高等院校全面实施预算绩效管理的建议——以黑龙江属地中央高校为例

缪经罡 赵冬梅

作者单位：财政部黑龙江监管局

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。近日，财政部黑龙江监管局对属地中央高校预算绩效管理情况进行了调研。黑龙江省中央高校在预算绩效管理方面取得一些成效，但与全面实施预算绩效管理的要求还有差距。主要体现在，对绩效管理认识不深入不全面、实施绩效管理的条件保障有欠缺、绩效管理的广度和深度有局限、绩效管理作用不能充分发挥、绩效考核体系不完善等。为总结有益经验，找出难点痛点，探求推进路径，我们从加强谋划统筹推进预算绩效管理、加强绩效管理队伍专业化建设、完善预算绩效制度体系、探索建立体现教育规律的绩效指标体系和绩效评价信息公开等方面提出政策建议。

一、黑龙江中央高校预算绩效管理的基本情况

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来，黑龙江属地中央高校高度重视，积极推动工作落实，力求优化教育资源配置，提高教育经费使用效益。

（一）加强组织领导，落实主体责任

各校都从讲政治的高度，积极贯彻落实有关要求，成立由校长或主要领导担任组长的领导小组，明确牵头单位，财务、审计、发展计划和科研等多部门共同实施预算绩效管理工作。

（二）加强宣传培训，营造管理氛围

积极开展专题业务培训，组织相关制度文件学习，开展交流研讨和理论研究，深入宣传政策制度，广泛形成全面预算绩效管理共识。

（三）打牢预算基础，推进一体化管理

各校更加重视预算项目的全生命周期管理，在预算编制阶段设定绩效目标，严格预算执行和绩效监控，将绩效理念嵌入项目实施全过程，统筹推进预算绩效一体化管理。

（四）做好专项引领，积累拓展经验

除将一般公共预算项目支出纳入绩效管理外，遵循“代表性强、关注度高、覆盖不同领域”的原则，自主探索其他预算资金绩效管理，为全面预算绩效管理做好准备。

（五）推进信息化建设，提供有力支撑

各校依托现有预算、财务和业务管理系统，加快建设与预算绩效管理相适应的信息化系统，有的已实现全流程无纸化操作，有的正在增加绩效管理功能，努力打造数据共享、互联互通的预算绩效一体化管理平台。

（六）注重结果运用，坚持实践创新

建立绩效评价结果反馈机制和绩效问题整改责任制，强化绩效评价结果对预算安排的刚性约束。

二、黑龙江中央高校预算绩效管理存在的问题

各高校预算绩效管理工作取得了一定成效，但与全面实施预算绩效管理的要求还存在差距。

（一）对预算绩效管理的认识不深入不全面

1.重预算轻绩效的观念仍然存在。各校将绩效管理作为一项普通业务工作，认为只是做好预算工作的重要抓手，没有充分发挥全面绩效管理提纲挈领的统领作用。

2.存在财务化简单化倾向。各校预算绩效管理工作存在“上热中温下凉”的情况，不少基层部门和单位认为预算绩效管理只是财务部门的事，职工漠不关心，领导应付了事，认为只要按时提交绩效考评材料就算结束。

（二）实施绩效管理的条件保障有欠缺

1.法律法规体系不健全。目前仅有《项目支出绩效评价管理办法》《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》等若干部门规章和规范性文件，还没有立法层次更高的法律或者行政法规，影响了预算绩效管理工作的权威性和严肃性。

2.内部制度建设不完善。只有一所高校出台了预算绩效管理办法，配套的实施细则、操作指南还在制订中；其他两所高校仍以原预算管理制度体系为主，尚未制订指导规范全校预算绩效管理工作的制度办法。

3.专业人员不足。负责预算绩效管理的人员均为兼职，除部分财务人员外，其他人员基本未参加过任何预算绩效相关培训，缺少专业高效的预算绩效管理队伍。

4.技术支撑不足。学校没有专门的预算绩效管理平台；第三方机构的绩效评价工作缺少权威统一的资格认证，水平参差不齐，执业质量难保证。

（三）预算绩效管理的广度和深度有局限

1.全面预算绩效管理覆盖“不全面”。各校已基本实现财政项目支出预算绩效管理，但距离将预算收支全面纳入绩效管理的要求还有很大差距。2020年三所高校开展绩效评价资金占预算收入比例最高的39%，最低的仅14%。例如，某校预算收入103.6亿，仅对40.7亿项目支出进行了绩效评价，其余62.9亿元未开展绩效评价，其中财政资金16.5亿元、非财政资金46.4亿元。

2.绩效评价缺乏“外部性”。各校绩效评价以自评为主，普遍缺少第三方机构或相关领域专家参与，评价的外部性和独立性无法保证，影响评价结果的客观性和公正性。2020年三所高校共对282个项目开展了绩效评价，其中，自评项目281个，外评项目仅1个。自评项目中得分95分以上项目154个、90—95分项目69个。90分以上项目占比平均达百分之八十。其中，某高校自评90分以上项目甚至达百分之百。

（四）预算绩效管理作用不能充分发挥

1.前期工作不到位。目前，高校非财政资金的使用情况基本未开展绩效评价，激励约束机制自然无从谈起。即使是开展了绩效评价的资金和项目，签订的《预算执行责任书》内容多集中在执行进度方面，对执行效果缺少明确要求，激励约束机制缺少评价基础。

2.绩效管理影响力有限。绩效评价机构层级不高，权威性、严肃性和有效性难以体现。绩效评价结果在应用时，以扣减或暂缓安排项目资金为主，没有与责任人员薪酬待遇、评优晋升挂钩，激励约束作用不强。特别是一些学校发展所必需的刚性支出项目，作用更是难以体现。例如，某校修缮类项目，执行进度慢且施工过程影响教学秩序，师生意见较大，但由于改善基本办学条件需要，学校明知绩效较差，仍然继续申报并实施此类项目。

（五）绩效考核体系不完善

1.绩效评价指标体系时间上“不匹配”。预算绩效评价工作时效性较强，而教育科研工作有自身规律，通常具有长期性，现有评价指标体系难以开展有效评价。例如，针对“卡脖子”问题和关键核心技术的项目，往往周期长、不确定性大，连续数年只有投入没有产出，也没有产生什么显著效益，预算绩效评价就不能很好地反映项目实际情况。

2.绩效评价指标体系实践上“难操作”。学校在人才培养上既要传授知识，还要坚定理想信念，塑造优良性格品质，现有评价指标体系难以对此类指标准确进行评价。例如，“高层次人才计划专项经费”绩效指标模板的28个三级指标中，最能反映项目实施效果的质量、社会效益和可持续影响等9个指标，多为“稳步提升”、“中长期”、“具有创新性、代表性、引领性”等模糊的定性评价，实践中难于操作。

3.绩效评价指标体系设计上“较复杂”。教学、科研、学科建设、队伍建设等评价对象各有特点，需要分类建立绩效评价指标体系。同一评价对象，因不同专业课程设置、培养方向、实习计划存在差异，绩效评价指标体系也需要分别建立。即使是相同的专业，由于不同学校办学条件、办学特色不同，绩效评价指标体系也无法通用，需要根据具体情况制订恰当的评价指标并建立合适的考核标准。

三、高校全面实施预算绩效管理政策建议

（一）加强谋划统筹推进预算绩效管理

1.建立高层次的统筹协调机制，由主要领导分管、推动预算绩效管理工作，形成各部门各单位密切配合、深度融合的管理体系。

2.把预算绩效管理工作与“过紧日子”结合起来，从思想上改变“重投入轻产出、重支出轻绩效”的认识。

3.让绩效管理工作对资源配置、人员部门评价发挥更大作用，使“花钱必问效，无效必问责”理念深入人心。

（二）加强绩效管理队伍专业化建设

逐步充实人员配备，建立绩效评价专家数据库，引入合格的第三方机构参与绩效评价工作。加快信息化建设，开展多样化宣传和培训，补齐业务部门人员绩效管理知识短板，加强绩效管理力量。

（三）完善预算绩效制度体系

制定完善全面预算绩效管理工作方案，学校预算绩效管理办法以及相关工作流程和操作规范等，确定推进时间表和路线图，确保全面预算绩效管理改革工作落到实处。

（四）探索建立体现教育规律的绩效指标体系

发挥高等教育学术和管理优势，尽快建立起满足资金管理需求、符合办学特色，定量和定性相结合的预算绩效指标和标准体系。根据预算资金特点，选取关注度高、代表性强的项目开展全面预算绩效管理试点，及时总结实践经验和理论研究成果，在高校间共享推广。

（五）推动绩效评价信息公开

加大预算绩效信息公开力度，扩大并细化公开内容，及时公开经费预算额度、绩效目标、绩效监控结果、绩效评价结果等，以外部监督促进预算绩效管理工作的改进，提升教育经费使用效益。