监管机构。相应的治理责任，见表1。

表1 澳大利亚不同层次监管机构的治理责任

二、澳大利亚国家质量框架的要素解读

1. 国家法律和国家法规

“教育和照料服务的国家法律”（以下简称“国家法律”）和“教育和照料服务的国家法规”（以下简称“国家法规”）规定了教育和照料机构的服务范围，说明了教育和照料服务的供应商、监督员和教育者的法律义务，并解释了州/地区监管机构和ACECQA 的职能。①Australian Children’s Education & Care Quality Authority（ACECQA）.“National Law and Regualtions”，网址：https：//www. acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations，最后登录日期：2021 年 5 月 20 日。国家法律和国家法规共同制定了“国家质量标准”，提供了国家层面的教育和照料服务的监管框架和治理途径。国家法律法规于2011 年颁布，历经12 次修订，现行2018 年版。②State Government of Victoria.“Education and Care Services National Law Act”，网址：https：//www.legislation.vic.gov.au/in-force/acts/education-and-care-services-national-law-act-2010/012，最后登录日期：2021 年 5 月 20 日。

澳大利亚早期教育和照料服务的申请和批准全部按照法律法规要求。有两个核心程序：第一，供应商批准。个人可以申请获得供应商批准，这在全国内认可；第二，服务批准。经批准的供应商才可申请服务批准，供应商提供的每一项服务都需要进行服务批准。

2. 国家质量标准

国家质量标准由国家法律法规制定，为教育和照料服务的质量设定了国家基准，提供了评价标准。目的在于通过高质量的教育项目提高儿童的成就，并让供应商和家长理解高质量服务的样态。国家质量标准分为质量领域、标准、要素、指标四个层次。质量领域有七个：教育项目和实践、儿童的健康和安全、物理环境、人员安排、和儿童的关系、和家庭及社区的同伴关系、治理和领导。每个领域都有两到三个标准，这些标准都是对高水平的学习成就的陈述。每个标准下描述了有助于实现标准的不同要素，要素也具体化到指标层面。国家质量标准的部分内容①Australian Children’s Education & Care Quality Authority（ACECQA）.“2018 NQS Commence”，网址：https：//www.acecqa.gov.au/latest-news/2018-nqs-commences，最后登录日期：2021 年 5 月 20 日。，见表2。国家质量标准包括结构性要素（如教育者的资质和师生比例）和影响质量的过程性要素（如和儿童与家庭的关系，以及激励性的环境和学习项目）。

表2 澳大利亚国家质量标准（部分）

3. 经批准的学习框架

经批准的学习框架，包括“归属、存在和成为：澳大利亚早期学习框架”②Australian Government Department of Education and Training.“Belonging，Being and Becoming：The Early Years Learning Framework for Australia”，2009.和“我们的时光和天堂：澳大利亚学龄儿童照料框架”。①Australian Government Department of Education and Training.“My Time，Our Place：Framework for School Age Care in Australia”，2011.前者指向0—5 岁儿童的各种教育和照料服务机构，后者指向6—13 岁学龄儿童的校外教育和照料服务机构。这是在国家质量标准指导下开发的教育项目的学习指向，勾勒了能支持儿童学习的实践样态，教育和照料服务机构需基于学习框架开发教育项目。这些框架关注儿童的学习成就，并认可儿童从出生就开始具备的学习能力和个体差异。这两个学习框架都包括总体性的原则、对教师的实践指南和儿童的学习成就三个要素，并且内容一致（见图2），只是在不同年龄段上的成就水平不一样。

图2 澳大利亚早期教育和校外教育的学习框架

学习框架的原则性要求如下：第一，教育者和儿童之间建立安全、互相尊重和互惠的关系；第二，和家庭建立伙伴关系；第三，对儿童的学习持有高期待，并提供平等的机会；第四，尊重儿童自身和家庭及社区的多样性，并将其作为儿童学习的机会；第五，教师成为持续学习者和反思性实践者。这些原则是儿童教育和照料实践的基础。实践要素关注教育者如何利用丰富的教学方法促进儿童学习，包括：采取整体性的学习方式，积极回应儿童，通过游戏来学习，开展有意向的教学，重视学习环境的作用，重视儿童及家庭的文化背景，保障学习经验的连贯性，开展促进导向的学习和发展评价。学习框架中儿童的学习成就，包括五大方面：儿童有强烈的身份认同感，儿童与周围世界有联系并做出贡献，儿童有强烈的幸福感，儿童是自信投入的学习者，儿童是有效的沟通者。每个学习成就细化成多个学习指标。

学习框架不仅为高质量教育项目开发提供了指导，也为教育者的教学实践提供了方向。

4. 对服务进行评估和评级

对服务机构的教育和照料的质量进行评估的目的是：第一，促进高质量教育和照料服务的持续改进；第二，提供与家庭的信息共享的途径，帮助家庭做出教育和照料儿童的决策。

（1）评估和评级的基本程序

澳大利亚各州/地方的监管部门开展教育和照料服务的评估和评级的具体程序，见图3。

图3 澳大利亚国家质量框架的评估和评级程序

评估与评级程序具体包括：第一，被批准的供应商开展自我评估并制订质量改进计划；第二，在此基础上向监管机构申请现场评估，监管机构评估前期申请材料后通知现场评估；第三，监管机构在服务场所进行现场评估和评级；第四，监管机构给出初步的评估报告；第五，供应商对初步的评估报告进行反馈；第六，向供应商发布最终报告和等级；第七，供应商决定是否认可最终的报告和等级；第八，在ACECQA 网站上公布最后的等级。

评估和评级程序的指导性时间步骤是：第一，一周内，通知启动评估和评级；第二，第3—4 周，提交和核查质量改进计划QIP；第三，第5—8 周，通知和进行实地访问；第四，访问后3—5 周时间，提供初步报告，并在接受反馈的基础上，于访问后8 周内给出最终报告。

（2）内部自我评价和质量改进计划

对教育和照料服务机构进行评估和评价的前提和落脚点，是供应商根据国家标准开展持续的自我评估，并持续改进。根据国家法规，供应商必须确保每项服务都有“质量改进计划”（Quality Improvement Plan，简称QIP）。开发质量改进计划的第一个步骤是开展自我评估，主要是供应商根据国家质量框架要求对提供的服务开展批判性反思。在开展自我评估的基础上，教育和照料服务的供应商还应完成两方面的事情：第一，通过反思确定需要质量改进的地方；第二，为需要改进的地方制定质量改进策略。QIP一定要包括通过自我评估确定的改进领域，以及具体的改进策略，因此展现对持续改进的追求。质量改进计划中还应陈述服务机构的服务哲学，服务哲学描述对儿童、家庭和教育角色以及儿童学习方式的价值观、信念和理解，用来指导教育和照料服务运作的所有方面。

（3）外部监管机构的评估和评级

①评估和评级的等级及标准

澳大利亚教育和照料服务的评估和评级的等级分为五个，具体标准见图4。

图4 澳大利亚国家质量框架的评估和评级的等级及标准

②实施评估和评级的现场访问

在各项国家要求指导下，监管机构授权的人员实施基于现场的评估和评级。授权人员通过如下方式收集证据：第一，观察。儿童、家庭、教育者、协调员等正在做什么（如是否在开展友好的、相互尊重的互动）。第二，讨论。与供应商、指定的主管、教育者、协调员等开展讨论。第三，文本调查。通过提供的证据文本深入理解教育与照料服务机构的实践（如出勤记录、会议记录、安全检查表、新闻通讯、儿童作品集、儿童评估记录）。作为评估和评级过程的一部分，评估还必须考虑该教育和照料服务机构的QIP和评估历史等。

在资料收集和现场交流的基础上，评估人员首先确定该教育和照料服务机构提供的服务是否达到了国家质量标准每个要素的要求，再为每个标准评级，然后对每个质量领域进行总体评价，最后确定整体的评级，并给出改进建议。

三、讨论与思考

澳大利亚国家质量框架（NQF）体现了早期教育和校外教育治理体系的如下特点：

1. 连贯的学习经验

澳大利亚国家质量框架的治理对象，是面向0—5 岁儿童所有的早期教育和照料服务的机构，和6—13 岁义务教育阶段儿童的校外教育和照料服务的机构。把0—13 岁儿童的教育和照料服务纳入统一的管理和评价体系，并为0—13 岁的儿童制定了要素一致、指向连贯的学习框架，保障了0—13 岁儿童教育和照料的经验的连贯性。之所以能够从0—13 岁的连贯性视角开展治理，是因为澳大利亚国家质量框架的出发点并不是强调早期教育和义务教育在具体实践方面的种种不同，而是在统一的教育信念和教育原则、长远的学习目的和学习成就的指导下，体现了对高质量的教育和照料服务的宏观理解，以及对高质量的教学和学习的顶层理解。

国家质量框架中针对0—13 岁儿童的两个学习框架的根本宗旨都是为了拓展和丰富儿童的学习，认为儿童教育和照料服务的根本目的是为儿童的学习和发展提供最大化的成长机会。这些统一的价值和信念为开展连续性的教育和照料服务提供了实现可能，也是开展基于学习经验连续性开展教育治理的重要抓手。

2. 系统的指导文件

澳大利亚国家质量框架所体现的教育和照料服务的治理体系是多维复杂的，并通过系统的指导文件来保障，这些文件层次递进，连贯匹配，共同架构了0—13 岁儿童教育和照料服务的治理框架。首先是制定了专门的关于儿童教育和照料的“国家法律”和“国家法规”，其他文件都要遵照国家法律法规制定。其次是根据国家法律法规制定“国家质量标准”和“经批准的学习框架”，作为体现国家法律法规要求的文件直接指导早期教育和照料服务。为保障这些文件的实施，也出台了一系列支撑文件。这都为儿童教育和照料服务的质量提供了重要保障，更展现了超越单一要素关切的服务治理系统的复杂性和层次性。

3. 完善的监管层次

在系统完善的儿童教育和照料服务的系列治理文件指导下，澳大利亚建立了有层次的外部监管机构，具体开展教育和照料服务的治理，主要包括国家教育委员会、国家层面的监管机构（ACECQA）和州级/地方的监管机构。国家教育委员会负责在国家法律法规的指导下对国家层面的文件进行监管和审查，比如国家质量标准、评估和评级系统、儿童学习框架，并宏观把握儿童教育和照料质量管理局的人员任用和工作表现。国家层面的监管机构——澳大利亚儿童教育和照料质量管理局，负责指导和兼顾国家质量框架在州/地方层面的实施和管理，并审核教育和照料人员的资质、培训州/地方层面的评估人员、复核州/地方层面的评估结果并负责优秀等级的授予等。州/地区层面的监管机构具体负责国家质量框架的管理，包括在国家法律和法规的要求下对供应商及其提供的教育和照料服务的资质进行审核，开展教育和照料服务的质量评级，并为服务地区的相关人员提供培训等。这种国家层面的治理责任结构化和治理责任分担机制，为教育和照料服务的综合治理提供了保障。

4. 内外的双重视角

澳大利亚国家质量框架是基于内外双重视角的综合系统的治理框架，前述基于监管机构开展的治理是外部视角的治理。另外，澳大利亚国家质量框架还有针对教育和照料服务的内部治理视角，如在国家质量标准和学习框架中，第七个质量领域就是“治理和领导”。国家质量框架重视教育和照料服务的内部管理者，通过对提供服务的有效领导和治理，来为儿童的学习和发展建立和保持高质量的环境。

在教育和照料服务机构内部开展的评估、反思和自查能支持服务政策和服务实践的持续改进。首先，教育和照料服务机构的管理者在家长等利益相关者参与下建立持续的自我评估—改进规划—改进反思的内部治理循环，营造致力于服务质量持续改进的文化。其次，教育和照料服务机构的领导者也非常支持教育者开展对课程与教学的反思，并加以改进。另外，领导者也关心教育者的学习和专业发展，进而优化课程与教学实践。

5. 持续改进的导向

澳大利亚国家质量框架非常强调持续的质量改进。国家质量框架确立了提高早期儿童和学龄儿童的教育和照料服务质量的国家办法，国家质量标准则为教育和照料服务的质量树立了国家基准。服务机构应熟悉国家质量标准，并努力达到或超过标准。

澳大利亚从三个方面来保障服务质量的持续改进：第一，根据国家质量标准和国家法律法规的要求开展持续自我评估；第二，开发和实施质量改进计划；第三，各州和各地区的监管机构开展评估和评级。持续的自我评估强调服务的优势和可以改进的领域，是质量提升计划的起点，意味着在服务内部不断审视政策、程序和实践。开发和实施质量改进计划确定了服务的质量改进目标，并说明了实现这些目标的策略。各地区监管机构开展的评估和评级结果也是新一轮持续改进的起点，而持续改进的情况会是下次评估的重点。