商务楼宇构建“双重预防机制”的思考

张乐勉

上海尊理检测技术有限公司 上海 201112

随着国民经济的增长，城市化进程加快，商务楼宇作为城市发展和能级提升而出现的新型产业及经济形态，成为现代服务业不可或缺的重要组成部分。城市综合性商务楼宇通常包含办公、零售、餐饮娱乐及配套公辅设施，涉及的对象包含顾客、商户、办公人员、物业管理人员等，其安全风险较之生产型企业更为错综复杂。因商务楼宇人员较为密集，且大多为高层建筑，一旦发生安全事故，可能严重危及公共安全，并造成巨大的社会影响，给商务楼宇安全管理人员带来巨大的挑战。加强对商务楼宇的管理是城市管理不可或缺的重要方面[1]。

2016年10月，国务院安委会办公室印发了《国务院安委办关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办[2016]11号），标志着我国构建“双重预防机制”工作的全面开展。商务楼宇构建“双重预防机制”可作为“风险预控、关口前移”的重要手段，推行安全风险分级管控和隐患排查治理，可实现把风险控制在隐患之前、将隐患消除在事故之前。

1 商务楼宇事故风险特点

现代服务业与传统生产型企业事故风险特点有着较大的不同点。商务楼宇日常运营过程中，虽较少涉及危险物料、危险危害工艺，但由于其常存在多方管理、商业形态各异、人员专业能力参差不齐、外部环境不可控因素等管理难点，商务楼宇相对传统生产型企业更难以系统、有效地进行安全管理和风险管控。

查阅近年来商务楼宇发生的生产安全事故案例，不难发现各类事故风险均存在，比如：（1）“北京商务楼火灾事故”——2020年6月12日17时05分，北京大兴百联清城商务楼B座19层发生火灾，该事故造成2名消防员牺牲，另有3名受伤人员。（2）“深圳办公楼雨棚坍塌事故”——2018年6月6日上午11时，位于深圳市龙岗区平湖街道一处办公楼后门雨棚发生坍塌事故，造成4人死亡，4人受伤，直接经济损失454.2万元。（3）“长春写字楼高处坠落事故”——2015年12月20日7时20分，位于长春市高新技术产业开发区一处写字楼玻璃幕墙施工工地发生一起高处坠落事故，事故造成1名作业人员死亡。（4）“厦门写字楼电梯事故”——2013年8月9日，位于厦门市环岛路的一处写字楼内1号电梯发生故障，导致1名男子坠落死亡。

纵观近年国内发生的商务楼宇生产安全事故，火灾和坍塌风险是商务楼宇不可接受的风险，虽事故发生的频率相对较小，但一旦发生此类事故，后果均非常严重，易造成较多人员伤亡及巨大的财产损失；而高处坠落、电梯事故等虽每次事故造成的伤亡人数较少，但发生的频率较高。

2 商务楼宇安全管理现状及难点

商务楼宇的安全管理主要指主体工程建设施工并经验收完成后，交付至使用方运行过程中的安全管理，其具体管理内容涉及到消防安全、电气安全、建构筑物、特种设备、常规安全防护等多方面，责任单位主要有产权单位、物业单位、使用单位等，政府监管部门主要有公安、生态环境、住建、市场监管、应急管理等。

商务楼宇作为城市公共安全和经济发展的重要组成部分，其安全管理应树立“0事故”的目标，除不可抗力因素外，应将所有的固有风险降低到可接受范围。目前，商务楼宇的安全管理主要有以下难点：

2.1 缺乏管理依据

商务楼宇的安全管理目前主要针对建筑施工过程或是建筑设计规范进行监管，缺乏楼宇运行过程的安全管理依据[2]。国内商务楼宇的安全管理规范建立走在较前端的城市是北京和成都。北京市于2009年制定发布了《北京市楼宇内生产经营单位安全生产规范（试行）》，明确了明确楼宇内产权单位、使用单位和物业单位的安全职责，但该规范现已废止；成都市于2015年制定发布了地方标准《成都市商业商务楼宇安全管理标准化评定规范》，内容包含了楼宇安全管理标准化评定基本规定、组织机构、产权单位、承租单位和物业单位的相关要求。以上规范虽说在具体内容上对于各地的楼宇安全管理具有一定的参考意义，但仅限于地方范围内执行，其实施执行的力度也具有局限性，无法在政策层面使政府相关部门有效监管楼宇安全。

2.2 安全生产责任主体不明晰

商务楼宇的安全生产责任应由产权单位、物业单位和使用单位共同承担，但具体职责常划分不清，加之商务楼宇常存在物业单位及人员、使用单位及人员的频繁流动，因而容易造成各方职责的盲点和商务楼宇整理安全管理的漏洞。

2.3 缺乏系统性的安全管理方法

商务楼宇的设备设施运行常依托物业单位，但日常安全状况又由使用单位直接影响，常常难以形成总体的安全管理体系，缺乏管理主动性，经常“头痛医头、脚痛医脚”。究其原因，是管理和使用单位缺乏对安全风险的认知，因此无法全面地排除隐患，直到发现问题才着手处理。

3 商务楼宇构建“双重预防机制”的意义和方法探究

3.1 意义

目前我国针对商务楼宇“双重预防机制”建设工作的研究和实施实例甚少，仅有山东省于2020年制定发布了地方标准《商务楼宇风险分级管控体系建设实施指南》和《商务楼宇隐患排查治理体系建设实施指南》，可为该项工作提供一定的理论方法。结合国内外发生的商务楼宇生产安全事故及其严重后果，在目前商务楼宇的管理依据和技术标准尚不成熟和完善的阶段，运用好“双重预防机制”的方法，利用风险分级管控的思维和方法来辨识、管控风险，使风险处于可接受水平，并利用隐患排查治理的手段，通过多种途径和方式检查发现并消除安全隐患，防止事故发生，由此为商务楼宇的安全建立两道防线。

3.2 方法探究

商务楼宇构建“双重预防机制”需遵循“多方协作、避免盲点、责任到位、便于执行”的原则进行，才可以有效推行并产生实际效用。商务楼宇的管理单位一般为产权单位或物业单位，通常在单个楼宇中设置的管理人员数量较少；而使用单位虽人数多，其安全生产职责在仅限于其使用区域，且安全管理专业能力较为薄弱。由于相关人员均有本职工作，精力和技术能力有限，“双重预防机制”的建设如过程过于繁琐或技术难度太大，易成为各方人员的负担，造成无法有效推行。

为此，本文在现有“双重预防机制”建设的各类地方文件、团体标准、导则等精炼出较为适用于商务楼宇进行风险分级管控和隐患排查治理的过程方法，供参考使用。

图1 商务楼宇构建“双重预防机制”流程

1、组建机构

“双重预防机制”建设的基础是“人”，必须由各单位人员组建推进机构才能得以有效实施。商务楼宇可成立“安全管理委员会”，同时兼任“双重预防机制”推进委员会，委员会成员由产权单位、物业单位、使用单位的人员共同组成，并承担不同的职责。可推选组长，形成会议机制，定期组织召开“双重预防机制”推进会议，共同研究确定本楼宇存在的风险点、控制措施、责任人、日常职责等，形成共识并积极推进，定期回顾，不断完善。

表1 风险单元划分表示例

2、结合风险单元划分责任区域

风险单元划分是安全风险分级管控的重要步骤，有利于对安全风险进行全方位的管控，风险单元划分不清晰容易造成责任区域不明确，多方管理等问题。针对商务楼宇的安全管理现状以及其风险特点，可采用如下划分方法。

3、风险辨识

在风险单元和责任区域划分完成后，各责任单位可着手分析风险，根据不同的作业活动，结合“人、物、环境、管理”的危险因素，及其可能造成的事故风险，提出所在责任范围内的固有风险点，可参考以下实例。

表2 风险辨识示例

4、风险分级

风险等级的判定和利用多种方法进行，可参考以下实例，利用“风险矩阵评价法”，根据风险辨识确定的事故风险和发生概率两个因素取值乘积确定固有风险等级。

表3 风险分级示例

5、分级管控和隐患排查治理

根据分级管控的原则，风险程度越高，其管控措施越严格。根据生产安全事故的“多米诺骨牌效应”，在导致固有风险转化为事故的危险因素中，控制任意一个环节，即可最大程度避免风险最终转化为事故。在风险分级管控的风险控制措施的类别中，工程技术措施可对应降低“物”和“环境”的危险因素，管理措施和培训教育措施可对应降低“管理”的危险因素，个体防护措施和应急处置措施可对应降低“人”的危险因素。采取的控制措施需考虑“冗余”的原则，即需确保至少2项以上措施动态有效。

根据每项固有风险设定了采取的管控措施后，需设计相应适用的隐患排查标准，管控措施的失效即视为隐患，并由责任单位专门人员负责检查。值得关注的是，生产安全的隐患不仅限于设备设施存在的故障或缺陷，管理环节的疏漏也是生产安全的重要隐患，且更容易被忽视。现场作业人员产生的“人的不安全行为”往往背后映射出管理层面的失职，如制度执行不严、培训效果不良、监管不力等。

3.3 建议

（1）商务楼宇构建“双重预防机制”需结合自身特点，吸取行业内发生事故后总结的经验，避免生搬硬套生产型企业的构建模式，可以简化流程，控制关键节点，以达到最佳的实践效果。

（2）商务楼宇的风险管控还需依托政府应急管理相关部门的监管，各专业第三方公司的支持，以及楼宇内入驻单位及人员的配合，加强各单位间的整体协同、风险告知能够使该项工作更有序、有效进行。

（3）倡导城市楼宇单位形成行业协会，通过建立团标、共享信息数据库等方式，提升“双重预防机制”构建品质，以实现城市风险控制的“大安全”管理理念。

4 结语

（1）在商务楼宇管理依据和技术标准尚未成熟完善前，双重预防机制是当下重要且有效的安全管理手段。

（2）双重预防机制的关键在于风险管控，风险管控的关键节点在于辨识风险，辨识风险的能力直接影响双重预防机制的构建和执行效果，这是近阶段各商务楼宇相关单位和人员亟待提升的技术和管理能力。

（3）商务楼宇不同于生产型企业，没有复杂的工艺流程，且人员配置较为有限，为双重预防机制执行的有效性，建议简化流程，控制关键节点。

（4）建议政府或相关技术机构组织编制发布相关导则，各方协调，各司其职，以控制风险，保证城市安全。