生物经济迎来政策“新风口”

〉〉〉〉〉中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员 姜江

生物经济是以生命科学和生物技术的发展进步为动力，以保护开发利用生物资源为基础，以广泛深度融合医药、健康、农业、林业、能源、环保、材料等产业为特征的全新经济形态。2022年5月10日，国家发展改革委印发《“十四五”生物经济发展规划》（以下简称《规划》），明确了“十四五”乃至更长时期面向人民群众“医”“食”“美”“安”的生物技术和产业发展方向，部署了各项重点任务。《规划》的出台，有利于统一各方共识、汇聚多方资源，助力我们积极迎接生物经济时代的机遇和沉着应对挑战，从而取得新发展、实现新跨越。

位于重庆市大渡口区建桥工业园的中元汇吉生物技术股份有限公司研发中心一角。图：唐奕/新华社

一、《规划》出台的背景和意义

生物经济被认为是继农业经济、工业经济、信息经济之后，推动人类社会永续发展的全新经济形态。加快发展生物经济，已基本成为世界各国的共识，是把握未来竞争主动权、实现经济社会高质量发展、保障国家安全的重要手段。

（一）《规划》出台的背景

《规划》的出台，恰逢其时、正当其势。一是适逢生物经济时代到来的大形势，伴随基因药物、预防医疗、可再生医学、新型食品、室内种植技术、超级生物加工厂等生物技术进步及由此引发的产业变革进程持续加快，医药、制造、能源、农业等领域革命性突破此起彼伏，正在并将继续对经济社会发展产生广泛而深刻的影响。我们已经迈入生物经济新时代，展现出与信息经济时代迥然不同的全新景象。二是仍在持续的新冠肺炎疫情，使得国内外、产学研、生物技术供需双方等，对生命科学的重视、对获取生物资源的迫切、对生物技术产品和服务的需求都达到了空前高度，倒逼决策部门抓紧出台完善适应生物经济时代的顶层设计、发展战略等。三是我国作为全球生物资源最丰富的国家之一，培育发展生物经济，拥有资源禀赋好、市场空间大、人才储备多、产业体系相对完善等优势，能够在生物经济时代大有作为。

（二）《规划》出台的意义

《规划》作为我国首部生物经济发展规划，其出台具有重大意义。一是强化顶层设计。《规划》填补了我国生物经济发展顶层设计和统筹谋划的空白，对系统推进生命科学和生物技术向国民经济的医药、健康、农业、能源、环保等领域广泛渗透，加快构建现代生物产业体系具有指导意义。二是支撑国家战略。《规划》立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，将生物经济作为今后一段时期我国科技经济战略的重要内容，为应对生命健康、气候变化、资源能源安全、粮食安全等重大挑战提供了新的解决方案，为建设更高水平的健康中国、美丽中国、平安中国提供了有力支撑。三是统筹发展与安全。《规划》坚持总体国家安全观，强化底线思维，统筹生物经济发展与生物安全保障，着力防范和应对可能影响生物经济发展的生物安全风险。

二、《规划》的突出亮点和特色

《规划》作为我国首部生物经济发展规划，在坚持目标导向和问题导向的前提下，从谋篇布局到任务部署等都兼顾了“十一五”到“十三五”国家生物产业发展规划的延续性和当前生物经济规划的独特性，也充分借鉴了生物经济时代背景下主要发达国家和地区以及生物经济特色国家近年来陆续发布的生物经济发展战略等。总体看，《规划》的突出亮点和特色主要表现在以下三个方面。

（一）提出“十四五”生物经济发展目标

《规划》充分考虑了前期生物产业规划的延续性以及当前生物经济规划的创新性要求，在科学界定生物经济内涵的基础上，提出了“十四五”生物经济发展的五个目标。

生物经济增加值占国内生产总值的比重稳步提升，生物医药、生物医学工程、生物农业、生物制造、生物能源、生物环保、生物技术服务等战略性新兴产业在国民经济社会发展中的战略地位显著提升。生物经济领域市场主体蓬勃发展，年营业收入百亿元以上企业数量显著增加，创新创业企业快速成长。

生命学科基础研究投入大幅提高，生物产业研发投入强度显著提高，高价值发明专利拥有量大幅增加，关键核心技术取得新突破。生物产业创新中心、工程研究中心、技术创新中心等创新平台竞争力和辐射带动力显著增强，生物经济区域性创新高地、生物产业集群数量和影响力显著提升。创新产品和服务对生物产业增长贡献率显著提高。生物产业体系更加发达，产业链、供应链更加协调稳定。

生物技术和生物产业更加广泛惠及人民健康、粮食安全、能源安全、乡村振兴、绿色发展。生物药物和医疗服务社会普及程度明显提升，基因检测技术覆盖率持续提高，生物领域第三方服务机构数量稳步增长。生物能源稳步发展，生物基材料替代传统化学原料、生物工艺替代传统化学工艺等进展明显。

加快国家生物安全风险防控和治理体系建设，生物安全监测预警、应急处置、基础保障、事后恢复能力显著提升，形成平战结合的应对重大新发突发传染病、动植物疫情等生物安全事件联防联控机制，基本建成国家主导、防控兼备、多元立体、机制顺畅、基础扎实的生物安全风险防控和治理体系。公共卫生防控救治能力大幅提高，重大疫情防控早发现、早报告、早隔离、早治疗的体制机制不断健全，疫情防控相关科研攻关、基础保障、创新能力显著提升。

体制机制和制度环境更加优越，促进先进技术、人才、资本等创新要素集聚和流动。生物技术市场交易更加活跃，审评审批、市场准入、产品定价、市场监管、产权保护等体制机制改革持续深入，生物资源保护开发利用体制机制更加健全完善，专业化市场服务机构持续增加。

河北省石家庄市一家制药公司的工人在医药生产车间工作。图：杨世尧/新华社

（二）明确“十四五”生物经济重点发展领域

《规划》提出，紧紧围绕生命科学和生物技术发展变革趋势，聚焦面向人民群众在医疗健康、食品消费、绿色低碳、生物安全等领域更高层次需求和大力发展生物经济的目标，充分考虑生物技术赋能经济社会发展的基础和条件，优先发展四大重点领域。

重点围绕药品、疫苗、先进诊疗技术和装备、生物医用材料、精准医疗、检验检测及生物康养等方向，提升原始创新能力，加强药品监管科学研究，增强生物医药高端产品及设备供应链保障水平，有力支撑疾病防控救治和应对人口老龄化，建设强大的公共卫生体系和深入实施健康中国战略，更好保障人民生命健康。

重点围绕生物育种、生物肥料、生物饲料、生物农药等方向，推出一批新一代农业生物产品，建立生物农业示范推广体系，完善种质资源保护、开发和利用产业体系，更好保障国家粮食安全、满足居民消费升级和支撑农业可持续发展，构建更加完善的全链条食品安全监管制度，确保人民群众“舌尖上的安全”。

重点围绕生物基材料、新型发酵产品、生物质能等方向，构建生物质循环利用技术体系，推动生物资源严格保护、高效开发、永续利用，加快规模化生产与应用，打造具有自主知识产权的工业菌种与蛋白元件库，推动生物工艺在化工、医药、轻纺、食品等行业推广应用，构建生物质能生产和消费体系，推动环境污染生物修复和废弃物资源化利用，确保生态安全和能源安全。

重点围绕国家生物安全风险防控和治理体系建设，完善顶层设计，构建国家生物安全法律法规制度体系，加强重大新发突发传染病、动植物疫情疫病防控和救治能力建设，全面提高国家生物安全保障能力。积极参与生物安全全球治理，同国际社会携手应对日益严峻的生物安全挑战，加强生物安全政策制定、风险评估、应急响应、信息共享、能力建设等方面的双多边合作交流，为世界贡献中国智慧、提供中国方案。

（三）恪守经济规律，指导生物经济发展

《规划》十分突出生物技术产品和服务供给侧与消费端、公众等需求侧的供需匹配问题。事实上，在供需匹配的视角下，从需求侧分析我国建设生物经济强国的基础和潜力，可以发现我国有比较明显的优势。这是因为，我国是全球生物资源最丰富的国家之一，是全球第一大原料药出口国、第二大医药和医疗器械消费市场、重要的药品研发服务贸易出口国，超级稻、基因检测等生物技术产品和服务发展水平已经处于世界第一梯队。随着城镇化进程提速、人口老龄化加快、居民收入稳步提高，人民生命健康需求大幅增加，美丽中国、绿色中国、平安中国战略加快部署实施，倒逼生物经济市场规模和潜力持续释放。“十四五”乃至更长时期，激发强大内需潜力是我国建设生物经济强国的重要抓手。为此，要回归生物技术的经济属性。与信息技术类似，生物技术的经济属性是与生俱来的，这就意味着提供生物技术产品和服务开发、生产、流通、交换的提供方必须有利可图，这在生物经济时代更加无可厚非。回归生物技术本来的经济属性，要从多个方面入手，最大限度地确保从事研发、生产、服务等环节的生物技术企业，能够获取合理的经济回报。还要积极探索创新生物技术产品和服务的准入及定价机制，除涉及国家安全、公共安全的生物技术产品和服务外，要大幅度放开生产准入限制，并将绝大部分交由市场确定价格，激励企业安心从事高附加价值产品和服务的开发。

三、落实《规划》部署的重点任务

综合考虑“十四五”生物经济发展面临的新形势，结合生物经济的基本特征和演进发展的基本规律，《规划》明确了生物经济发展的五方面具体任务，即大力夯实生物经济创新基础、培育壮大生物经济支柱产业、积极推进生物资源保护利用、加快建设生物安全保障体系和努力优化生物领域政策环境。为实现生物经济的高质量发展，这些重点任务必须得到坚决落实。

（一）强化技术支撑，最大限度汇聚国内外创新资源

基于生物技术开发的产品和服务，通常具有知识技术资本密集的特征，因此，迫切需要加大力度夯实科技基础，最大程度汇聚各类创新资源。

要发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，重点支持平台技术以及新产品、新应用等。同时，面向制约生物技术应用推广的“卡脖子”问题，密切对接健康中国战略实施的紧迫要求，加快部署推广一批新的生物技术攻关计划。

在国际科技合作形势正在发生趋势性扭转的大背景下，要坚持开放创新，广纳海内外各类人才、团队，更好地利用海内外专业化的创新创业资本，加强跨境科技合作，减少创新要素合作的制度性障碍。

要突出特色化、差异化、专业化、多元化，在部分有条件的区域大胆尝试制度改革突破，在准入、监管、定价、保险、税收、安全、重大问题争端解决机制等方面，允许突破现有的法规和政策，积极探索体制机制和政策的先行先试。在知识产权、科技成果转移转化、人才引进、金融扶持等方面可设立绿色通道，给予更大力度的政策倾斜。

（二）面向生物技术广泛赋能、深度融合新趋势，培育壮大支柱产业

立足生物技术核心产业基础和优势，要继续加快生物技术广泛赋能健康、农业、能源、环保等产业，促进生物技术与信息技术深度融合，加快培育壮大生物经济支柱产业。

应从疾病预防、诊断、治疗环节推动医疗健康产业的发展。在早期预防环节，重点发展利用基因检测等手段的重大疾病早筛，支持个体化治疗、精准治疗发展，同时加快疫苗研发生产技术迭代升级；在疾病诊断环节，重点推动生物技术与精密机械、新型材料、增材制造等前沿技术融合创新，开发先进诊断技术、产品和装备，强化中医疗效判断和机制研究；在疾病治疗环节，推动抗体药物等生物药发展，推进重大疾病和罕见病的原创药物研发，拓展先进治疗技术临床应用，规范干细胞治疗等新技术临床应用，鼓励中西医结合。

一方面，抓粮食等重要农产品产能和质量的提升。要有序推动育种产业化进程，确保粮食、肉蛋奶、油料等重要农产品供给；有序发展全基因组选择、合成生物学等生物育种技术，构建商业化育种创新体系；积极推进玉米、大豆等作物和畜禽、水产品良种攻关；发展合成生物学技术，探索研发“人造蛋白”等新型食品。另一方面，抓农业生产效率的提高。针对农业废弃物处理、土壤改良、土地和资源利用效率提升、饲料安全等需求，开发农业废弃物生物制剂、天然农业生物药物等农业制品，推动动物基因工程疫苗、高效检测试剂等技术研发和产业化，发展酶制剂、微生物制剂等生物饲料。

应积极开发生物制造技术，实现化工原料和过程的生物技术替代，发展高性能生物环保材料和生物制剂，推动化工、医药、材料、轻工等重要工业产品制造与生物技术深度融合。可运用功能型微生物、酶制剂等生物技术，推动实现水体脱氮除磷、重金属土壤修复、固体废物利用处置，提高秸秆综合利用水平，做优做强生物环保产业链。要有序发展生物质发电，推动向热电联产转型升级。要开展新型生物质能技术研发与培育，推动生物燃料与生物化工融合发展，建立生物质燃烧掺混标准。要优选和改良中高温厌氧发酵菌种，提高生物质厌氧处理工艺及厌氧发酵成套装备研制水平，加快生物天然气、纤维素乙醇、藻类生物燃料等关键技术研发和设备制造。要积极推进先进生物燃料在市政、交通等重点领域替代推广应用，推动化石能源向绿色低碳可再生能源转型。

要持续挖掘生物技术、信息技术融合应用产生的巨大创新效能和产业动能，推动信息技术发挥在支撑新药研制方面的作用。例如，通过云计算、大数据、人工智能等手段，对新药研制过程进行全程监督，实现药物的精准化研制和规模化发展。要利用第五代移动通信（5G）、区块链、物联网等前沿技术，实现药品、疫苗从生产到使用全生命周期管理，构建药品追溯体系。此外，要运用“互联网+卫生健康”等手段优化便民服务，深化卫生健康大数据在医学科研、教育培训、临床诊疗、产品开发、医保支付、医养结合方面的应用。

（三）提高制度化、规范化、信息化水平，积极推进生物资源保护利用

生物经济是高度依赖生物资源的经济形态，这对如何发现、保护和利用生物资源提出了更高要求。

要做到软环境、硬设施并重，健全生物资源监管制度，提高生物资源监管层级。要开展生物资源全面普查、摸清家底，持续推进国家重大战略区域、生物多样性保护优先区域的生物资源调查、观测和评估。还要完善生物资源保护技术，谋划建设若干高标准生物资源宝库。

要建立生物资源科学评价体系和标准规范，推动我国生物资源开发由收集、监测向全面评价和综合利用转变。要强化生物资源利用平台支撑，建设生物资源技术研发创新平台，建立标准化、模块化的生物元件实体库和数字信息库、开源软件库，建设生物设计创制工作站。还要推进生物资源综合利用，发展生物资源循环利用新技术，探索生物资源“收集—储存—成型—消费—处理—再利用”一体化模式。

要强化生物资源安全监管，制定完善生物资源和人类遗传资源目录。要建立国家层面生物资源共享体系，推进生物资源受控共享和安全交换，推进生物资源在科学研究、工业生产、临床诊疗等领域的应用。

（四）警惕风险，严防严控，加快建设生物安全保障体系

生物安全关乎人民生命健康，关乎国家长治久安，关乎中华民族永续发展，是国家总体安全的重要组成部分，也是影响乃至重塑世界格局的重要力量。要努力提升基础实力和产能水平，建立完善生物安全保障体系。

要加快建立促进生物经济发展的统筹协调机制，研究成立生物经济发展领导小组，围绕生物资源开发、利用、生产、分配、交换、消费和生物安全等方面，加快构建前瞻性制度框架，不断构建完善具有较强适应性和针对性的生物经济法律体系、适应国情的生物安全和伦理风险防控体系。

要围绕当前疫情防控最急需的若干领域方向，发挥举国体制优势，加大研发投入，集中优势力量，为疫情防控提供坚实的供给保障。

要在确保安全的前提下放宽相关产品生产准入条件，健全从研发到生产、制备、耗材及相关配套产业链条，确保疫苗、医疗耗材及民用健康产品等特殊物资在公共卫生安全事件突发时期的产量供给。

要针对公众对新发突发传染疾病的恐慌、医疗新技术新服务的疗效及安全性、生物技术产品环境友好性存疑等问题，强化科学宣传、舆论监督、正确引导和典型报道。

（五）改革创新，积极探索，持续优化体制机制和政策环境

总体上看，当前生物经济发展遇到的问题，绝大部分是体制机制和政策环境的问题。为此，要持续优化体制机制和政策环境，坚决破除不利于生物经济繁荣发展的制度性障碍。

在供给侧，要持续深入推进市场准入和监管制度改革。要坚持底线监管、审慎监管，着力推动生物技术产品和服务的市场准入环节改革，进一步明确产品准入标准、监管机构以及相关时限。在需求侧，要着力深化招标采购和定价制度改革。要发挥政府采购撬动市场的作用，激励有条件、有潜力的区域实施更多生物技术产品和服务的政府应用示范带动项目，提高公众对生物技术产品和服务的认知度和接受度，提前建立健全涉及伦理、安全底线的重大问题争端公共辩论决策机制，持续规范产品和服务市场秩序和配套服务，提高新产品新服务的质量。

要针对生物技术产品种类多、链条长、涉及管理部门多等特征，围绕形成生物产业良性发展的创新链、产业链，统筹生物技术产品生产、流通和使用各个环节，建立适应生物经济发展的管理体系，提高监管政策的连续性和可预期性。

可在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等区域，以城市为载体布局建设生物经济先导区，围绕生物医药、生物农业、生物能源、生物环保等领域开展科技创新和改革试点，重点探索构建适应生物经济时代的前瞻性制度框架和政策实施体系，集中建设凝聚高层次人才、实现创新突破的科技与产业创新平台，通过合作园区、离岸科技孵化器等方式深化国际合作。