环境规制对碳排放影响研究进展及未来展望

徐 鹏，包存宽

（复旦大学环境科学与工程系，上海 200438）

为积极履行大国责任，中国在2015 年的巴黎会议中承诺，到2030 年左右CO2排放总量达到峰值并争取尽早实现。2020 年，习近平主席在联合国大会上重申并强调中国将提高国家自主贡献力度，并努力争取在2060 年前实现碳中和。如期实现“双碳”目标，很大程度上依赖于中国政府一系列合理的环境规制政策。环境规制是指为了限制过度经济活动对自然环境造成破坏的一切政策、法律及其实施过程。碳排放行为是典型的经济负外部性，在消耗公共碳排放空间时没有承担相应的社会成本，导致市场机制在调控碳排放行为时是失灵的，需要通过制定规则对生产碳排放的活动进行补充限制。放眼全球，几乎所有国家和地区都采取了环境规制措施限制碳排放，然而，不合理的环境规制非但不能抑制碳排放，还可能导致其总量增加。Sinn［1］提出绿色悖论（green paradox），认为限制气候变化规制措施可能会加重气候变暖，因为气候政策会产生未来减少化石能源使用的预期，导致短期化石能源价格下降，从而引发化石能源过量使用，进而加速累积大气中的温室气体。这引发了学术界对环境规制对碳排放影响有效性的关注。实际上，2005 年《京都议定书》生效以来，全球碳排放总量一直呈现上升趋势［2］。《京都议定书》作为典型的环境规制并未起到预期的效果，尽管其中存在多种原因，但相比于发达国家，发展中国家对《京都议定书》的执行力较弱是一个普遍的共识［3］。同样的情况也存在于中国，中国区域之间发展差异巨大，规制效果可能会随地域呈现差异性；另外，“双碳”目标设立之前，中国从未采用环境规制手段直接约束碳排放总量，而是采取强度减排的规制手段降低单位国内生产总值（GDP）的碳排放强度，而约束目标的变化对环境规制的制定产生了新的要求。为此，本研究从环境规制的定义与类型入手，综述当前关于环境规制对碳排放影响的理论研究和实证检验，为“双碳”目标下中国环境规制的研究提供参考。

1 “环境规制”概念内涵

1.1 环境规制的定义

环境规制也被称作“环境管制”，是规制经济学的一个重要研究分支，其概念至今仍随着规制活动的发展不断扩展。根据资源与环境经济学理论，由于生态和环境资源具有较强的公共资源属性，在产权所有权人不明晰的情形下，市场无法合理有效地配置资源，造成资源过度使用和引起资源匮乏；另外，生产活动所造成的污染排放具有负外部性，会对公共环境产生不利影响，但却没有承担相应的成本［4］。为解决环境资源使用效率低和负外部性问题，政府需要以非市场途径进行直接干预。

环境规制最初被定义为：政府为了减少污染物排放引起的外部不经济性而制定的政策与实施的强制手段［5］。政府通过制定排放标准、生产工艺标准等方法，强制生产者控制排放行为，这些手段可以直接有效地实现减排，但由于忽略了市场经济的运行机理，在执行过程中缺乏成本有效性，因此，政府开始引入市场机制，利用市场机制的灵活性，使用排污费、环保补贴等经济手段减少规制的运行成本。这些经济手段和利用市场机制的政策是通过扩充环境规制对生产者行为进行管理和制约［6］。随后，治理民主化推进形成了社会规范层面的非政府治理，非政府环保组织开始在环境保护中发挥越来越重要的作用，并制定了生态标签、ISO14001 环境管理认证体系等自愿遵循的标准。尽管这些标准不具备法律效力，但受到了公众的广泛认可，并允许企业根据自身实际情况实施差别化的标准，给了企业自由裁量的空间。这种非正式的标准手段成为环境规制的一种新的补充［7］。现有环境规制在经历两次拓展之后，规制的主体从政府逐渐拓展到组织和公众，形成了一种以环境保护为目的，约束污染产生行为的正式制度和非正式行为［8］。

1.2 环境规制的类型

由于研究视角的不同，当前学术界在环境规制的分类上仍存在一定的差异（见表1）。部分学者如高志刚等［9］、孙慧等［10］从提出规制的主体进行区分，将环境规制分为正式和非正式两类，强调规制手段的实施效力。其中，正式环境规制由政府部门及其相关机构主导；非正式环境规制是指环保组织、公众自发向环境污染企业发起的环保协议、监督等行为，是一种非政府部门参与的环境治理行为规范［11］。赵玉民等［8］从规制形式对环境规制进行了划分，将以环境保护为目的、对生产行为进行约束的法律、标准、协议等真实存在的环境规制手段定义为显性环境规制；隐藏在公众思想和行动中，难以被量化定义但却能产生实际影响的为隐性环境规制，如环保观念、环保意识、环保认知等。郭进［12］从环境规制作用的时间节点出发，将环境规制划分为事先引导型和事后惩罚型，其中环境保护财政支出和地方性法规制度等在企业进行污染排放前的规制行为属于事前引导型规制，而企业出现污染行为之后政府对企业的处罚行为则是事后惩罚型规制。工具类型分类是当前研究最常用的一种方法。Lyon 等［7］、彭星等［13］、王红梅［14］、Iraldo 等［15］将环境规制分为命令控制型、市场激励型、公众参与型以及自愿型环境规制。命令控制型环境规制是指国家行政管理机关为保护环境制定的法律、法规章程和标准，以及对生产活动进行直接管理和强制监督行为，如排污限额、环境准入等；市场激励型环境规制是指利用补贴和收费等市场化手段，推动企业在排污成本和收益之间进行自主选择，从而降低环境污染水平；公众参与型环境规制主要指利用社会舆论监督、企业道德压力等措施间接促进被规制对象执行相应的环保法律法规和技术标准；自愿型规制工具则指居民、企业、民间组织基于对环境问题的深刻认识，在生产和生活中自觉减少自然资源消耗和浪费行为。

表1 不同研究视角下的环境规制分类

表1（续）

综上所述，执行成本是推进环境规制演化的主要驱动力。高额的环境监管成本迫使政府不得不转向采取更加可行的经济手段，客观上促进了环境规制的发展。环境规制的提出主体多元化，分担了政府在环境管理中的职能，减少了政府的监管成本；规制形式的多元化给生产者提供了多样化的选择空间，有助于实现排污企业与公共利益之间的博弈均衡，促使企业可以根据自身情况选择有利于生态环境的生产方式。

2 环境规制对碳排放影响的理论研究进展

环境规制对碳排放影响的作用机理一直是学术界研究的热点。最初学者们认为环境规制对碳排放具有抑制作用，但在实际观察中，并非所有环境规制都起到设想的作用，部分学者由此质疑环境规制对碳排放的抑制作用。

2.1 环境规制的抑制效应

环境规制抑制碳排放可分为直接抑制和间接抑制。直接抑制指政府通过行政命令对生产经营活动的调节，通过制定产品和行业的碳排放标准，或限制使用高污染低效率的化石能源直接限排；同时，也可以通过增加征税的方式增加化石能源的生产使用成本，减少化石能源需求，促使企业转向使用清洁能源或可再生能源。环境规制不仅能直接抑制碳排放，还可以通过调节经济活动间接抑制碳排放。其中，最著名的观点为波特假说（Porter's hypothesis），由哈佛大学的Porter［16］提出，认为合理的环境规制可以激励企业生产技术进步和环保技术升级，技术革新带来的成本下降有可能抵消甚至超过环境规制带来的成本增加，提升资源利用效率，减少碳排放。原因在于：（1）企业受到环境规制约束时会正确认识到环境保护的成本和收益之间的关系，为企业改进技术提供方向；（2）环境规制可以增强企业在生产时的环保意识，由此减少环保压力引发的投资不确定性；（3）环境规制会引发公众环保需求觉醒，增加绿色产品的需求，提前实现绿色化生产的企业会更受市场欢迎，从而在竞争中取得优势。

2.2 环境规制与绿色悖论

另一种观点认为，环境规制难以真正抑制碳排放量，反而会促进碳排放量。如绿色悖论理论认为，环境规制强度增加会导致化石能源加速开采行为，进而导致短期过量的能源消费和碳排放，因为过度严苛的能源政策及政策宣布与执行之间的时差会使化石燃料供应方对未来产生悲观的预期，造成化石燃料供应方在当下向市场投入大量的化石燃料，引起市场上化石燃料价格下降，最终导致短期过量的能源消费和碳排放［1］。之后，大量研究对“绿色悖论”进行了解释，主要包括两个角度。第一种角度是从古典经济学角度来解释。霍特林定理认为，当开采不可再生资源的价格增长率等于贴现率的情况下，资源所有者对于把资源保存在地下与开采出来没有选择偏好［17］。环境规制强度增加会使资源所有者的资源开采成本变高，资源价格下降的预期迫使资源所有者提前开采能源，提高当期收益的选择；Van der Ploeg 等［18］的研究支持这一观点，并认为化石能源供给侧对环境规制的响应会使能源所有者提前开采能源，加速能源耗竭和碳排放上升。在此基础上，Vander Werf 等［19］进一步将“绿色悖论”分为弱效应和强效应，弱效应是指不完善的环境政策对短期碳排放增强效应，强效应则着重于强调不完善的环境政策对气候变化未来损失的净现值增加效应。第二种角度是从碳减排政策自身的设计缺陷上进行解释。“宣示效应”是政策在发布时产生的伴生效应［20］。《京都议定书》是典型的环境规制政策，该政策遵从“共同但有区别的责任”原则，允许发展中国家在1997—2012 年之间不承担碳减排义务［21］。学者通过对比《京都议定书》签订前后主要国家的温室气体排放情况发现，其温室气体排放比签署协议前有显著增长，认为《京都议定书》引发的绿色悖论效应是近20 年全球加快变暖的主要原因［22］。此外，由于先进国家的环境规制会导致当地能源价格下降，而落后国家的生产者会倾向于从这些先进国家中购进低价能源，从而造成碳溢出效应，扩大绿色悖论，导致碳泄露［23］。

综上，环境规制将导致绿色悖论还是抑制效应，或是存在其他形式的关联，现有理论研究尚未给出统一的答案。这种争议为实证检验提供了极好的切入点，吸引了大量学者的关注与研究。

3 环境规制对碳排放影响的实证研究进展

环境规制对碳排放影响的实证研究开始于美国和欧洲等发达国家和地区，随着各国环境问题的日益严峻，越来越多发展中国家也开始关注这一问题。正如以上所述，碳排放的影响因素众多，环境规制可能会使这些因素对碳排放的作用方向和强度发生变化；同时，国家、地区和行业之间存在明显差异性，环境规制在不同环境下会表现出不同效能。因此，如何规避环境规制产生的绿色悖论效应，发挥环境规制的抑制效应成为当下的研究重点。近年来，学者们从规制工具的选择、规制差异化等角度入手开展了环境规制影响碳排放研究的实证讨论。

3.1 碳减排规制的有效性

关于环境规制对碳减排的有效性，学者们得出了截然不同的结论，因此，科学判断规制工具对碳减排的实施效果，能够为规制工具的改进和创新提供依据。从表2 可以看出，当前研究主要集中在经济激励型环境规制。学术界普遍认为，在由政府主导的环境规制中，经济激励型环境规制给予企业较为宽松的自由选择权，使企业可以结合自身效益作出最优减排选择。此外，以环保认证为代表的非正式环境规制越来越受到关注，如张三峰等［24］、徐圆［25］、Blackman 等［26］的研究表明，非正式环境规制可以有效影响正式环境规制难以监管的中小企业，促使企业遵循基本的法律法规。但由于非正式规制政策不具备法律效力，其规制执行强度取决于企业自身，规制的有效性受到质疑。张华等［11］以城市环境信息公开作为非正式环境规制的代理变量，对中国285 个城市进行实证研究，结果显示实施非正式环境规制的城市碳排放水平显著减少，增加城市的环境信息公开有利于碳减排工作。此外，曾婧婧等［27］、Bu 等［28］、Jiang 等［29］分别证明了公众参与环境规制、自愿性环境规制均可以有效降低碳排放。

表2 环境规制有效性实证研究主要文献

3.2 环境规制工具的选择

不少学者注意到环境规制对碳排放影响的区域差异化以及行业差异化，强调规制工具使用的灵活性。以往的研究无论是否认为环境规制会对碳减排产生积极效应，都有一个共识，即环境规制类型和作用的区域差异均会对碳排放产生不同影响，这类研究的切入点是建立统一框架衡量不同类型规制的有效性或相对贡献。Marconi 等［47］认为发展中国家使用经济激励型规制比命令控制型规制更有优势，但薄弱的制度能力使自愿性环境规制效能影响有限。可以看出，受制于区域的经济技术基础以及制度体制，环境规制工具的规制效果效能和作用路径均不相同。王馨康等［48］通过探究环境规制中的排污费和环保补贴对中国不同省份的影响，发现在东部地区两种环境规制政策均可以有效地促进碳减排，而排污费政策在西部地区产生了绿色悖论效应。杨盛东等［49］则以东北三省地级市作为实证案例，探究了3类环境规制对碳排放的影响，结果显示命令控制型和自愿型环境规制均可以有效降低碳排放，而经济型环境规制对碳减排的影响并不显著。资源禀赋、要素投入结构等会导致环境规制对不同行业碳排放作用效果产生显著差异，相关研究主要分为两个角度。一是特定环境规制对不同行业碳排放的影响，如刘传江等［50］将工业部门划分为高碳密集型行业、中碳密集型行业和低碳密集型行业，认为高碳密集型和中碳密集型产业的环境规制强度与碳排放呈“U”型关系，而低碳密集型产业与碳排放呈倒“U”型关系。二是异质性环境规制对特定行业的影响。Mandal［51］以印度水泥行业作为研究案例发现，环境规制可以提高能源使用效率，但在行业内部存在显著的空间异质性；杨亚萍等［52］认为费用性环境规制和投资型环境规制对中国旅游业碳排放存在双重阈值效应，两种环境规制对中国中部地区的旅游业碳排放起到抑制作用。

3.3 环境规制对碳排放影响的作用路径

环境规制主要通过低碳技术创新、产业结构以及外商投资三方面影响碳排放（见图1）。学者们对环境规制对低碳技术创新影响的观点存分歧，主要以验证波特假说展开。Rubashkina 等［53］、原毅军等［54］、Calel 等［55］认为环境规制主要通过成本节约激励机制直接促进企业的低碳技术创新。根据波特假说，环境规制会激励受规制的企业降低成本，促使其调整生产模式以降低碳排放强度［56］。这种激励在市场激励型规制下更为明显［35］。而另一派责成相反的观点认为，环境规制会对企业的创新活动产生严重损害［57］，环境规制致使环境外部性内部化，增加企业的成本负担，根据遵循成本效应，会挤出企业的研发资金，从而削弱企业的创新能力［58］。

图1 环境规制对碳排放的影响路径

环境规制可以通过优化产业结构间接抑制碳排放。现有研究认为，环境规制对劳动密集型和资本密集型企业的碳排放影响存在差异。在严格的环境规制下，区域内高污染、劳动密集型产业增长会受到抑制，从而倒逼产业结构升级，向有利于环境友好的服务产业发展，间接减少碳排放。Kolstad 等［59］的研究显示，严格的环境规制会阻止高污染产业进入，而对污染程度低的资本密集型产业的影响并不显著，原因在于劳动密集型产业通常伴随着高耗能和高污染，环境规制带来的环境遵循成本会提高劳动密集型产业的生存门槛；而高精尖产业、服务业等资本密集型产业的污染和能耗强度较低，受到环境规制的冲击较小，使区域产业结构从劳动密集型转向资本密集型，促使产业结构升级。

环境规制通过外商投资（FDI）对碳排放产生的影响存在3 种情形，其中一种是通过FDI 途径的国外输入型碳排放。对于发展中国家来 说，外商直接投资是碳排放的主要来源［60］。由于发达国家环境规制强度普 遍高于发展中国家，发达国家的高污染产业倾向于向发展中国家转移以降低生产成本，即“污染天堂”假说。Muhammad 等［61］、Hoffmann等［62］、刘倩等［63］以多个发展中国家为案例验证了该假说，并指出这种影响在低收入国家更为显著；但Gse 等［64］、李金凯等［65］认为环境规制通过FDI产生“污染光环”效应，外资企业可以为投资区域带来更为先进的绿色清洁技术，并通过溢出效应、示范效应和竞争效应提升区域的环保技术水平，从而有利于区域碳减排。此外，高远东等［66］、李子豪［67］利用中国省级层面的数据验证了FDI 对中国碳排放的门槛效应，随着环境规制强度的提升，FDI 对碳排放的影响从明显增加转为显著抑制。

4 未来研究展望

（1）规制 异质性、空间差异是当前环境规制对碳排放影响研究的热点问题。大量研究实证了环境规制对碳排放存在门槛效应，但如何跨越门槛规避绿色悖论实现倒逼减排，其中的作用机理和路径仍有待研究；同时，制定区域规制方案不仅要考虑环境规制工具是否科学，还要统筹考虑各国和各地区之间文化、经济等的差异，具体如何制定差异化的环境规制方案是未来研究的重点。

（2）当前研究对于区域环境规制强度的刻画大多选用污染排放量、环境治理投资等指标作为代理变量，或在这些指标的基础上建立综合评价体系，然而这些指标大多反映了区域污染的规制强度，而非碳规制的强度。事实上，在污染治理的过程中，大量治理设施的上马不可避免会增加能源的使用，反而可能增加CO2的排放。因此，如何选取合适的度量指标反映区域对碳排放治理的规制强度，仍有较大的研究空间。

（3）“零碳”是中国未来的整体目标，并非要求各区域均要实现碳中和，而是要各区域之间根据自身情况制定相应的减碳增汇目标，这意味着地区之间在制定目标时将产生博弈。以往地方政府制定环境规制政策的博弈研究主要集中雾霾、SO2等污染物排放量方面，针对碳排放的相对较少。中国的政治体制、权力结构配置、激励机制不同于西方国家，环境规制的政策效果和传导机制也有显著差异，现有研究无法有效判断“双碳”目标下的环境规制效用，特别是如何立足中国体制机制构建有效可行目标函数，以更好地解释和回答现实问题。

（4）“双碳”目标之前，中国从未采用总量控制的手段约束碳排放，而是通过能源结构调整、产业结构调整、技术进步等方式降低碳排放强度的效率减排政策，现有环境规制手段能否削减碳总量仍有待讨论；同时“双碳”目标的实现不光有赖于削减，更重要的是要实现增汇，有必要将增汇效应纳入环境规制对碳排放影响的评价体系。