政策分析人员的问题构建能力与素养研究

摘要：政策问题的构建是政策分析的中心导向，为了探寻政策分析人员在政策问题构建过程中“寻错了路”的根源，进一步提升其正确界定元问题的能力与素养，文章以正确界定“问题的问题”为视角，分析元问题界定的复杂性、犯“第三类错误”的原因、基于正确问题“对症下药”地提出解决方案等。

关键词：政策分析人员;政策问题构建;元问题

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2022）06-0-04

1 研究问题的提出

政策分析需要政策分析人员或政策分析者依据一定的政策理论与专业知识，运用各种方法与技术，达到帮助政策制定者制定和修缮政策或是根据自我需求熟知政策内容、明晰政策逻辑的目的。对政策问题或社会问题的建构是政策分析的第一个步骤，也是整个政策分析过程的中心导向。可以说，在这一重大问题上，政策分析人员是否找准正确的问题会直接影响后续政策分析阶段的成败。正如威廉·邓恩（William Dunn）指出的那样，透过适当的疑问，一些看似无从解答的提问可以被重复建构，以致会发现问题的解决方案[1]。既往研究普遍认为，政策分析人员应当具备必要的知识素养，需要熟知相关公共政策，而忽略了其构建政策问题的能力与素养。但事实上，对那些旨在帮助决策者制定和优化政策或项目的政策分析人员而言，更不可忽略构建政策问题在解决政策问题中的重要作用。在政策分析中，政策分析人员如何避免深陷找错政策问题的漩涡？决策者如何为错误问题提供正确的方案？怎样避开雷（Raiff）等人所说的“第三类错误”[2]，即“解决错误问题”的困境？又该如何找到“问题的问题”，成功为决策者提供正确的行动建议或为满足自我需求而明晰政策逻辑？文章拟对以上问题作出回应。

2 概念界定与文献综述

2.1 概念界定

2.1.1 政策问题构建

构建政策问题是政策分析人员或政策分析者从不同的利益攸关者具有的彼此分歧的意见中不断地、重复地研究解决问题[3]。政策分析是一个动态的、全方位的过程，问题的建立是否合理，将直接关系到决策者后续决策分析的效果。因此从某种程度上可以说，构建政策问题比解决政策问题更重要。

2.1.2 政策分析

政策分析有多种分析方法，有悠长的发展历史，可借用多学科理论。国外研究者多把政策分析视为一门应用社会科学学科[4]。在邓恩看来，从广义层面而言，包括“政策过程和政策过程中的知识的提供”[1]。沃尔特·威廉（Walter William）认为，政策分析是一种综合的方法，可以向政府提供涉及决策的研究成果，也可以用于决定将来的相关政策[5]。因此可以说，政策分析需要政策分析人员在一定的专业知识与理论的指导下，研究与审查政策过程的主要阶段，以满足自我明晰政策逻辑的需要或者为相关机构提出政策前景预测与行动建议。

2.1.3 政策分析人员

与普通政策分析者相比，政策分析人员从事政策分析工作不仅出于自己的兴趣或利益需求，更希望通过使用所掌握的知识和技术对政策产生某些影响[6]。从本质上说，政策分析是一种政策的研究活动，因此政策分析人员首先是进行政策研究的人们，其次是按照特殊政策的研究理论模式、方法和标准分析公共政策的专业人员。

2.2 政策分析人员的文献综述

20世纪60年代末，叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）最先提出了“政策分析家”或“政策分析人员”的概念。根据德罗尔的观点，政策分析人员往往具有以下特点[7]。

第一，政策分析人员应当拥有政治头脑，把注意力集中在公共决策和公共政策制定的政治方面。

第二，政策分析人员应当有总体观念，不把研究重点局限于资源分配。

第三，政策分析人员不应拘泥于现行方案的比较研究，而是致力于创新的备选方案。

第四，政策分析人员应有丰富的想象力和细微的观察力，善于在多领域沟通学习。

第五，政策分析人员应预测未来可能的情况，并把不确定性因素纳入政策分析中。

第六，政策分析人员不求细致全面，而是抓住问题的根源与要点。

政策分析人员对社会问题，特别是进入政策议程的公共问题持有特别的敏感态度，其所关注的内容主要有各种社会问题之间的关系以及这些问题与政策问题的联系，公共政策的整体内容，政策制定者决定做或决定不做的事，为或不为的原因，公共政策实施以后对政策分析人员个体及其代表的集体或社会整体的影响。

从现代公共政策的角度来看，一名合格的公共政策分析人员必须具备以下九项基本能力[3]。

第一，选擇标准意识：面对分析学科，知道如何选择评估的子标准。第二，意识到诊断工具的选择：知道如何选择和创建质性、定量诊断工具。第三，明确分析工作的局限性：知道如何科学地应对分析工作的局限性。第四，运用视觉思维知识：善于掌握和分析对象的基础知识。第五，涉及理论与实践知识：了解理论与实践之间存在差异和适应性是件好事。第六，政治知识：明确政策分析与政策进程之间的关系。第七，对新分析工具的认识：善于测试和改进政策诊断工具。第八，意识到目标与结果之间的关系：能够使用不同渠道的具体结果。第九，价值观知识：了解个人价值观与社会的整体价值观。

综上可知，只有最佳的政策分析人员，才能充分满足上述各类知识需求。然而，从事各类政策分析的人员往往只能掌握一些特定的知识，而且不同的政策分析人员的知识水平也不尽相同。笔者认为，在政策分析的内容上，政策分析人员应当熟知他们所关心的、探究的与分析的政策领域;在政策分析素养上，需要具备某一政策领域的某几项知识;在政策分析能力上，除了掌握科学的定性与定量分析工具以外，还要具备正确界定政策“元问题”的能力。

3 政策分析人员须具备正确界定元问题的能力与素养

政策问题研究即探究那些通过公共活动所获得的、已实现的或者未达到的一系列需求、价值以及改变的机会[8]。在公共政策运行过程中，政策问题的构建研究对整个政策议程有重大影响。公共政策关心的主要是社会与公民之间的关系，而政策分析人员思考和分析的是这些问题究竟是如何被界定与构建的，进入政府政策议程的问题是不是社会真正关切的重点问题。然而，在制定政策问题时，政策分析人员常常陷入找错问题的漩涡，忽略了构建公共政策问题的分析。因此，作为一名政策分析人员，应当在政策分析的第一步，即政策问题构建分析中找准真正的“病因”，并基于此“对症下药”，提出正确的行动建议[9]。

3.1 为何会犯“第三类错误”

威廉·邓恩曾说：“政策分析过程中最大的风险，就是选择‘正确’的备选方案去解决一个实为‘错误’的政策问题。”[10]政策分析人员的目的在于用所掌握的知识和技术对政策产生影响和出于自我需求洞悉政策逻辑。但有时并不是政策分析人员不想找到政策问题，而是“探错了路”，找到了政策中的“假问题”[11]。因而，接下来探讨为何政策分析人员会犯“第三类错误”。

既然政策分析人员的目标是找到“问题的问题”，那应该从政策问题的特征研究着手，明确政策问题的特征之后抓住重点、找准根源，进一步探寻元问题所在。

首先，政策问题是一种主观性的问题，是决策者从经验中根据判断得出的。在思考“什么样的问题才能成为政策问题”时，由于政策制定者、政策分析人员以及该政策的利益相关者对政策执行后的社会变迁存在各种不同的甚至是矛盾的假定和观点，因此在面临同一社会现象或与政策相关的资料时，往往会在“问题”上作出矛盾的界定和诠释。简单来说，不同的政策相关者眼中的“问题”是不一样的。尽管人们在日常生活中大多能感觉到某些社会异常现象，但它并非“政策问题”，而是属于“问题情势”。政策问题是人们在分析社会现象时，从问题情境中提取出来的一个要素[12]。由于人们对政策问题的认识存在差异，使政策问题带有主观性，因此决策者很难找到问题的实质。

其次，政策问题是在不断变化的，即使政策分析人员某一阶段找准了元问题，也可能因为社会环境的变化而改变。正如拉塞尔（Russell A.Ackoff）所指出的，政策问题和备选方案不断发生变化，因此问题并不静态地在原地等候解决——虽然一个计划或方案要处理的问题不会被淘汰，但方案自身会变得过时或陈旧[12]。这意味着政策分析人员可以抓准问题的根源，但不能持续地抓住问题的根源。因此，政策分析人员在某一阶段或许能够找到“问题的问题”，但政策问题的动态变化给分析者带来了困难。

再次，政策问题之间是相互关联的，某一方面的政策问题常常影响其他政策问题或被动地受到另一方面政策问题的影响。例如，工业萧条的政策问题会影响到社会失业的政策，也就是说，假设政府采取了一种政策使工业停止运转，而当社会劳动力退出到一定程度，乃至对社会造成影响时，全国的失业政策也将随之发生变化。

最后，政策问题并不是由某一个独立的社会问题构成的，而是由多个相互关联的单个问题组成，且政策问题之间相互关联。因此，政策分析人员在分析政策问题时，要求运用系统的观点与方法找到“问题的问题”，而这便是困难所在。

3.2 政策分析人员如何界定“问题的问题”

“我们所遭遇的许多失败，往往都是由于我们在处理错误问题，而非由于我们针对实际问题采取了错误的应对措施。”[12]透过问题建构，可以协助决策者挖掘政策的相关知识，进而有能力挑战各种假设。而出现质疑便可以驱动政策分析人员追根溯源，找到问题的根源。问题建设有利于界定暗含的假设、确定产生的原因、概述可能的目标、整合相互冲突的前景并制定新的政策选择。邓恩认为，构建一个政策问题需要四个相互连接的步骤和四种问题类（见图1）。

在这个政策提问构建过程中，政策分析人员的中心任务是界定“问题的问题”，他们面对的是由各式各样的利益、假定、意见等编制而成的问卷网络。二元问题则是一个结构不良的问题，涉及许多决策层面，存在价值难以确定，也无法用一种统一的表达方式说明[3]。因此，找到元问题的先决条件是政策分析人员需要感知到问题情势，也就是说政策分析人员需要对政策问题产生一种“内心忧虑”或“情绪紧张”，并基于此对政策问题的基本假设提出疑问。接下来，政策分析人员必须从最根本的层面理解这些相关的问题，并找出这些问题的根源和背景。此外，由于一个政策问题往往与其他政策问题在不同的领域、范围或层次上存在相互关联，要界定元问题，有时需要政策分析人员从整体出发，同时解决几个关系密切的问题更能准确地界定元问题。

3.3 “对症下药”，提出相应的解決方案

“想要顺利地解决问题，就得找出一个适合该实际问题的正确方法。”[12]一些政策研究者认为，找对了政策问题相当于达到了政策制定的50%的要求。那么剩下的另一半要求则是找准问题根源之后提出正确的行动建议。这需要政策分析人员针对所找到的“政策病因”，逐一提出相应的方案。以下案例便能恰当地说明这一点。

由于大众普遍认为美国政府历年实施的超过20万人次标准化考核中存在族裔和性别偏见，即白人学生考试成绩显然优于少数族裔学生。这一问题在1980年末被列入一些州政府的立法议程。然而在宾夕法尼亚州，需要州政府针对这一“存在歧视的考核”实施立法行动（即废除标准化考核）的假设受到政治分析人员的质疑，他们在与利益相关者一起对各种测试偏差结果进行全面分析和系统评估之后，重新构建了这个“存在歧视的考核”问题。他们发现，少数族裔和白人学生之间成绩的分数差距很大，不是考试差异的问题，而是少数族裔和白人学生之间的教育长时间存在严重不公平的衡量指标。因此，政策分析人员建议继续采用标准化的考试方法，同时，每个州应当把教育重点放在规避教育机会的明显不平等上，而不是直接了断地废除标准化考核。

由此可见，案例中“标准化考试”的存在并不是种族与性别歧视问题产生的根源，即使取缔标准化考试，歧视也会依旧存在。而宾夕法尼亚州政府明显没有找准问题的根源所在，“废除标准化测试”也许对某一问题来说是一个好办法或一种正确的解决方案，但如果将其用于“消除种族与性别歧视”的问题上，那就是“第三类错误”。因此，政策分析人员在找准“问题的问题”后，须针对性地制定解决方案或提出行动建议，利用自身的知识技术帮助政策制定者制定或修缮政策，进一步实现自身的价值。

4 结语

通过以上论述，文章认为在分析公共政策的问题构建时，政策分析人员若把注意力聚焦在“问题是什么”，而不推敲“问题的问题”，将导致对元问题或产生问题的原因，尤其是对深层次的问题根源缺乏探究，进而面临犯“第三类错误”的危险。因此，笔者从“政策分析人员如何避免深陷找错政策问题的漩涡”这一问题入手，通过研读相关文献资料，界定了政策分析人员及其相关概念，提出其具有专业特点、感兴趣的政策内容、应当具备的知识素养与专业能力。

除了对政策持有兴趣和满足自身的利益需求以外，政策分析人员在政策分析过程中应当利用自己的理论知识或方法技术，为政策实施之前、政策实施过程或实施以后提出前景预测或行动建议。而政策分析过程的第一个步骤也是最关键的步骤，即政策问题构建分析。由于政策问题是政策制定者通过判断由经验转换而来的，是不断变化、相互关联的，使政策分析人员的工作难度增大，因而政策分析人员应当循序渐进，从“问题感知、问题搜索、问题界定、问题明确化”四个问题构建步骤，正确界定“问题的问题”，分析政策问题的根源。最后，对症下药，提出对应的解决方案。

决策者或专业政策分析人员必须懂得怎样挑选评价的子标准、了解理论和实际的差异和适应性、善于测试和改进政策分析的工具。然而，文章只是从政策问题的正确构建和元问题的界定来论证，成为一名专业的政策分析人员绝不仅要求在此方面表现突出。因笔者学识有限，仅作此论述未来会在该领域展开进一步研究。

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[12] 拉塞尔·A.阿克奥夫.重新设计未来：一种解决社会问题的系统方法[M].纽约：威利出版社，1974：21，30.

作者简介：王泽敏（1998—），女，贵州都匀人，硕士在读，研究方向：行政管理。