巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究——以辽宁省双庙镇、兴隆堡镇为例

梁国利，毕江凡

(沈阳化工大学 a.高等教育研究所；b.人文与艺术学院，辽宁 沈阳 110142)

解决农村贫困问题自始至终都是党和国家治国理政的重要任务，为此出台了大量“三农”相关政策，想百姓之所想，急百姓之所急，有重点、有步骤地解决农业、农村和农民问题。 党的十九大更是把精准脱贫作为三大攻坚战之一，将乡村振兴写入了党章[1]。 在党中央的领导下，全国人民吹响了反贫困的决战号角，经过全国上下齐心协力，全国范围内脱贫攻坚实现完美收官。 但脱贫绝不是终点，而是一个新起点。 党的十九届五中全会强调要实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接[2]，农村工作内容也由此前的打赢脱贫攻坚战转向迈入乡村振兴的新征程。

一、脱贫攻坚与乡村振兴衔接的逻辑关系

(一)乡村振兴与脱贫攻坚的一致性

脱贫攻坚是国家为消除绝对贫困、提高人民生活质量而制定的战略措施，而乡村振兴是在脱贫攻坚基础上党和国家为进一步满足人们对美好生活需要而提出的战略方针。 二者在目标上高度一致，都强调解决农村的贫困和发展问题，脱贫攻坚旨在帮助贫困人口跨过贫困线，满足基本生存需要，乡村振兴是在此基础上进行目标升级，意在避免脱贫人口返贫，提高农村人均可支配收入。 其次，二者在工作内容上也具有很强的承接性、一致性，乡村振兴涵盖了脱贫攻坚的部分内容，如在《国家乡村振兴战略规划(2018—2022)》中，内含大篇幅脱贫攻坚内容[3]，强调人才引进既是打赢脱贫攻坚战的重要措施，也是实现乡村振兴的有效手段。 此外，二者在时间上递进，脱贫攻坚最早在2015 年提出，于2020 年底完成，是一个短期计划；而乡村振兴在2017 年底提出，将于2050 年实现全面振兴，是一个长期规划。 在2017—2020 四年中，二者工作内容相互贯穿，既要从事脱贫攻坚工作，又要落实乡村振兴相关举措。 脱贫攻坚为乡村振兴积累了实践经验，是乡村振兴的重要基础[4]。 脱贫攻坚经过多年的实践与摸索，已经形成了完善的工作模式与方法。 而乡村振兴处于发展初期，制度框架有待完善，需要借鉴脱贫攻坚的工作机制、监督考核机制，汲取其中的优势经验，避免走弯路，以脱贫攻坚的经验促进乡村振兴的实现。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴的差异性

脱贫攻坚与乡村振兴的侧重点有所不同，前者扶贫是重点，倾向于经济领域，消灭的是乡村绝对贫困问题；后者发展是重点，包含了五位一体的全面系统发展，强调在解决相对贫困的同时更加注重乡村治理能力的提升。 其次，二者的针对群体有所不同，前者重点关注农村贫困地区和人口，强调满足贫困人口基本生存和发展需要，后者则涵盖整个农村和百姓，注重激发农村发展潜力，增强农村自我“造血能力”，实现农村发展方式由“外部输入”到“内部自生”的转变。 乡村振兴是巩固脱贫成果，实现城乡融合发展的有效保障。 截至2020 年底，全国所有贫困人口摆脱绝对贫困，脱贫攻坚实现完美收官，但这不意味着可以一劳永逸。 脱贫攻坚中，部分问题没有得到彻底解决，同时还会产生一些新的问题。 脱贫质量不高、城乡二元结构发展不平衡、产业建设仍处中低水平等问题依旧制约着农村的发展，脱贫之后的返贫形势不容乐观。 乡村振兴战略的实施不仅可以巩固脱贫攻坚成果，还可以有效地解决这些遗留问题和新问题，促进区域均衡发展和城乡深度融合[5]。

二、研究案例的脱贫成效

农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，是国之根本。 为帮助全国人民摆脱贫困，过上幸福生活，党中央带领全国人民打响了前所未有的脱贫攻坚战。 脱贫攻坚是落实“四个全面”重大战略布局，实现全面建成小康社会的必然要求。 该提法是在2015 年11 月29 日中共中央印发的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中首次提出，决定指出，要确保在2020 年底贫困地区全部摘帽，贫困人口全部脱贫[6]。 为完成这一宏伟目标，地方政府通过派驻乡镇第一书记、产业扶贫、异地搬迁等多种扶贫方式来解决区域性贫困，保障农村贫困人口不愁吃、不愁穿，完善教育、医疗、住房保障，实现贫困地区的真脱贫、脱真贫。 在脱贫攻坚末期，为巩固已有脱贫成果，继续发展农村，国家提出乡村振兴战略。 从十九大报告中“乡村振兴”首次提出，到全国人大常委会委员表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，随着社会发展，乡村振兴的内容在不断丰富，被赋予了新的时代内涵。 其内容涵盖产业、人才、文化、生态、组织振兴五个方面，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总目标[7]，制定了“三步走”计划(图1)。

图1 乡村振兴“三步走”规划

经过全国人民的共同努力，历时8 年，全部实现脱贫。 从宏观来看，我国9 899 万农村贫困人口实现全部脱贫，12.8 万个贫困村全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，创造了脱贫奇迹[8]。 从微观上讲，各级地方政府纷纷响应国家号召，积极贯彻落实中央政策，坚决执行中央决定，围绕乡村振兴制定适合本地区的发展规划，真正把脱贫攻坚摆在造福百姓的突出位置，带领人民群众直面困难与挑战。 以调研中双庙镇、兴隆堡镇为例。 双庙镇建档立卡户总数1 029 户、2 053 人，其中无劳动力588人，弱劳动力或半劳动力521 人，因病致贫1 658人，因残致贫234 人，因学致贫36 人，因灾致贫126人，部分人口受多种因素共同作用。 双庙镇党政一心，积极采取行动，依靠现有土地资源与种植管理技术，以“党建+合作社+贫困户”的扶贫模式为指导，坚持“造血输血”；由镇政府牵头，联合高等院校和科研院，成立农村发展合作社，重点建设果蔬基地、生态产业园，依托传统种植业与养殖业，重点发展大樱桃产业、西兰花产业、甘薯产业项目，实现家家有产业、户户有项目，确保贫困户有分红、集体有收益。 截至2020 年底，全镇建档立卡贫困人口1 029户、2 053 人实现全部脱贫，贫困户人均收入达到7 500+，顺利实现整体脱贫摘帽。 兴隆堡镇全镇4 860 户、16 815 口人中存在一部分贫困户和贫困人口，为帮助他们摆脱贫困线，兴隆堡镇政府严格按照“一户一案”的工作要求，针对不同因素致贫的贫困户采取不同的措施。 通过与公司合作搭建樱桃暖棚、从事寒富苹果种植，带领全村60 户、138 人顺利脱贫；与养殖场合作进行肉羊养殖、黑猪养殖等一系列产业扶贫项目，增加了200 户贫困户的收入；通过将医疗救助扶贫与新农合政策结合，实现医疗脱贫建档立卡户30 户53 人；此外还通过教育扶贫、危房改造扶贫、劳务输出扶贫等其他措施帮助贫困户摘帽；针对镇里东双庙村和马架子村两块“脱贫硬骨头”，发挥“集中力量办大事”的优势，全镇上下团结一致，整合土地、资金、技术资源进行专项帮扶，最终在2020 年10 月底，兴隆堡镇实现了全镇1 074户、2 307 人的脱贫计划。

三、脱贫攻坚与乡村振兴衔接存在的问题

(一)人口老龄化加剧

第七次全国人口普查数据显示，60 岁及以上人口为264 018 766 人，占全国总人口的18.70%，其中65 岁及以上人口为190 635 280 人，占全国总人口的13.50%(表1)。 国际上一般将65 岁及以上人口占比＞14%即视为老龄化社会，依次标准，可见我国正逼近且很快步入深度老龄化社会。 从全国范围内看，辽宁65 岁及以上人口占比高达17.42%，全国人口老龄化排名第一，向超老龄化社会(国际通行划分标准为65 岁及以上人口占比＞20%)迈进[9]。受经济发展下行、就业机会减少、产业发展不足等因素影响，辽宁青壮年劳动人口持续外流，这种现象在农村更为普遍。 通过对双庙镇、兴隆堡乡的实地调研发现，受城乡二元发展不均影响，当地村民“去农”思想较为严重，老一辈在自己无法搬离农村的前提下劝说子女向外发展，子女也渴望拥有更高生活质量、更好生活环境、更多发展机遇，于是代表农村发展希望的青壮年劳动力不再务农，纷纷“逃离”农村，把老人与孩子留在村里。 此外，辽宁省作为国家计划生育最早的一批省份，独生子女比例很高。 通过走访发现，尽管国家已经放开“三孩政策”，但由于村里部分年轻人习惯了独生子女的生活方式，加之养育子女成本的大幅上升，人们不愿要二胎，更不想生三胎，由此导致新生人口进一步减少。

表1 人口老龄化占比状况

(二)“等、靠、要”思想严重

通过走访两地发现，部分依然有劳动能力的老年人，受文化程度不高等因素影响，往往安于现状，改变自己生活状况、发展乡村的意愿不强，把政府的政策帮扶作为“免费的午餐”，抱着“越穷越能得好处”的错误思想，不劳而获，争当贫困户，坐等政府送小康。 此外，还发现部分脱贫户在产业扶贫等一系列政策帮扶下，生活发生了很大的改变，但担心收入增加后，政府会对其减少帮扶，不愿公开家庭的收入变化，甚至故意隐瞒家庭收入来源等。 在与村干部的交谈中，了解到国家对建档立卡户的扶持涵盖各个方面(图2)，部分脱贫户单是靠160~170 元/亩的地补和粮补、全程机械操作下的400~600 元/亩的粮食收入、126.7 元/月的养老补助以及月领数额不等的家庭保障金等一系列显性收入就超过了贫困基准线，但依旧设法寻求国家救助。 原因在于这些人的主体意识薄弱，自我发展能力不强，对脱贫攻坚理解不够透彻，简单的生活需要和不劳而获的错误思想抑制了他们对美好生活的追求。

图2 国家对“贫困户”的全方位扶持情况

(三)基层组织引领作用不够

基层党组织作为“火车头”，在脱贫攻坚与乡村振兴的衔接过程中发挥着引领作用。 但是在调研中发现，部分村落基层党组织体制机制不健全，部分领导职位长期空缺，组织建设活力不足、凝聚力不强，党员积极性不高，贯彻与执行国家的方针政策上存在偏差。 其次，还存在部分村干部年龄偏大，文化水平相对较低，责任意识缺乏，服务意识不强，日常理论学习不够，缺乏创新精神，被动地接受工作安排。 此外，部分基层组织党员数量有限，青年力量储备不足。 出现以上这些问题，一方面是由于基层干部工作作风、工作态度等问题，且这些问题没有被及时发现，消极思想得不到根本铲除，反而有进一步增加整个基层组织的风险；另一方面，缺乏定期考核，对表现突出的基层组织和个人奖励不多、重视程度不够，面对枯燥繁琐的工作内容，基层组织工作人员的积极性得不到有效调动。

(四)产业发展不健全

产业扶贫在脱贫攻坚中取得了一定的成效，但距离乡村振兴还有一段距离。 在农村，产业发展多以种植业与养殖业为主，相较于城市的二、三产业来讲，结构单一，产业链条短，附加值低。 如双庙镇有多达4.5 万亩的地瓜种植面积，地瓜产量惊人，但缺乏地瓜产业加工链，深加工能力不足，大都以初级农产品进行售卖。 其次，优质农产品的宣传力度不够、品牌影响力小也成为产业发展受阻的重要原因。 如双庙镇的“彰武”大樱桃，受其特殊的沙质土地影响，个个饱满脆甜，但因宣传力度不够，缺乏有效的宣传手段与方式，使得“优品难卖好价格”。 在产业扶持方面，之前的帮助主要通过资金形式予以体现，在产品研发、初级农产品深加工以及拓宽市场方面技术扶持力度不够，如政策实施过程中将大量资金投入到种植养殖基地的建设中，缺乏必要的技术支持。 近年来，为完成脱贫攻坚任务，部分产业发展主要由国家政策强力推进，在政策红利退去之后，这些缺乏市场检验的产业项目纷纷退出，造成极大的资源浪费。

四、脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径探究

(一)加强基层组织建设

在脱贫攻坚与乡村振兴战略过渡的特殊时期，双庙镇、兴隆堡镇政府还需坚持把乡村振兴与党的组织建设结合起来，充分发挥党组织的战斗堡垒作用[10]。

1.提高基层治理能力

提高基层组织治理能力是巩固脱贫成果，实现乡村振兴的有效保障。 对调研中存在的某些软弱涣散的基层组织，镇政府还需要及时发现、及时整顿，积极发挥组织的领导带头作用；继续派出能力较强、素质过硬的驻村第一书记，夯实村里基层干部队伍的同时提高基层干部的理论学习热情，为乡村振兴发展提供必要的理论支持；镇政府还需加快农村治理体系建设，坚持加强党的领导与深化村民自治相结合，将党建优势转化为农村发展优势，推动农村现代化发展。 此外，针对调研中“等、靠、要”思想严重的部分农民，基层组织要坚决抵制一味地资金扶持，变“输血”为“造血”，日常生活中也要加强政策宣讲、教育引导，授之以渔，提高其自身劳动意识，培养其生活技能。

2.强化基层人才储备

面对调研中农村基层组织党员年龄结构偏大、后备力量不足等问题，镇政府首先要定期组织党员干部开展理论学习，净化党员思想，不断提高基层干部的政治觉悟和思想认识，从源头避免此类现象发生；其次，基层组织要明确党员发展标准，规范党员发展流程，全程公开透明，接受人民群众监督，对不符合发展条件而发展的行为进行彻查，严厉惩处相关人员；此外要夯实基层组织队伍，镇政府可以吸引一批能力突出、党性坚定、政治素养过硬的优秀青年加入党组织，打造一支懂农村、爱农村、扎根农村的青年党员队伍，带领农村、农民走向乡村振兴的新征程。

3.建立基层奖惩制度

工资待遇水平的提高可以有效调动基层干部的工作积极性。 在调研中，部分基层干部由于工资、福利保障少等经济原因懒作为、不作为。 故需要上级政府逐步完善基层干部的福利保障制度，提高基层干部的福利待遇水平；量化奖励考核标准，对在脱贫攻坚与乡村振兴中做出贡献的基层干部进行激励，并依据贡献大小给予相应的物质和精神奖励；对于在农村懒作为、不作为、等退休的部分基层干部，要及时进行批评教育，督促更改，对屡不悔改者，采取必要的惩戒措施，直至罢免，坚决抵制不作为行为的发生。 上级政府在人才任用方面，对在农村地区做出突出贡献的基层干部予以优先重用，开启升迁“绿灯”模式，充分调动基层人员服务百姓的积极性。

(二)加大政策扶持力度

乡村振兴过程中，在发挥市场调节的基础上更要注重发挥政策的引领作用，双庙镇、兴隆堡镇政府要坚决落实国家对农村的扶持发展政策，加大扶持力度。

1.优化基础设施建设政策

完善的基础设施建设是实现乡村振兴的重要根基，未来政策要更多地向贫困农村基础设施建设和公共服务倾斜。 镇政府要合理规划各种用地，建设垃圾处理站和设定污水排放标准，完善本地区产业发展所必备的路、水、电、网等配套设施，推动农村基础设施更新升级，打造设施完备、美丽宜居乡村[11]。 针对调研中发现的农村留守老人增多，老龄化化现象严重的问题，镇政府要在不破坏当地经济发展的前提下，允许资金优先用于老人服务项目，积极与社会工作机构开展合作，合理布局医养结合的养老院、服务中心，改善居住环境，提高生活质量。 此外，要加强农村娱乐、文化设施建设，完善公共服务体系，为村民提供休闲娱乐的好去处，满足人们对美好生活的需要。

2.持续强化产业扶持政策

产业扶持政策在打赢脱贫攻坚战中发挥着不可替代作用。 针对调研中存在的部分处于贫困边缘的农民担心脱贫攻坚之后助农政策消失，生产积极性持续降低的问题，政府要继续加大产业政策的扶持力度，提升惠农政策水平，防止脱贫之后再返贫现象的发生；同时提高农业发展补贴额度，扶持和发展地方特色产业，如利用当地特有的沙瓤土质发展甘薯种植园、樱桃基地，提高农产品高质量；基层组织可以将现有土地进行整合，依靠现代科技进行集约化、标准化生产，提高农业生产效率；政府在资金补助的同时继续优化资金投入结构，逐步实现由贫困特惠政策补助向全民普惠政策扶持过渡。

3.不断完善保障性政策

出台保障性政策，为农民提供“兜底”服务。 教育方面，根据本地区发展状况可自行决定是否将幼儿园、高中阶段纳入义务教育，均衡教育资源，促进教育公平；住房方面，对农村相对贫困家庭给予住房、建房补贴，对年久失修的农村危房进行先补偿后改造，保障人人有居所；在医疗方面，设立乡村卫生室，建立全民医保体系的同时不断扩大医疗保障范围、增加报销比例，解决农民看病难、花费大的难题；养老方面，可以政策鼓励社会工作介入农村养老，扶持农村养老服务机构发展，不断优化农村养老保险制度，执行代缴养老保险政策，提高养老补助金额，实现农民老有所养，老有所终。

(三)深化农村产业改革

乡村振兴离不开产业发展，双庙镇、兴隆堡镇要继续深化农村产业改革，激发农村内生动力，推进乡村振兴发展。

1.因地制宜发展

实现乡村振兴离不开产业的培育与发展。 在不破坏当地生态环境前提下，可以依靠当地现有的土地资源，结合市场需求、发展前景，选择适宜本地区可持续发展的特色产业模式，宜农则农，宜木则木，切不可墨守成规，一成不变，也不能盲目跟风，邯郸学步，造成资源浪费。 对于双庙镇、兴隆堡镇适合特殊农产品生长的地区，要抓住当地独有优势，将地理优势转化为经济生产优势。 政府要鼓励集群化发展，成立甘薯农民合作社，打造特色农产品产业园，形成农村美、农民富的乡村发展新面貌[12]。 此外，政府在发展过程中要注重农业与地方工业、服务业的发展相匹配，实现当地经济发展各业协调化、利益最大化。

2.推进农业产业化

近年来，双庙镇、兴隆堡镇农业产业化发展迅速，取得了良好的效益和丰硕的成果。 但在调研中发现该地区存在农产品缺乏深加工、附加值低等问题，就需要推进产业化发展，延长产业链，提高溢价能力的同时发挥其辐射带动能力，增加就业岗位。产业化的发展可以带来产品的规模化生产，为进一步提高农产品的经济效益、增强产品竞争力，在保证质量的前提下，当地的合作社可以通过明确产品市场定位、完善产品包装设计、产品营销推广等一系列操作，打造专属于自己的品牌，并及时向有关部门申请自己的“绿标”，构建全程溯源监管体系，让消费者放心，打造地区内知名农业品牌。

3.推动农业科技化

产业的发展离不开科技创新，走访中发现，当地农村发展缺乏科技、创新元素，故要在乡村振兴中要加大对科学技术的投入力度，将科技创新元素注入竞争力下降的传统产业中去，将科技优势转化为生产力优势，迎来传统产业发展的第二春。 此外，针对该地区显著的农业发展地位，要大力发展“互联网+农业”，运用室温控制、自动浇灌、自动识别等新兴技术来解放繁琐的劳动行为、提高生产效率；运用网络直播+冷藏保鲜技术+成熟的物流配送体系来拓宽市场广度，让原本狭小单一的本地市场摇身一变成为全国乃至全世界的巨大市场，增加农民收入，提升生产积极性，进一步激发农村市场活力。

(四)缓解人口老龄化压力

人口老龄化问题对社会生产、消费、投资都产生巨大影响，缓解当地人口老龄化对辽宁乃至全国经济社会发展都具有重要意义。

1.提高生育率

辽宁作为国家第一批实行计划生育的试点省份，长期严格执行国家政策，生育率一直维持在较低水平。 尽管当前“二孩”政策已全面放开、“三胎”政策正陆续出台，但适龄人口的生育意愿并没有相应提升，新生儿出生率并没有得到相应提高。 针对双庙镇、兴隆堡镇地区青年人存在不愿生的观念，这就需要政府借助多种媒介，加大对“二孩”“三胎”的宣传力度，改变人们过去“只生一个好”的固定思维，帮助人们从主观上提高生育欲望；此外，当地政府还需要从外部进行生育激励，制定配套的生育激励政策，通过经济补贴、延长产假、降低育儿成本等多种激励措施来促进生育率的提高。

2.内“育”外“引”

导致双庙镇、兴隆堡镇乃至辽宁省向超老龄化社会迈进的一个重要因素是人才外流严重，这一问题在贫困农村更加凸显。 首先需要政府通过颁布一系列相关的政策来改善农村创业、就业环境，鼓励青年到农村创业发展，定期邀请行业带头人组织技能培训会，提高本地区村民自身技能，增加村民就业几率，增加本地人留下来、外地人引进来的意愿。 其次，构建多元化人才培养机制，政府要把开发人力资源、培养本土人才放在突出位置，积极引导外部人才到农村创业，依靠多元的产业发展和完善的后勤保障切实把本地人留下来、外地人引进来，从而建立一支不怕累、能吃苦、懂专业、有经验的专业化人才队伍，激发乡村内生发展活力。

五、结语

面对新时代的农村发展、现代化建设的新征程中可能出现的各种问题，要加强巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，把握二者之间的内在逻辑关系，从脱贫攻坚中借鉴发展经验，巩固脱贫成果，不断提高乡村治理能力，切实改善农村生活环境，提高农村生活质量，坚定不移地走中国特色社会主义乡村振兴道路，助力乡村振兴实现。