全要素统筹视角下的滨海区域绿地地下空间利用初探——以青岛西海岸新区为例

王志刚，王 鹏

(青岛市城市规划设计研究院，青岛 266555)

全要素统筹作为国土空间规划的重要举措，是对全要素的空间资源的开发和保护，要扩展管控范围，覆盖全域空间资源要素，要把握好新时代国土空间开发保护格局与多规合一国土空间规划的关系，进行总体安排和综合部署。

滨海绿地是城市绿地系统的重要组成部分，作为一种传统的城市资源，为城市发展提供了大量的生态空间，为居民生活提供了愉悦的活动空间，构成了城市生活重要的组成部分。受益于滨海绿地区位影响，其开发价值往往较高，寸土寸金的形容实不为过。然而以往城市建设往往只关注了绿地的地上开发价值，对地下潜在的空间价值关注较少，造成了不必要的资源浪费。伴随着城市发展，城市聚集效应进一步加强，城市存量空间更新难度逐年增大，滨海区域人地矛盾日趋紧张，地下空间系统化、地上地下一体化布局的趋势愈来愈明显[1]，地下商场、地下文化展览、体育场馆甚至于办公空间也逐渐被人们所接受。如何合理地利用滨海绿地地下空间，补充已建城区公共服务缺口，提升传统住区商业环境，解决令人诟病的停车难题，成为新时期城市工作的工作重点。

本文着重从全要素统筹的视角入手探讨滨海绿地地下空间利用。①统筹周边区域可用空间，针对局部绿地面积过小不易开发的难题，结合周边道路空间统筹地下空间开发。②统筹市民需求和城市发展要求，满足城市对中心职能空间落位、市民对环境空间的需求，利用地下空间合理布局相关功能。③统筹轨道开发、周边项目建设以及环境安全、用地出让建设与绿地地下空间开发的关系，通过规划策略引导，保障地下空间建设的顺利实施。

1 国内绿地地下空间规划研究现状及发展趋势

1.1 国内绿地地下空间规划研究

我国对于地下空间的研究较晚，且多关注于大规模、整体性区域地下空间研究，对绿地地下空间的研究涉及较少。但伴随着近年来城市存量空间的不足，绿地作为重要的空间资源开始进入人们的视野，围绕综合利用绿地空间进行了一些探索，例如城市绿地与地下空间复合开发的整合规划设计策略[2]、基于绿地空间优化的城市用地功能复合模式[3]等；也出现了针对详细地块的一些细化研究，从具体的环境设计、空间设计展开，例如以济南共青团地下商业空间为例的城市绿地与地下空间衔接的环境设计[4]、以西安张家堡广场概念设计为例的城市中心绿地地下空间设计[5]，但目前的绿地地下空间研究多集中在绿地空间自身，较少从周边区域协同，人、城市需求分析以及未来开发出让实施的层面进行探索。

1.2 目前绿地地下空间利用的不足

本文结合西海岸新区滨海区域绿地地下空间利用实践进行梳理，现状绿地地下空间开发布局主要存在以下问题：①受制于地面绿地地块细碎、狭长、面积较小的影响，其地下空间开发建设较少，基本属于未开发状态；②现状已开发绿地地下空间功能比较单一，多为过街通廊，对轨道站点、周边公共设施缺乏一体化统筹考量，造成综合效益低下、资源浪费。

1.3 新时期滨海绿地地下空间利用的发展趋势

生态环境的价值对于快速发展的城市愈显重要，在保留城市绿地地面绿化的前提下，开发利用绿地地下空间，是建设现代化生态城市的有效途径[5]，而城市绿地建设与地下空间的综合一体化开发，特别是公共绿地的地下空间开发利用是我国未来绿地建设和地下开发的重要趋势[6]，通过衔接城市发展、居民生活需求，统筹轨道建设、周边项目开发、环境安全一体化布局，综合利用城市滨海区域高价值绿地，探索其地下空间的资源化，将诸多城市公共服务设施转入地下[7]，如地下商业、地下文体娱乐设施、地下科教设施、地下仓储物流等，既可以保留原有绿化环境，又能提升城市用地空间不足的难题，已然成为建城区环境提升建设品质、公共服务提升服务水平的重要抓手。

2 基于全要素统筹视角下绿地地下空间利用的方法

基于全要素统筹视角下绿地地下空间利用的方法，分为3个步骤(图1)：①现状调研，从符合城市规划和土地规划的基础上梳理未来可用于开发的绿地及周边空间。②需求分析，通过问卷调查、上位规划衔接，摸清未来的工作重心及地下空间重点布局功能。③规划应对，通过合理协调各方因素，从区域协同、需求保障、要素支撑入手，促进绿地地下空间开发的顺利实施。

规划需重点关注与轨道开发、周边项目建设的关系，从竖向规划上进行标高的合理控制，做好已有项目的地下空间衔接、未建项目的地下空间通道预留，提高绿地地下空间的综合效益。同时应进一步探索绿地地下空间开发利用管理体制，明确组织、开发主体及各自不同的分工，细化管控图则以保障绿地地下空间的落地实施。

3 西海岸新区滨海区域绿地地下空间规划实践

3.1 项目背景

西海岸新区地处胶州湾西岸，战略定位为国家级新区，地质条件较好，基岩分布较广、区域断裂规模较小且活动性不强，可充分支撑新区地下空间的开发。近年来新区经济发展迅速，城市综合实力逐年提升，2019年新区人均GDP约3.1万美元，已经远远具备大规模开发利用地下空间的经济基础。现状新区的地下空间开发规模相对较少，多集中在围绕房地产项目开发进行，以停车功能为主，功能单一，对于提升新区地下空间开发的综合价值远远不够。

滨海区域处于新区城市建设最为集中的区域，人口密集，寸土寸金，城区存量空间严重不足，公共服务设施欠缺、城市功能无处落位的现象日益明显，同时受制于过宽的快速交通干路的影响，两侧城市功能分隔严重，人行过街困难(图2)。如何在人地紧张的核心区域，提升公共服务设施服务水平、建设城市中心功能是新时期空间规划亟需解决的难题。统筹区域分布较为广泛的绿地资源，一体化开发其地下空间，可有效补充城市地面建设空间，提升公共服务设施服务水平、建设完善城市中心功能，是本次工作的重点方向。

3.2 规划方法

运用新时期国土空间规划全要素统筹的思维，突破仅有的条块绿地的空间限制，扩大研究范围，大胆地将周边可利用空间一并纳入，通过区域协同、需求保障、要素支撑等一系列措施，发掘滨海区域绿地开发潜力，构建滨海区域绿地地下空间开发新格局。

3.2.1 区域协同，确定开发范围与容量

1) 梳理绿地地下空间开发范围。基于《青岛西海岸新区总体规划》和《青岛西海岸新区土地利用总体规划》(以下简称“两规”)的一致性，从符合两规的角度出发，梳理现状可开发绿地空间范围。运用GIS技术叠加分析规划区及周边地块地下空间开发难易程度、用地性质、轨道交通站点布局等因素，反映出地块及周边区域的整体开发价值。

2) 预测绿地地下空间开发规模。采取分项设施预测法进行预测，协同周边可开发空间、需求。对规划范围内地下空间各类设施的开发规模进行预测，并为后续的总体布局以及详细方案提供参考依据。从功能角度分析，规划范围内地下空间功能具体包括公共服务设施、轨道交通设施、地下通道、社会停车设施、市政设施等，共计需求地下空间规模60 万～70.5 万m2。

3.2.2 需求保障，明确规划功能

1) 衔接城市发展要求。该区域及周边城市总体规划功能定位为聚焦金融、总部、商务、商业、科技等产业，目标为打造金融总部科技中心，需布局酒店、商场、办公、文化、体育等设施，以支撑城市功能落地需求，同时区域轨道交通发达，轨道站点周边商业开发需求强烈，需立体衔接轨道布局，适当布局公共服务开发功能。

2) 满足居民生活需求。通过调查问卷、网上征求意见，了解区域所在居民生活需求，摸清居民生活环境的痛点难点。该区域居民生活重点关注停车、体育、文化以及商业服务等设施的提升，规划需结合空间布局进行针对性保障。

3) 案例对标。通过借鉴日本北海道札幌大通公园建设经验(图3)，进一步探索区域绿地地下空间的开发利用。大通公园城市绿化轴线在保留地面绿化空间的基础上，通过合理开发其地下空间，补充完善城市地面功能的不足，引入多元的商业、文化职能，创造城市艺术文化活动中心，打造地下综合体，提升了区域的城市环境品质和完善了城市的服务职能。

4) 规划布局。通过划定功能分区，明确开发强度、公共服务设施比例，制定可行的竖向规划方案，合理组织交通，实现互联互通一体化开发。

合理划定功能分区，明确开发强度、公共服务设施占比。结合开发的难易程度、开发价值、TOD开发引导，统筹城市发展要求、居民生活需求，综合规划混合功能区(商业公共服务空间为主，人流活动量大)和一般功能区(停车空间为主)，划定控制性和引导性公共服务空间，分层引导，实现有人活动的空间尽可能布局公共空间，无人活动的空间适当布局停车。

制定可行的竖向规划方案，合理衔接交通，实现互联互通一体化开发。竖向规划充分衔接周边设施，预留与地铁站及周边其他地块地下空间的交通连接条件。地下空间顶板上覆土不少于1.6 m，通过层高的弹性控制将地下一层有效净空高度控制在3.6～5.0 m，地下二、三层有效净空层高控制在3.6～4.2 m(图4)，实现新增绿地地下空间与轨道站点、周边地块地下空间的无缝对接。衔接满足不同区域的交通诉求，针对性制定规划策略：①混合功能区(商业公共服务空间为主，人流活动量大)，应积极与周边商业空间、轨道站点地下空间相连通，利用地下联络道这一城市核心区立体交通的常用配置[8]，统筹布局人行和车行联系通道，安全高效组织大规模人流、车流。②一般功能区(停车空间为主)，鼓励相邻地下车库通过车行通道互相连通，实现资源共享，提高地下停车设施的使用效率；③轨道交通节点周边，规划人行通道，保障地下公共步行系统、轨道交通站点及其他公共交通设施相连通，在地上一层形成整体化的步行空间与公共绿地，建成内聚外联、快速通达的开放式交通系统，提高空间设施的利用效率[9]；④滨海大道两侧区域，结合滨海大道对城市功能的分隔影响，造成人行联系不便的实际情况，利用地下空间开发适当布局人行过街通廊，实现滨海大道两侧区域的便捷联系。

3.2.3 要素支撑，推进实施落地

分类策略引导，衔接轨道开发、周边项目建设、环境安全以及绿地地下空间开发实施各方面需求，保障地下空间出让的合法合规、建设的有序进行[10]，实现地上地下一体化开发。

1) 轨道开发衔接。充分利用轨道交通开发运行空间分布在中层区、人行交通空间分布在浅层区的特点，在浅层区布局绿地地下商业空间、停车空间，避开二者相互干扰，同时预留好与轨道交通出入口的联系通道，鼓励规划设置一体化的立体公共步行系统，实现轨道交通建设与地下空间开发无缝衔接(图5)。

2) 周边项目衔接。①充分落实《青岛市城乡规划管理技术规定》(青规字〔2018〕58号)地下建筑退线距离不得少于5 m的控制要求，保障周边已建项目建设安全；针对用地特别紧张或者用地条件极为复杂的区域，应采取适当措施，经相应的技术单位论证评审后，可适当减少退线距离。②加强与周边已有商业空间、停车空间联系，提升区域地下空间运行效率。③预留好与周边未建项目功能布局、竖向设置、交通衔接条件，实现空间一体化布局。

3) 环境安全衔接。①加强地下空间环境保护。前期充分考虑相关环境因素，做好环境影响评价工作，后期通过设置空气、听觉、视觉环境标准，制定环境质量控制体系，引入新型环境控制技术，实现温度控制、空气质量控制以及地下建设工程节能的多重效果。②后续建设衔接。理顺地下空间开发利用管理体制，明确城市地下空间开发利用行政主管部门和职责，在政策上进行保障。鉴于滨海绿地地下空间属于重要的公共资产，其开发建设宜秉持公益性、国有化为主体。本次新区滨海绿地区域地下空间开发，在严格遵守《青岛市地下空间国有建设用地使用权管理办法》(青自然资规(规)字〔2020〕1号)和相关文件规定要求的基础上，由西海岸新区国资局整体统筹，提出地下空间建设方案；由西海岸新区国有企业取得滨海绿地可利用地下空间的具体方案；由西海岸新区发改局、自然资源局、住建局、城管局、交通局积极配合国有企业办理可利用地下空间的相关立项、土地、规划及建设手续，推进新区地下空间的有序开发。同时为保障上述工作的顺利进行，规划进一步编制地下空间控制性详细规划管理图则，制定规划控制要求，将地下建设范围、建设强度等指标纳入地面绿地开发规划条件，捆绑出让，促进绿地地下空间建设的顺利实施。

4 结束语

城市滨海区域绿地地下空间的综合开发建设，在保留城市滨海区域内稀缺的绿化空间的基础上，有效地缓解了城市滨海区域用地矛盾，提升了城市空间增量，拓展了人类的生存空间，实现了城市发展由二维平面向三维空间的拓展，对于补充城市功能建设短板，提升居民生活环境品质具有重要意义，可切实实现城乡因规划而美丽的美好愿景，满足新时期国土空间规划的发展要求。全要素统筹视角下滨海绿地地下空间开发，从区域协同、需求保障、要素支撑入手，多维齐下促进绿地地下空间的建设落地实施。区域协同，统筹绿地周边区域可用空间一体化开发，提升绿地地下空间整体开发价值；需求保障，利用绿地地下空间建设完善城市功能、补充居民生活短板，可切实提升城市环境的服务水平；要素支撑，衔接周边各类影响因素，分类衔接引导，可有效促进绿地地下空间建设的顺利实施。