基层央行实施整体支出绩效管理研究

周 菲

作者单位：中国人民银行济南分行

一、基层央行整体支出绩效管理基本内涵

基层央行整体支出绩效管理是指预算单位围绕单位职责、绩效目标和业务发展规划，以预算资金管理为主线，运用科学的评价指标、标准、方法，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量单位整体及核心业务实施效果，进而形成以管理为导向、以绩效监控为关键、以绩效评价为手段、以评价结果应用为保障的全过程预算管理模式。从管理链条看，整体支出绩效管理以事前绩效评估为起点，将绩效管理工作拓展至事前、事中、事后，形成绩效管理闭环系统，实现预算管理与绩效管理的统一。一是构建了全方位预算绩效管理格局，将单位整体支出全面纳入绩效管理，增强单位预算统筹能力，推动单位整体绩效水平提升。二是建立了全过程预算绩效管理链条，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环。

二、基层央行实施整体支出绩效管理的必要性和可行性

（一）基层央行实施整体支出绩效管理的必要性

1.预算绩效管理在广度和深度上不断发展变化，要求将其重点转向整体支出领域。随着预算绩效管理改革的不断深入，党中央国务院对预算绩效管理工作的要求越来越高。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求不断拓展绩效管理的广度和深度，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这是中央对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，必将有效推动绩效管理从局部到全面的转变。整体支出绩效管理将成为今后预算绩效管理领域所关注的重点和亮点，人民银行推行整体支出绩效管理已是大势所趋。

2.内部管理的变化要求预算绩效管理转向整体支出绩效管理。在目前预算从紧、管理从严、监督从严的新形势下，如何分配、使用好资金，将有限的资金花在刀刃上，成为基层央行当前面对和迫切需要解决的问题。同时，随着人民银行会计财务工作转型的深入发展，迫切需要成熟有效的管理机制来提升预算绩效管理的有效性。而整体支出绩效管理提供了比较成熟有效的管理机制，它将绩效管理覆盖所有预算资金，贯穿预算编制、执行、监督管理全过程，既能提升资金使用效益，有效缓解财务收支紧张的矛盾，又能强化单位绩效管理主体责任，促进财务工作从“重分配”向“重管理”“重绩效”转变。

（二）基层央行实施整体支出绩效管理的可行性

1.绩效观念增强和预算管理方式转变，为实施整体支出绩效管理提供了基础保障。近年来，基层央行积极倡导预算绩效意识，在全行树立“花钱必问效、无效必问责”的思想观念，通过预算绩效合理安排资金，优化支出结构。同时，按照中央全面实施预算绩效管理的各项部署和要求，基层央行积极转变预算管理理念和方式、方法，从完善预算绩效顶层设计、优化预算绩效工作机制、创新预算绩效管理方法等方面着手，将规范化、标准化、科学化的管理思路全面植入财务工作各个领域，这些都为基层央行实施整体支出绩效管理创造了有利条件。

2.预算绩效管理制度的相继出台为实施整体支出绩效管理提供了制度保障。中央出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》《中央部门预算绩效目标管理办法》《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》等一系列绩效管理办法从不同方面规范了预算绩效管理的对象、内容、程序、方式方法，为人民银行建立规范化的预算绩效管理体系奠定了基础。同时，人民银行总行也制定出台了《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系在人民银行已初步建成，这些都为基层央行实施整体支出绩效管理提供了制度保障。

3.围绕预算绩效管理开展的各项实践调研活动，为实施整体支出绩效管理提供了参考依据。预算绩效管理作为当前财务管理的重点方向，许多地方政府和部门进行了实践探索。例如，云南省财政厅2017年在官网上开设了“整体支出绩效自评报告”公布专栏、湖南省常德市行政审批服务局2018年在官网上发布《2017年度部门整体支出绩效报告》。同时，为落实会计财务工作转型要求，基层央行围绕财务预算管理进行了关于费用定额标准化体系框架设计、项目库滚动管理探索、全过程绩效管理机制研究等一系列调查研究。这些先进的经验做法和理论研究，为基层央行实施整体支出绩效管理提供了实践参考和理论依据。

三、基层央行整体支出绩效管理框架设计

实施整体支出绩效管理，总的思路是拓展预算绩效管理实施对象，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，建立一套全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理机制，实现预算与绩效管理一体化，从整体上提高预算资源配置效率。

（一）事前绩效评估环节

1.引入项目库评审制度。在事前绩效评估环节引入项目库评审制度，可有效增强预算资金安排的前瞻性，为预算资金对部门战略目标实现提供支撑。基层央行各职能部门根据战略规划、部门职责和业务发展规划提出本部门1—3年项目支出，依据战略目标的优先顺序和轻重缓急以及相关年度预算资金安排，筛选确定入库项目。评审时，主要审查入库项目的设置是否科学规范，能否集中反映部门的发展规划和业务职责，是否突出重点，聚焦部门的重大改革、重要政策和重点项目并避免交叉重复。对于重大项目还应重点评审项目立项必要性、项目投入经济性、绩效目标合理性和实施方案可行性。

2.明确评估重点和优先次序。整体支出事前绩效评估是从预算资金的角度，对基层央行工作开展情况进行的全面考评，其评估对象主要是基本支出和项目支出两大项。评估时以项目支出为主，基本支出为辅，重点评估一定金额以上、与人民银行职能密切相关、具有明显社会和经济影响的项目。评估内容的优先次序，首先，评估基层央行单位职责、整体支出绩效目标和基层央行工作任务的匹配性，特别是与重大决策部署的关联性；其次，评估各项工作活动绩效目标设定的合理性；再次，评估预选项目与工作活动的关联性、立项的必要性；最后，评估各项工作活动和项目预算额度的合理性。

3.强化评估结果应用。将事前绩效评估结果运用于预算决策，作为调整支出结构、优化预算安排的重要依据。

对于评估“优秀”的基层央行，可优先获得预算资金支持，而对于评估“不合格”的，应按照评估意见对战略规划、绩效目标、实施方案、预算编制等进行全面修改，再次审核通过后方可获得预算资金支持。这样能有效将绩效管理关口前移，将可能出现的问题解决于萌芽阶段，从源头上优化预算资源配置。

（二）绩效目标管理环节

1.建立分级目标管理体系。即在编制预算前，先梳理基层央行各业务部门职责，在各项职责下分解出各部门的工作活动，在工作活动框架下设置具体的部门项目，在建立绩效目标体系时，根据“部门职责—工作活动—部门项目”三个层级分别制定相应的绩效目标。这种部门职责、工作活动、部门项目绩效目标分别设置的管理模式，可有效避免整体支出绩效目标设置层级不清，既有交叉重复又有缺失遗漏的问题，有效促进重点突出、层级分明、覆盖全面的基层央行整体支出绩效目标管理体系的构建。

2.构建整体支出绩效目标管理的基本框架和指标体系。从基层央行单位整体产出和效果出发，形成以战略规划为导向，业务职责为依据，预算管理为主线，业务管理为支撑，反映基层央行核心业务产出和效果的整体支出绩效目标管理框架。在此框架下，从部门职责、工作活动、部门项目三个层级，按照“投入—过程—产出—效果”逻辑关系，构建基层央行整体支出绩效指标体系。具体来看，对于“部门职责”是从宏观层面，按照基层央行中长期业务规划对绩效目标进行界定；“工作活动”对应的是基层央行各业务部门的具体工作任务，上承宏观绩效目标，下启微观项目绩效目标，起到承上启下的作用；“部门项目”对应的是具体项目的绩效目标，是从微观层面结合项目特点和项目类型对绩效目标进行界定。

（三）绩效跟踪监控管理环节

1.明确绩效跟踪监控内容和监控重点。纳入基层央行整体支出绩效管理的所有资金都应纳入绩效跟踪监控管理。主要监控内容：一是绩效目标预期完成情况，主要是从绩效趋势判断的角度进行监控，包括预计产出的完成进度及趋势，计划效果的预期实现程度及趋势，达到预计产出所需的人力、物力、财力等的完成情况。二是项目实施情况，主要是从项目实施的角度进行监控，包括项目具体工作任务开展情况及趋势，实施进度及趋势，完成质量等。三是资金管理情况，主要是从预算执行的角度进行监督，包括资金支付方式、执行进度、拨付效率和资金安全性等。四是项目管理情况，主要是从制度管理的角度进行监控，包括相关项目或支出的实施管理办法、操作规范，人员配备、会计核算等。在对整体支出实施绩效跟踪监控的基础上，还应按照“全面覆盖、突出重点”的原则，对一定金额以上，与基层央行单位职能密切相关、具有明显社会和经济影响的项目予以重点监控，主要是对其具体工作任务开展、发展趋势、实施计划调整等情况进行延伸监控，具体内容包括政府采购、工程招标、监理和验收、信息公示、资产管理以及相关资金会计核算等。

2.构建绩效监控和预算监控一体化模式。在预算执行监控中，以绩效目标为导向，对基层央行预算执行与绩效目标的匹配程度、实施效果实行双监控，构建绩效监控和预算监控一体化模式。具体实施中，一是将监控的广度和深度有机结合，一方面，对基层央行所有预算资金监控实现全覆盖；另一方面，提高监控的针对性，强化对重点领域、重大资金项目的监控。二是将预算执行进度和绩效目标实现程度有机结合，在监控过程中，不仅关注预算资金拨付的合理合规性、与项目实施进展的匹配性，还要关注阶段性的产出效果与绩效目标实现程度的匹配性。三是将结果预警和预算调整有机结合，根据监控结果，对资金支付进度过慢或偏离绩效目标的项目实施预警，督促具体实施部门及时整改，并根据情况调整预算，提高资金使用效率和资源配置效益。

3.建设预算绩效运行信息系统。绩效跟踪监控必须建立在对大量信息的收集和分析的基础上，提升绩效跟踪监控的有效性。必须立足“大数据”建设，依托现有的会计综合业务系统、固定资产管理系统、集中采购系统、人力资源系统等系统平台，建设反映预算绩效运行的信息系统，使之既能与基层央行各部门的业务、财务、资产等信息互联互通，又能独立发挥对绩效运行的监控作用。

（四）绩效评价管理环节

1.建立整体支出绩效评价指标体系。绩效评价指标体系的建立是开展基层央行整体支出绩效评价的关键。设计思路：一是覆盖资金全过程的管理和评价，从投入、过程、产出、效果四个维度设计绩效评价指标，从合规性、效益性两个方面进行评价，应涵盖基层央行资金投入使用、项目管理、绩效目标实现程度、为实现绩效目标设置的组织机构及运行情况、加强管理所制定的制度、采取的保障措施及其执行情况等方面内容。二是突出重点，围绕目标任务合理分配权重，在进行指标设计时，应根据每个指标在整个体系中的地位和作用进行认真筛选，选取使用最具代表性、最能反映评价要求的指标，确保该类指标处于评价体系的核心位置，同时，应突出重点，权重向项目支出特别是重大项目支出绩效管理上倾斜，突出对效率和效益的绩效评价，对于财务指标和制度保障类指标适度简化并降低其权重。三是指标设置应将定量指标和定性指标相结合，系统反映资金所产生的各项成果、效益和可持续影响。对于一些效果方面的量化指标不易获得，单纯依靠数量指标不能反映绩效的真实情况的，如涉及无法用货币衡量的社会效益、长短期效益时，需要在定量分析的同时通过调查反馈等方式尽量获得客观公正的评价值，使整个绩效评价指标体系简便、准确、易操作。

2.构建多元化绩效评价管理格局。建立基层央行单位绩效自评、上级行重点评价和第三方中介机构绩效评估相结合的多元化绩效评价体系，即基层央行对其整体支出运行情况开展综合绩效评价，上级行对下级行重大政策、项目实施效果开展重点绩效评价，必要时可引入第三方中介机构参与绩效评价。鉴于第三方中介机构绩效评价尚处于起步阶段，在引入之前，应对其参与人民银行绩效评价工作的选聘原则、工作机制、程序、责任、监督考核等关键问题进行明确，切实规范第三方中介机构绩效评价行为。

3.开展绩效再评价。绩效再评价是指上级行根据实际需要，在下级行开展整体支出绩效评价的基础上，抽取部分行的整体或部分评价项目，重新组织绩效评价工作。开展绩效再评价能有效解决两方面问题：一是对下级行提交的整体支出绩效评价报告进行审核时如发现某家行问题较多，对其评价结果存疑时，可通过再评价对其进行检查验证，起到复核确认的作用，提升绩效评价的准确性。二是对某项重点支出项目比较关注时，也可针对此项目提出再评价，从不同角度对重点支出进行评价，提升绩效评价的客观公正性。

（五）绩效评价结果管理环节

1.提升绩效评价结果质量。评价结果真实可靠是绩效评价结果广泛应用的前提条件，要强化绩效评价的结果应用，必须以提升评价结果质量为抓手，确保评价结果能用、好用。具体看，应将评价结果管理向前延伸，在优化完善基层央行整体支出绩效评价指标体系的基础上，加强对评价结果的分析研究，完善绩效评价报告内容，形成科学合理、经得起论证的评价结论，以提升评价结果的质量作为管理和应用的核心，确保评价结果真实好用。

2.建立评用结合的责任机制。要强化基层央行绩效评价的结果应用，还需用好评价结果，通过进一步强化基层央行责任管理，建立评用结合的责任机制，以绩效评价服务于评价结果管理，以评价结果管理促进绩效评价，推动绩效由软评价向硬管理的转变，评价结果应用从重结果向结果的转变。在评用结合的基础上，推动实施有评必用，强化绩效管理激励约束，做到权责对等，以用促责，促进评价结果用好，真正发挥好作用。