乡村振兴背景下实现治理有效的现实困境及创新路径

任佳嘉

摘 要：十九大报告把“治理有效”作为实现乡村振兴的基础，对乡村治理提出了高标准和严要求。然而，当前乡村公共基础设施、“三治”体系存在着质量不高、体系不健全等治理低效问题。在分析实现乡村治理有效的逻辑机理的基础上，针对当前X村存在的现实问题，通过采取强化党建引领乡村治理、深入实施乡村建设行动、“三治”融合激发内生力量等措施推进X村在乡村振兴中实现治理有效。

关键词：乡村振兴;治理有效;现实困境;创新路径

随着中国全面建成小康社会，夯实脱贫成果、实现乡村振兴成为了党和国家下一步接续奋斗的目标。乡村振兴是实现共同富裕的关键，治理有效是实施乡村振兴的基石。然而，当前乡村治理领域还存在一些治理低效的现实问题;因此，厘清实现乡村治理有效的逻辑机理，针对现存问题探求如何掌握发展规律、实现治理有效的创新路径对助力乡村振兴具有重要的现实意义。

一、实现乡村治理有效的理论逻辑

在乡村治理方面，“马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的”[1]91，但是马克思社会治理思想、唯物史观中无不体现着其治理科学。获取马克思主义理论中的治理密码，在与实际相结合中创新发展，蓄力乡村治理有效。

（一）民主是实现社会善治的核心

资本主义社会治理状况与空想社会主义是马克思社会治理思想的现实和理论来源。马克思认为社会治理是关键且起决定性作用的。国家、市民社会和人民是社会治理的多元主体，社会治理首先要维护社会公平正义，通过社会自我管理最终实现人的全面发展。阶级国家分化出政治统治和社会治理的职能，其中社会治理职能是权力的表现，政治统治辅以保障权力的执行和实施，二者良性互动以协调利益关系、缓和冲突，维护人民群众的主体地位，实现人民自治、社会善治、国家良治。在阶级社会，国家这一阶级统治的工具被赋予至高无上的统治权，市民社会和人民服从于国家。简单的政治统治无法获得真正的權力，因此统治阶级处处表现为执行某种职能的社会治理，把阶级矛盾冲突降至最低;反之则是政权的不断更迭。在共产主义社会，人民群众成为社会治理活动的主体力量和主要参与，他们的劳动生产实践推动社会不断发展变革。无阶级无冲突、社会秩序稳定，每个人都能够充分发挥自己的才能、行使当家作主的权力、实现自由全面发展。“在马克思看来，人民当家作主行使权力实现自主自治才是社会治理的终极方向，只有实现人民选举、人民监督，才能确保社会治理权力归于人民主体。”[2]通过人民自治消除国家统治，能够实现社会良治，人类最终获得解放。

（二）人民群众是历史的剧中人和剧作者

唯物史观也被称为群众史观，是马克思一生最伟大的发现之一。它超越了黑格尔、费尔巴哈的唯心史观，揭示了社会历史发展的真正奥秘。马克思在唯物史观中着重强调了人（人民群众）在历史社会发展中的决定性作用。首先，人是历史的剧中人和剧作者。人与动物的最大区别就是人能够发挥自己的能动性并有意识地去改造现存世界，人是实践活动中最活跃的因素。就历史个人而言，单个社会历史主体的活动在一定意义上“创造”了自己的“历史”;就社会历史集体而言，一定群体的认识活动和实践活动所产生的物质资料推动社会历史的演进和发展。其次，人民群众在实践中创造的社会物质财富和精神财富为乡村治理提供感性材料和实践检验。一方面，人民群众的生活、实践活动是一切精神财富、精神产品的源泉，为乡村治理提供感性认识。基层干部通过社会调研获得一手数据，运用理性思维和科学抽象进行去粗求精、去伪求真地改造，获得乡村治理的系统性对策。另一方面，乡村治理的成效检验来自于人民群众。基层党组织要将获得的理性认识与人民群众相结合，化为他们的意见并贯彻下去。只有让人民满意、高兴、答应，乡村治理才算达标。“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[3]899通过“来”与“去”的无限循环，才能提高乡村治理能力。没有人民群众的支持和参与，乡村治理将无从做起。

二、从管理民主到治理有效的实践逻辑

乡村治理在不同时期其具体内容和表达方式存在差异，总而言之，最终是要实现治理有效这一目标。2005年“十一五”时期党中央就建设社会主义新乡村总要求提出“管理民主”，2017年十九大报告就乡村振兴战略提出20字总要求，其中第四点就是“治理有效”。管理民主和治理有效体现了党和国家在不同历史时期对乡村建设的不同理解，治理有效是对管理民主的延续和超越，管理民主是实现治理有效的政治前提。就参与主体而言，与管理民主强调政府对村民的单向作用、重要主体缺位不同，治理有效主张村民作为治理主体要积极参与其中，并鼓励基层党组织、社会组织、政府、企业、社会等多元主体构建乡村治理共同体。就价值取向而言，管理民主趋向于“程序正义”，重点在于完善乡村民主管理制度，治理有效在管理民主的基础上则更侧重“绩效正义”，致力于建构“治理民主化、服务公共化、主体多元化、体系现代化、格局高效化”[4]的乡村善治局面。就执行理念而言，管理民主更加注重“维稳”，维持乡村秩序在合理的范围内运行，总体重“量”不重“质”，无法满足村民日益增长的公共服务高质量发展需求;治理有效力求把村级组织打造为人民安居乐业、社会安定有序的“服务者”，从“维稳”到“服务”的转变在满足村民需求的同时巩固了基层政权。比较而言，治理有效覆盖的治理范围更广，回应了现代化的发展要求，是党和国家在新时期把握“三农”发展阶段特征、立足当下乡村发展实际所做出的重大调整，使乡村治理具有多维度、多主体、多层面的发展特征。

三、乡村振兴背景下实现治理有效的现实困境

我国实现全面脱贫使乡村的面貌焕然一新，乡村治理也取得了历史性成就。但是，随着新时代的到来，社会矛盾发生深层次转变，乡村涌现出不少治理低效的现实问题，实现乡村治理现代化任重道远。以河南省中西部X村为例，结合当前乡村发展状况，乡村振兴背景下实现治理有效的突出问题主要体现在以下几个方面。

（一）乡村公共服务设施较薄弱

乡村公共服务和基础设施的完善水平是衡量基层治理的关键指标之一。随着城镇化的推进，乡村日益接轨城市的生活体系。然而，与之相对应的乡村公共服务的供给体系建设出现欠缺，制约着基层社会治理的发展水平。以X村为例，该村公共服务设施整体完备，但在公共文化、就业服务等方面有欠缺;老年人没有活动中心，多余土地被开发商买下，村民无地可种、无场可娱，逢年过节气氛冷清，影响了村民的幸福感和获得感;同时，没了土地的村民就没有农业收入，就业指导服务欠缺致使大批中年劳动力闲赋在家，无钱可赚，无计可施，阻碍了村庄的经济发展。另外，X村的公共服务设施和公益事业主要依靠国家资金投入，村庄集体经济组织融资能力差，资产存量不足。这些都给乡村基层社会治理带来了极大挑战和困难。

（二）自治、法治、德治乡村治理体系有待完善

“三治”体系为浙江桐乡的长期实践所得，党的十九大报告在顶层设计层面肯定了自治、法治、德治“三治”合一治理体系的科学性。其中，自治是核心，法治是保障，德治是基础，“合一”是实现路径，三者良性互动以推动乡村基层治理现代化。然而，由于城乡不平衡不充分发展问题日益凸显，致使实现“三治合一”面临困境。

1. 基层组织自治能力不足，部分群众思想禁锢

基层组织连着千万家，关乎老百姓的生活。一方面，由于基层行政事务繁多，导致村委会治理能力削弱，自治趋于行政化。另一方面，由于基层组织人员自身与时俱进的意识薄弱，导致治理方式老旧，自治僵化。村委会村社合一、政经不分的治理方式使村民在自治过程中面临问题和责任;村级班子老龄化、结构失衡，传统的工作方法跟不上新形势的发展，不能发挥带动作用。同时，特别在偏远地区，多数村民对于基层治理存在误区，认为治理就是村干部管理，自己只需要顾好小家，本分生活。村民思想禁锢、缺乏表达自身诉求的意识与参与公共事务的机会，俨然不知自己是基层治理的主体。X村紧挨县城，发展水平较偏远地区高。该村政策上传下达多通过微信群转发，村民沦为政策的被动接收者，参与治理的广度和深度被削弱。

2. 基层组织法律法规知识欠缺，有些群众不懂法

改革开放创新了乡村治理的方式方法，但多数乡村仍以地缘和血缘为纽带，导致“官本位”“特权本位”思想盛行。村干部法律意识淡薄，工作方法简单粗暴，置村规民约、法律法规于不顾，维护个人私利;村民受传统思想影响，加之教育水平低下、法律知识欠缺，当个人合法利益受到侵害时找不到有效的维权方式，形成“法律无用论”的思维定势。虽然国家关于法律的普及与教育工作向乡村延伸，但仍有多数村民对于法制乡村建设漠不关心，参与度低。X村由于地理位置优越，短短几年间村庄周边被开发商竖起高楼大厦。随之而来的是土地流转、征地拆迁问题，处理结果村民不满意，村干部解释不清，多采取推拖或强制措施，往往引起老百姓的反感，上访频率增加，造成新的矛盾。

3. 乡村社会矛盾日益复杂尖锐，“人情味”不足

随着经济的发展，乡村房地产开发建设数量加剧，各种商贸、非公社组织日益增多，乡村社会矛盾不再单单表现为家庭和邻里关系上，涉法涉诉、征地拆迁、安置补偿、环境污染等方面的问题层出不穷。同时，由于干群紧张、政策宣传不到位等导致的民众与政府部门间的矛盾、村干部选举矛盾、医疗矛盾、道路交通事故矛盾等不断，甚至出现大打出手的群体性矛盾冲突。新形势下乡村矛盾呈现复杂化、尖锐化趋势，使村民间缺少了“人情味”，增加了不安与猜忌。X村一些村民依仗血缘关系公然谋取私利，引起其他村民的反感与不满。部分受害村民欲维权却苦于束手无策，只能自认倒霉。与此同时，随着乡村“三留”人员数量的扩大，相关违法犯罪行为防不胜防，加剧了村民的不安全感，在一定程度上影响了乡村的和谐稳定。

四、乡村振兴背景下实现治理有效的创新路径

（一）强化党建引领乡村治理

党建引领是实现乡村治理有效的有力保障，关键要健全乡村基层党组织的引领机制、队伍建设和责任保障。

一要健全乡村党组织建设引领机制。在实践中我们不难发现，乡村党组织建设的程度直接影响了乡村治理工作的成效，这充分证明了健全乡村党组织建设引领机制的重要性。加强乡村治理，要保障乡村党组织在同级组织中的领导核心地位，鼓励党组织成员在各类组织中交叉任职，在增强自身优势的同时带动其他党员治理乡村，固本强基筑牢乡村党组织的战斗堡垒，为实现乡村治理有效提供政治保障。加强驻乡企业单位、乡村自治组织、志愿服务组织等多元治理主体的党支部建设，将乡村党组织的结构、组织科学嵌入其中，赋权增能助推各类社会组织快速成长;同时引领各类组织有序参与到乡村治理中，共聚民智、共谋策略，形成责任共担、资源互通、成果共享的多元协同乡村治理共同体。

二要加强乡村党组织队伍建设。乡村治理有效，关键在人，在于建设一支政治过强、本领过硬、作风优良的干部队伍。要发展基层就业，加大对优秀大学生、致富小能手、复员退伍军人、返乡经商人员的选拔力度，把乡村振兴作为他们发挥个人才智的锻炼平台，在缓解乡村治理问题的同时选拔一批干部队伍并加以重用，激活乡村振兴的内生性治理动力。各级乡村党员干部要定期接受教育学习和实践培训，做到思想下沉、工作下沉，广泛依靠村民、教育带动村民、组织引导村民，发挥村民的自觉能动性，为实现乡村振兴凝心聚力。加大对乡村基层干部队伍的激励措施，通过设立“基层党员模范”等荣誉称号增强归属感，并适当提高薪酬待遇增强认知感，生活上给予关怀以增强自豪感，充分调动他们的积极主动性。

三要强化乡村基层党组织建设责任与保障。乡村治理有效，乡级政府要规范行政职能，并充分发挥在乡村治理中的权威性、主动性和创造性。通过五级书记的细化，从省委书记到县委书记再到村书记，严密体系能够在乡村重大事项决策、各类乡村组织建设及活动开展、乡村自治事务上起到监督和引导作用，保障责任清单落实落细，建立各级干部负面清单，层层压实基层党建责任。加大对乡村腐败和作风问题的打压力度，严厉打击乡村涉黑势力的“保护伞”，严肃查处在扶贫、惠农、资金流转等方面的违法犯罪行為，确保乡级党组织风正气清、服务村民，使党和国家的政策和资金能够切切实实惠及广大村民。

（二）深入实施乡村建设行动

乡村振兴战略的提出与实施将使乡村形态在今后一个时期飞速演变，如何建设乡村、建设什么样的乡村需要我们进行长期的理论探索和实践创新。要科学编制乡村规划。乡村建设是一项浩大工程，贸然行动只会劳民伤财甚至背道而行，需要遵循城乡发展建设规律，做到统筹规划，注重多规合一，加大乡村基础设施的政策倾斜力度，根据村庄布局分类有序开展建设;同时也要提高规划的前瞻性和包容性，保护乡村生态环境和空间布局，注重保护传统村落和文化遗址，根据村庄特色因地制宜地推进村庄建设。要推动乡村公共基础设施提质升档。要加快补齐乡村公共基础设施短板，完善乡村水、电、路、气、物流、通信网络、电视广播等基础设施的建设和完善力度，建立运营维护长效机制，实现乡村公共基础设施由无到有转变，改善村民生活基本条件，建设现代宜居乡村;要大力改善乡村人居环境，重抓乡村厕所、污水、垃圾处理，推进乡村厕所革命、生活垃圾分类利用、生活污水梯级治理常态化，深入实施乡村清洁和绿化活动，使乡村公共空间和庭院周边洁净美丽。要在城乡公共服务均等化上持续发力。加大兜底性、普惠性基础民生工程建设，完善乡村医疗体系、义务教育制度、养老保险制度、最低生活保障制度等与村民生活息息相关的惠民制度体系，建立城乡资源均衡配置体系，推动教育、文化、医疗等公共服务在乡村同等配备。

（三）“三治”融合激发内生力量

自治、法治、德治是相互作用的有机整体，要用全局观念看待“三治”的结合与发展，在实际生活中避免出现“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化管理问题。

一要创新村民自治实践。要赋予治理主体以自治空间，发挥乡村治理能手、村民委员会和自治组织在村民中的话语权，依据实际情况制定相关乡规民约，以点带面引领村民开展民事民议、民事民办、民事民管，培育村民乡村自治的主人翁意识，切实调动村民参与乡村治理的积极性、主动性与创造性。要大力革新村民议事模式，最大程度上发挥五级党委大会的民主作用，深入了解村民的声音及观点，多途径、多渠道建立上传下达协商制度，使村民做到能发声、敢发声、发好声。对于有条件的乡村要积极利用网络通道对流动人口进行管理，使外出务工人员和外来村民参与到乡村治理与建设中来，形成网格化、系统化、规范化的人员管理体系，维护他们的合法权益，进一步深化乡村自治实践。完善村级各类组织的监督机制，构建村务监督委员会并联合村民对乡村重大事项的表决与执行、村集体资产使用情况等进行协商。

二要健全乡村法治网络。要提高乡村的普法教育力度，坚持线上与线下相结合的原则，立足于乡村的实际情况和地域特色，开展法律进乡村系列宣讲，用法律头脑去解读乡村中的典型案例;开展法律知识进校园活动，从孩子入手从小培养其法治意识，拉近法律与乡村的距离。健全乡村法律服务体系，提升乡村干部和管理人员依法行政的能力和水平，使依法办事常态化;搭建法律救助和司法援助平台，加大法律在邻里纠纷、土地流转经营等问题上的作用，使法律真正成为维护村民权益的武器。要加强平安乡村建设，促进乡村扫黑除恶斗争深入开展，加大对“村霸恶霸”及其幕后“黑恶村官”的铲除和惩罚力度，严厉打击乡村黄赌毒，维护乡村治安，使乡村成为人人都爱护的法治家园。

三是提升乡村德治激励。要重视家风家训的教化作用，将优秀传统家规祖训与新时代精神文明相结合，推行家庭文明评比活动，选出优秀的家风和道德建设并鼓励村民传承与弘扬，培养村民艰苦奋斗、勤俭节约的精神品质，树立“道德模范和标兵”，发挥以点带面的辐射作用，营造风气清朗的环境和氛围。要注重对村民的教育和引导，将社会主义核心价值观和传统乡村文化相结合，通过修订村规民约来破除陈规旧俗，加大优秀乡村文化的传播力度，坚决打击腐朽落后文化;通过道德引导使村民认识到集体发展对个人的影响，加强对乡贤优秀事迹的宣传，增强村民对于村庄及其精神家园的认同感和归属感，鼓励在乡村民和不在乡“乡贤”为家乡做贡献，为乡村治理营造良好社会环境。

乡村治理有效是实现基层治理现代化的基础和关键，是实现乡村振兴战略的题中应有之义。实现乡村治理有效，需要创新治理模式和方式，加强基层党组织引领乡村“三治结合”体系;在实践中理顺自治、法治、德治的内在关系，坚持以村民为中心，维护其治理主体地位，提升法治硬实力和德治软实力，改变乡村观念落后、矛盾复杂的面貌，构建活力向上的乡村治理命运共同体，实现治理高效、社会善治。

参考文献：

[1] 习近平.习近平谈治国理政：第一卷[M].北京：外文出版社，2014.

[2] 朱玉伟.走好马克思主义引领下的社会治理之路[J].人民论坛，2018，（24）：110-111.

[3] 毛泽东.毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 周申倡，戴玉琴.从“管理民主”到“治理有效”：新时代农村民主治理的继承、调适與超越[J].常州大学学报（社会科学版），2020，21（2）：1-10.