推进林业碳汇市场先行先试迫在眉睫

邱彪　张颖

建立全国碳市场的主要目的是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动我国绿色低碳经济发展。碳市场的建立是一项重大制度创新，是我国实现“双碳”目标与国家自主贡献目标的重要政策工具1，因此，受到了国际社会和国内各界的高度关注和期待。自从2011年我国开展碳市场交易试点工作以来，截至2020年11月，试点碳市场的累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100亿元人民币，碳市场在节能减排方面发挥了重要的作用。

目前，我国依然主要以化石能源为电力生产的能源，同时也是产生二氧化碳等温室气体的主要排放源。因此，扩大碳市场交易规模，有利于促进我国能源结构的转变，也有利于使整个能源行业向绿色低碳方向发展。另外，我国碳排放规模随GDP同步增长，2019年已经达到101.7亿吨。根据国家统计局的相关数据，中国的人均碳排放规模从1962年不足5吨到2019年的10.1吨，虽然小于美国同期人均排放量17.6吨，但伴随着经济增速的增加，碳排放规模逐步扩张。碳排放规模的增大，温室气体排放市场的潜力也越来越大，并对经济社会产生深刻的影响。

林业碳汇市场存在的三大问题

碳汇是通过植树造林、植被恢复等方法，吸收大气中的二氧化碳，从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。按照《京都议定书》的相关规定，在碳市场中，除了排放权配额（CEA）交易外，还有一部分“核证温室气体减排量（CER）”和林业碳汇等交易。在我国的碳市场交易中绝大部分是CEA，也有一部分是国家核证自愿减排量（CCER），并鼓励使用林业碳汇项目等产生的经国家备案、登记的减排量进行清缴。

2011年，我国开展碳排放权交易试点以来，试点地区碳交易规模不断扩大。2015年，政府也出台了相关文件，指出要扩大排放权交易试点，并计划于2017年启动全国碳排放权交易体系。但由于种种原因，碳市场建设进展滞后于相关计划，从2017年起暂停CCER项目备案与签发。

对于林业碳汇市场来说，存在下列主要问题：

相关部门权责交错不明晰。对于CCER市场开展初期，市场运行机制基本延续原CDM机制的大体框架。以林业CCER项目为例，主要涉及碳汇造林项目和森林经营项目等，其方法学、核证、审定等涉及国家发改委、国务院法制办、国家林业和草原局以及生态环境部等部门。各部门之间对于林业碳汇CCER项目开展均具有各自的见解及利益，不可避免地出现掣肘现象。因此，虽然2012年6月13日国家发改委已出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等，但其中对于CCER开发的核证机构、方法学等管理规定仍存在一定的不足之處，需要进一步补充和完善，并需及时修订有关条款。这需要协调不同部门之间的利益，以确保林业碳汇CCER项目的顺利开展。

碳配额的开展与CCER重视程度不够。由于碳配额的上市交易，与之带来的还有碳配额的管理宽松，致使在中国碳市场中，碳配额的交易热度远远高于CCER。另外，各交易试点对于CCER抵消比例的限制，使得市场需求方对其发展少有兴趣。以2016年的交易为例，全国总计抵消CCER不到800万吨，仅占碳配额市场的比例为0.67%左右，相较于各试点交易市场所设置的5%抵消比例明显偏低，市场余量较多。另外，由于经济形势以及供给侧改革的开展，落后产能被淘汰，有色、造纸、电力等传统高碳排放产业发展受限，同样导致CCER市场中需求不足。对于CCER重视程度一直不够，2017年暂停CCER的备案与签发等工作后这一趋势更加明显，影响了林业碳汇CCER项目的开展。

碳汇价格偏低，CCER的有效需求量不足。我国CCER市场开始于2012年3月，于2017年3月暂停备案与签发，共运行了5年左右时间。在5年中，CCER价格长期在20-30元/吨左右徘徊，最近有所上升，为50元/吨左右。碳汇价格偏低，造成林业碳汇项目收益回报偏低，缺乏有效经济激励，甚至造成一些林业碳汇项目经营开发成本远高于其收入。另外，相较于市场上CCER项目的供应量，其有效需求量严重不足。CCER的需求一方面主要来自自愿减排的“买家”，另一方面来自那些受到排放量限制的企业。CCER市场本身就是一种碳抵消机制，如果碳汇价格偏低，势必会影响林业碳汇项目的开发，也影响CCER的供给量和需求量，并造成了总供给价格与总需求价格非均衡性加大，进而造成市场的积极性萎缩。

林业碳汇市场先行先试的必要性

林业在应对气候变化中具有独特的作用。国际社会已就造林、再造林等林业活动纳入碳汇项目达成了一致意见，并写入相关公约中。我国也积极开展林业碳汇项目，但由于对林业碳汇等在碳交易市场中的地位与作用认识不够，林业碳汇市场一直发展比较滞后。尤其在2017年CCER审定与备案等工作暂停以后，林业碳汇交易至今尚未恢复，影响了相当部分项目方的信心与积极性，也影响了我国“双碳”目标实现和碳市场的建设等。林业碳汇市场先行先试非常必要。其主要理由如下。

（一）林业碳汇项目的方法学、运作规则等比较成熟。从《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》到《波恩政治协议》、《马拉喀什协定》，再到IPCC的相关规定等，林业碳汇项目的方法学、市场运作规则等都比较成熟，为正式启动实施造林、再造林碳汇项目创造了有利条件，也为重启CCER备案与签发等工作提供了基础。因此，在一些条件成熟的地方，尽快重启林业碳汇项目，开展林业碳汇CCER市场先行先试工作，为重启其他CCER备案与签发等工作积累经验十分必要，也为全国碳排放权交易体系建设进行探索。

（二）从政治上来看，林业碳汇项目是实现“双碳”目标的最经济方法。碳交易市场的建设是一项重大的制度创新，也是一项重要的政治任务。2020年9月，我国向世界庄严承诺了“双碳”目标，从现在开始实现“双碳”目标的战略承诺时间十分紧迫。林业碳汇相较于工业，成本较低，也是中国加强与其他国家在气候变化、生态环境保护等方面联系，反经济、技术、贸易等“脱钩”的有效途径。因此，尽快启动林业碳汇CCER市场先行先试工作，有利于加强各级领导干部的政治担当，真正落实“双碳”目标承诺，增强我国在国际话语体系的影响力。

（三）从民生来看，林业碳汇项目有利于民生的发展。相关研究表明，2020年全球碳市场交易额高达3000亿美元。通过林业碳汇交易，可以一定程度上弥补森林经营周期长、企业和个人短期收益不足等问题。在未来碳市场发展成熟的情况下，林业碳汇也是一种长远的投资，有利于企业抵质贷款，解决民生问题等。因此，启动林业碳汇CCER市场先行先试工作，真正有利于民生的发展，促进生态文明建设。

（四）基层对启动林业碳汇CCER市场先行先试工作积极性较高。中国碳排放权交易市场的探索与建设给国内各方面带来了一定的政策效应，也显著地促进了国内的碳减排。目前，基层对启动林业碳汇CCER市场充满期待，也对开展先行先试工作积极性较高。中国的西南地区和东北地区的林业碳汇，占中国整个陆地碳汇的35%左右。一些企业早在2005年就开始了林业碳汇的市场准备工作，具有较好的CCER市场基础和先行先试工作积极性，希望尽快启动先行先试工作，为全国碳市场的全面开展积累经验。

（五）绿色金融、碳资产质押、林下经济等开发依赖于林业碳汇CCER市场的先行先试探索。林业碳汇项目往往前期资金投入大、风险水平较高，需要进行绿色金融（碳金融）、碳劵、林下经济等开发减小风险，缓解资金压力，锻炼和培养相关人才等，把“碳库”变成“钱库”。因此，需要优先启动林业碳汇CCER市场先行先试探索工作。2022年3月30日习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，森林是水库、钱库、粮库和碳库。林业具有多重效益，应对气候变化是我国的战略选择，坚定不移走绿色发展之路，增强生态系统碳汇能力，促进生态环境由量变到质变。因此，开展林业碳汇CCER市场先行先试，进一步提升碳汇项目的经济额外性，积累相关经验，培养、锻炼相关人才，不仅有利于开展绿色创新活动，更有利于全国林业碳汇交易市场的建立，这也是其他碳汇市场不具备的优势条件。

林业碳汇市场先行先试的对策建议

碳市场建设是一项系统工程，不仅要做好顶层设计，更要做好细致、扎实的工作。重启林业碳汇CCER市场的先行先试工作，不仅有利于积累经验，完善碳市场的政策、措施，也有利于相关人才的培养，减少碳市场建设中的风险，促进我国碳市场建设行稳致远和“双碳”目标的真正实现。

我国碳市场建设处于初级阶段。在初级阶段针对所存在的问题，应做好顶层设计，并从政治高度去认识、处理这些问题。要积极探索碳市场发展，积极推动启动林业碳汇CCER市场的先行先试工作，为碳市场的全面启动积累经验。不能“躺平”，不能等待市场的盲目发展。碳交易市场已经被诸多发达国家证明了是国家层面温室气体减排的利器，主要利用市场调节和政策调节两手工具真正控制国内的碳排放。因此，需尽快推进国内碳市场建设，重启林业碳汇CCER市场的先行先试工作。

首先，在條件成熟的地方，尽快推动启动林业碳汇CCER市场的先行先试工作，并在全国层面整合林业资源，在CCER统一框架下，建立林业碳汇数据库与资源共享平台，减少条块分割和项目开发的盲目发展及推动障碍。第二，加强以碳汇价格为中心的碳汇市场机制建设，提升市场活力，也让更多的主体参与到林业碳汇CCER的开发当中来，让市场主体在碳汇开发中发挥主体作用，促进更多生态产品的价值转换。第三，允许林业碳汇CCER市场先行先试，促进绿色金融创新，如碳劵、碳币、碳信用等开发，逐步做好碳普惠，条件成熟时再推广到其他生态产品的开发上去。第四，加快已有相关政策、措施的完善、修订，并加快新的政策的制定，做好有关人才的培养，推动全国碳市场重启和治理。