耕地“进出平衡”实施路径探析

黄文娟

耕地是粮食生产的命根子，也是我国最为宝贵的资源。党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护作出重要批示指示，强调要严防死守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。近年来，经济社会快速发展、新型城镇化推进、重大项目建设等对建设用地的需求不断增加，不可避免占用耕地。同时，随着乡村振兴战略实施和生态文明建设推进，生态绿化用地增加，部分农民为增收致富，自主在承包地上调整农业结构，导致耕地流向林地、园地、坑塘水面等其他农用地，各地的实有耕地不同程度减少。

2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，全面实施耕地用途管制，创新提出耕地“进出平衡”制度，为各地耕地保护指明了新的方向。耕地“进出平衡”制度加强了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。为贯彻落实国家决策部署，坚守18亿亩耕地保护红线，需要各地结合实际，探索实施多目标平衡下的耕地“进出平衡”制度。

系统谋划   规划引领

在符合国土空间规划和相关部门专项规划前提下，以县级行政区划为单元，依据最新的国土变更调查成果，充分对接农业农村、林业、生态环境、水利等行业主管部门需求，系统谋划本地区绿化造林、设施农业项目建设、生态绿地建设需求，科学编制县级年度耕地“进出平衡”方案。

建议有条件的地区，结合耕地后备资源调查、“三区三线”划定要求等成果编制补充耕地专项规划，可在县、乡级国土空间总体规划、详细规划（村庄规划）中统筹耕地保护与利用，设置耕地“进出平衡”引导区域，整体系统谋划区域内耕地“进出平衡”规模、布局、时序等。

建议由省级政府层面制定严格耕地用途管制政策，市、县级政府出台地方配套政策，细化落实耕地“进出平衡”制度。建立健全由县级党委、政府为主导，自然资源、农业农村、林业、发改、财政、生态环境、水利等主管部门各司其职、协同配合的工作机制，推动耕地“进出平衡”有效落地实施。

县级政府对耕地“进出平衡”负总责，负责编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施。县级自然资源、农业农村和林业等主管部门按照职责分工，依据经批准的方案指导“耕地转出”地块审核实施、“耕地转进”项目审核实施。由“耕地转出”的相关实施主体承担落实“耕地转进”具体责任。

优质补足   稳妥实施

明确界定“耕地进出”平衡实施范围和管控要求，严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的耕地“进出平衡”。依据国土空间规划和最新年度国土变更调查，“耕地转出”应管控为耕地转为农用地的范围，已纳入规划建设用地范围的耕地不能作为“耕地转出”范围，切实防止随意调整耕地布局，规避落实建设占用耕地占补平衡;“耕地转进”范围应充分考虑耕地后备资源和耕地质量，从量质并重、可稳定利用的原则选择实施项目，注重耕地质量建设和产能提升，优化耕地空间布局，确保足额优质补入。

在充分尊重农村集體经济组织和农民及相关责任主体意愿的前提下，切实维护农民合法权益，审慎推进、稳妥实施耕地“进出平衡”。县级政府对本行政区域内的耕地“进出平衡”负总责，各“耕地转出”实施主体对“耕地转进”承担相应的责任义务。农民自行改变种植结构，无法及时掌握变化情况的，由县级兜底保障。涉及林地、草地整治为耕地的，要征得相关土地权利人、林业等相关部门同意，经依法依规审核后方可纳入。

强化监管   同向聚力

依据年度耕地“进出平衡”总体方案，县级政府要严格耕地“进出平衡”范围核实认定和监管，建立耕地“进出平衡”项目库并组织实施。“耕地转进”项目实施完成后形成“耕地转进”指标，纳入耕地“进出平衡”指标库管理，按照“先垦后用”的原则，鼓励先期形成指标再使用。

省级建设耕地“进出平衡”备案监管系统，进行动态监测监管，提高工作效能。综合运用实地核查、卫星遥感影像监测、视频人工智能技术等手段，采取系统自动判读和人工比对等多种方式，强化地方日常监管和省级“全链条”信息化系统监管。同时，与土地卫片执法、耕地卫片监督、设施农用地备案监管等工作有效协调联动，构建常态长效监管机制。