县级财政可持续运行的实践与思考——以阳谷县为例

陈存良 徐 晓

作者单位：山东省阳谷县财政局

我国大多数县受制于地理环境、人才资源、技术发展等因素影响，经济规模较小、发展质量较差，缺乏稳定可持续财源，税收收入增长缓慢，多是属于典型的“土地财政”模式。山东省阳谷县地处鲁西平原，户籍人口83万人，属于省财政困难县。近年来，全县坚持以新发展理念引领高质量发展，扶持发展高新技术企业，推动经济运行稳中有进、稳中向好。但反映到税收收入增长上来还需时日，再加上受经济下行压力、减税降费政策等多种因素影响，全县县级财政收入持续增长乏力，财政收支矛盾更加尖锐，部分经济社会事业发展受到一定影响。

一、财政运行基本情况

1.财政收入情况。2021年，全县一般公共预算收入完成163739万元，增长7.51%，增幅比去年下降0.53个百分点。其中：税收收入完成128426万元，增长9.02%，增幅比去年增加3.78个百分点；非税收入完成35313元，增长2.34%，增幅比去年下降16.5个百分点。税收收入占一般公共预算收入比重为78.43%，收入质量保持较好水平。一般公共预算收入的持续增长，主要是税收收入稳步增长。为确保完成收入任务，征管部门加强重点行业税源监管，提高申报质量，加大征收力度，深挖收入潜力，全县开征的14个税种中，有10个税种实现同比增长。

2.财政支出情况。2021年，一般公共预算支出完成451891万元，比上年增加16032万元, 增长3.68%，增幅比去年下降6.06个百分点（有财政支出取消了权责发生制列支的因素影响）。其中：民生支出完成369475万元，占一般公共预算支出比重为81.76%。教育、社会保障和就业、城乡社区、农林水、住房保障等支出，分别增长11.92%、0.13%、33.98%、0.43%、76.1%，各项重点支出得到较好保障。在安排支出方面，坚持过紧日子的要求，进一步压减非急需、非刚性支出，保重点、压一般，兜牢“三保”底线。

3.政府性基金收支情况。2021年，全县政府性基金收入完成214304万元，其中，国有土地使用权出让收入完成195070万元。政府性基金支出完成289882万元。

4.“三保”基本情况。“三保”关系政府有效履职和人民群众切身利益，是保持社会稳定的“压舱石”。2021年，“三保”支出395780万元，其中：保基本民生149690万元、保工资236000万元、保运转10090万元。机关事业单位人员及义务教育教师工资、养老金按月序时足额发放，基本民生项目按施工进度积极落实推进，未发生“三保”风险预警及风险事件，“三保”执行情况总体良好。

5.债务管理情况。2021年底，地方债务余额为55.56亿元，其中：一般债务3.16亿元、专项债务52.4亿，当年新增专项债券19.3亿元。主要用于引黄灌区农业节水工程、主城区雨污分流基础设施建设、棚户区改造等发展需要、群众期盼、早晚要干的大项目上。上级专项债券资金的到来，对县级经济社会发展给予了有效支撑。

6.库款运行情况。2021年以来，由于政府性基金收入进度慢于时间进度，造成全年库款保障水平一直在低位运行，每个月份库款优先用于“三保”方面的支出，项目支出根据库款情况、项目进展予以安排。

7.财政直达资金情况。2021年，全县共收到中央直达资金90125万元，资金分配率、支付率全部为100%。从资金性质来看，共同财政事权转移支付资金38951万元，一般性转移支付资金51080万元，专项转移支付资金121万元。将直达资金优先用于抗击新冠肺炎疫情、支持企业复产复工和保障“三保”支出。

8.财政改革情况。进一步深化国库集中支付改革，启动了国库集中支付电子化改革、启用了预算管理一体化系统，进一步完善预算绩效管理机制，将绩效目标申报与预算编制相结合，实行绩效运行动态监控，强化重点绩效评价，加快建立全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系。

二、影响县级财政可持续运行的困难及问题

1.县级财政对上级转移支付依赖度高。近年来，上级财政不断加大对财政困难县转移支付力度，有效缓解了县财力紧张的局面。2021年，全县一般公共预算上级补助收入大约为22亿元，占一般公共预算总财力数的61%左右，上级转移支付补助对全县经济社会发展起到至关重要的作用。

2.产业经济结构不合理，对传统支柱产业依赖强。一是县级税收收入来源主要集中在冶炼、化工、电缆、铜加工等传统行业，缺乏专精特新企业，产业层次低，质量效益差，经济发展内生动力不强，新兴高科技对财源的支撑作用较弱。二是对房地产业依赖性强，房地产业为县级税收收入贡献26%的份额，位居各行业首位，随着房地产市场的低迷，财政过度依赖房地产的问题将愈加凸显。三是规模以上工业企业经营不容乐观，全县纳入监测的规模以上工业企业实现税收同比下降了6.96%，其中有近半数企业税收是负增长。

3.减税降费政策冲击地方财政收入。近年来，国家为减轻企业资金压力、激发经济内生动力，相继实施了一系列减税降费政策和阶段性税收缓交。2021年又进一步扩大了增值税留抵退税产品类别，造成企业留抵退税规模增加。减税降费政策是一把“双刃剑”，在减轻企业负担的同时，成为了地方财政直接减收的因素。

4.土地收入是影响财政运行重要因素。近两年土地收入数占全部收入的比重一般都在30%左右，是影响财政运行的一项重要因素。在房地产调控政策实施力度持续加强的背景下，全县房地产市场持续低迷，房地产商拿地积极性不高，致使土地经常性流拍，造成土地出让收入进度慢于时间进度，导致库款调度十分紧张，部分重点项目支出延后。

5.民生项目提标扩围，刚性支出居高不下。近年来，基本民生领域不断“提标扩面”，临聘人员、工资增长、发放取暖物业补贴等各类刚性支居高不下。仅城乡居民养老保险基础养老金提高标准就需要安排县级资金3400万元。近几年招收的公益岗、购买服务人员等，年需增加工资保险等人员支出近亿元。

6.落实上级政策配套，基层财政资金负担过重。在教育服务保障、完善基本公共服务、改善农村人居环境等方面，都需要地方财政承担大部分配套资金，远远超出了县级财力的增长空间和承受能力。更有的部门为了部门利益，要求本部门相关支出年增长率10%以上，更是超出财力增幅和承受范围。

7.政府债务还本付息压力与日俱增。政府债券资金的使用，在一定程度上满足了经济社会发展需要，一些制约经济发展、社会密切关注、群众期盼项目的落地实施，带动了全县经济社会发展。随着政府债券发行额度的增加，预计未来年度将会逐渐进入债务还本付息高峰期。2021年用自有财力偿还政府债务本息1.57亿元，今年将用自有财力偿还政府债务本息2.14亿元。政府债务还本付息占财政支出的比重逐年增加，财政支出压力直线上升。

8.直达资金的部分项目设置不尽合理。2021年将项目周期一年以上的城镇保障性安居工程、高标准农田建设等项目资金纳入直达资金范围，并要求一年内必须支付完毕，将资金直达到企业。由于这些项目要经过项目立项、预算评审、政府采购、绩效管理、决算评审才能支付资金，周期一般都一年以上，很难在一年内支付完毕。

三、优化财政运行可持续的对策和建议

1.大力培植高新技术涵养财源。面对经济下行和结构性减税等不利影响，要认真贯彻积极财政政策，落实高质量发展的要求，坚持稳中求进、稳中向好的基调，大力发展高新技术产业，把科技创新摆在更加突出位置，充分发挥财政职能作用，完善科技创新投入机制，支持企业加快科技创新，激发企业发展活力，培植一批可持续发展的优质后续产业以涵养财源，培育出新的经济增长点，推动经济高质量发展，壮大地方财政实力。

2.贯彻落实好过紧日子的要求。牢固树立过紧日子思想，坚决压减低效、无效和非急需、非刚性支出，统筹资金保重点、办大事。强化预算管理，杜绝无预算安排支出，对于“三保”支出，预算安排兜住底线、不留缺口。坚持精打细算，坚持在发展中保障和改善民生，着力解决人民群众所需所急所盼事项，真正把钱花在刀刃上。坚持支出必问效，将绩效理念贯穿财政预算管理全过程，不断提高财政资金使用效益，切实将过紧日子要求落到实处。

3.深化转移支付制度改革。建议上级财政部门在合理范围内，增加对财政困难地区的转移支付规模，提高一般性转移支付比例，相应压减对地方专项转移支付，给县级更大财力使用自主权。可考虑参照国家税收政策调整对县级财政收入影响的金额，相应加大对县级财政的转移支付力度。

4.对到期债券本金进行置换。针对政府债务还本付息金额逐年增加的情况，建议上级财政部门根据县级财政债券到期情况，能够继续发行再融资债券，对到期债券本金进行置换，适度延长还本期限，缓解基层财政支出压力，确保县级经济社会健康可持续发展。

5.政策配套综合考虑基层财政承受能力。现阶段县级财政收入增长乏力，但需要县级财政保证的重点支出项目却不断增加，甚至出现拿不出配套资金的窘境。建议上级部门出台政策时要充分考虑地方财政承受能力，推进和落实分领域财政事权和支出责任划分改革，促进各级政府事权、支出责任和财力相适应，切实减轻基层财政负担。对一些重点支出，建议不设置增幅目标，只予以重点保障即可。

6.深化各项财政改革。深化“零基预算”改革，根据轻重缓急，合理安排支出，调整优化财政支出结构，严格执行财政支出标准，集中财力保重点支出。严格执行预算法，坚持无预算不支出，增强预算执行的严肃性和约束力。深化“绩效管理”改革，坚持“花钱必问效、无效必问责”，实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。依托预算管理一体化平台，实行对财政资金全过程监控，提高预算管理透明度和运行效率。细化预决算公开项目、扩大公开范围，打造“阳光透明”财政。依法加强政府债务管理，在县级财政承受能力范围内，规范举债融资，确保县级财政平稳可持续运行。

7.直达资金设置尽量符合县级财政实际。一些固定的基本支出项目资金，像县级基本财力保障机制、困难群众救助、优抚安置等资金，可以设置为直达资金，因为这些项目每月都形成支出，并且支出标准固定明确，能较好地体现直达资金的效果，但是对于一些工程类项目资金，由于项目周期一般较长，当年很可能无法完成资金支付，不建议纳入直达资金范围。