互联网众筹融资监管标准的多维度构建

石光乾，寇娅雯

（兰州文理学院，甘肃 兰州 730000）

世界经济共享体制具有反哺一国社会经济发展与规模运行的显著特征，亦会对与金融稳定运行相匹配的法律体系表达出强烈关切。金融业具有当今社会最活跃行业的根本特性，即在解决各类新兴金融业务、金融问题时都将创新与效率的评价纳入金融治理核心内容。在网络技术推进现代金融体系创新过程中，“互联网＋众筹”模式已成为新金融业态下重要的民间金融形式。从理论和实践看，学界和业界对众筹融资衍化风险、监管原则和法律边界等问题仍缺乏整体认识，客观上会产生对互联网金融活动的风险应对危机，因而仍须对众筹行为的风险治理难题、法律边界及监管标准等核心问题着墨论证，这对厘定众筹监管立场、重整监管进路具有重要的金融法治意义。

一、互联网众筹融资风险治理难题

自美国发生次贷危机以来，因资本市场和经济滞缓引发的结构失衡问题难以消解，“麦克米伦融资缺口”难题亦未得到根本解决。资本市场上诸如私募、小额集资等的募资方式因发行标准和规则成本溢出其发展也不容乐观，而互联网技术所蕴生的众筹行为，则有效回避了传统融资高门槛、短周期和抵押贷等问题，因被视为“第三类”新兴融资工具而引起金融监管部门的重视。从融资实践模式看，众筹行为被认为是一种基于互联网平台，从广大的投资者群体中获得少量资金并通过长尾效应实现融资目标的新融资方式［1］，可有效填补并发挥互联网融资服务功能和作用。从发端与推动进程看，众筹融资被界定为互联网技术与民间金融行为融合的衍生融资模式，因政府主要对经济利益影响巨大的主要金融行为实施控制监管，对自发的货币融通行为或民间金融业态在一定时期内则处于监管缺位状态，这在第三方支付、P2P网贷、网上理财、虚拟货币、投融资平台、网络货币基金等互联网金融衍生品中已有体现。从立法对金融创新的处理选择和反抑制性来看，政府对新金融行为的尝试性和包容性态度正是法学思想的结果。

国内众筹融资市场早期借助低成本、高效率、广收益等融资优势而呈旺盛发展态势，导致投融资利率高于理性利率之上限标准，因具有“经营性”等市场行为特征而诱发的金融风险显著扩大，并使代表民间金融领域的债权众筹、股权众筹、回报众筹、公益众筹以及汽车与房产等垂直性众筹平台下线和投融资额萎缩率提高，由此聚讼的确定性风险和治理难题，主要表现为且不限于以下方面：众筹中介未按银保监会规定对所募资金进行存管，资金流运行于平台自设金融账户导致挪用，众筹中介为获取利益承诺项目无风险或为投资者提供隐形担保，筹资人（项目方）违规承诺保底收益或溢价回购，债权众筹中介虚构超额实物抵押或其他类型众筹违规设置抵押，筹资人未尽监管职责或因履约能力缺乏降低风控标准，众筹标的违规披露或信披机制不完善，众筹平台违规开展项目自融并“跑路”，众筹中介以隐秘性私人典当行（地下存贷机构）存在并遮蔽平台资金流向，以及非法获取相关服务、利息和价差收益，等等。上述众筹行为潜在或可认定的风险状态，由于存在类型、范围、规模、人员“多广大”等复杂因素，使得管理层始终处于监管防控不确定状态，导致项目违约、协议欺诈、履约不能，或因提现、转型和倒闭（“跑路”）引发的争讼纠纷时有发生。这导致我国众筹平台数量大幅缩减。根据2018年的中国众筹行业发展报告以及前瞻产业研究院、众筹家旗下人创咨询相关数据整理可知，截至2020年1月底，我国处于正常运营的众筹平台仅余66家，与2018年6月高峰期的854家相比缩减92%，以下线、转型平台为多。

我国众筹金融因市场化程度较低，监管制度亦付诸阙如。国家颁布部委规章赋予“一行三会”等部门监管职责，央行等部委也颁布了互联网金融健康发展、风险整治等多项法规，较大程度上限制了互联网众筹金融的合法空间。但立法位阶较高的《中华人民共和国银行业监督管理法》只规定了正规金融监管，未将众筹等互联网金融模式纳入监管范畴，而众筹融资本质上属于未经授权开展的“准金融业务”，其金融交易本质下潜在的各类风险更易叠加传递。面对未来众筹市场规模和资金体量①据世界银行（World Bank）预计，到2025年中国众筹资金总额将激增到460亿至500亿美元，其中一半资金将用于支持世界范围内的初创企业及其他商业领域发展。参见《2025年中国众筹融资总额将达500亿美元》（未央网，https：//www.weiyangx.com/1722.html）。，若任其无限期游离于监管体系外，极易诱发系统性行业风险。尤其从司法聚讼原因看，当前监管机构对互联网融资虚拟性风险监管存在诸多缺位，如在如何创新合规盈利模式、强化融资保障体系、设置法定监管模式等方面仍存在缺失。因此，新金融业态下规范治理众筹主体行为，必须系统构建众筹融资监管原则、监管边界及监管标准等核心制度体系。

二、互联网众筹融资行为的监管界限

从行业背景看，经济市场扩大化和民间资本数量激增为金融体系创新提供了土壤。互联网金融是网络信息技术与资金融通业务相结合引发的一场新的去中介化的金融革命［2］。从众筹行业现状及司法干预原因分析可知：（1）众筹金融在互联网背景下具有客观存在的基础，其为投融资双方之需提供高效能服务，具有满足项目方特殊融资便利需求、体现信用融资基础以及填补正规金融未触及的行业空白等特征。（2）众筹融资规模与发展态势最终取决于投融资习惯，以及众筹参与主体项目风险认知和判断。（3）众筹融资伊始必然存在立法监管和市场规制空窗期，如法律强制取缔或迫使其转化为其他“正规金融形式”，则极可能导致其因利益博弈渐变为地下金融，而地下金融是一种比民间金融更有害的金融形式［3］。（4）众筹平台能否合规发展必然受政策引导和立法规制，如果因监管不力引发的众筹纠纷都由民事或刑事裁判方式解决，亦会对众筹主体投融资利益和市场新金融业态造成影响。基于此判断，将众筹融资这种非国家主导、被有限认可的业务纳入严格金融监管范围，这是现有监管理念和监管体系无法适应的，容易产生诸多行业乱象和风险。

随着以众筹为代表的互联网金融创新生态系统的逐步完善，作为“第三类”新金融体系核心的社群化融资方式为资本市场提供了新动力，尤其对金融市场不完善、融资通道紧缺的国家和地区而言，其所发挥的补充融资功能不可或缺。虽在过渡或发展阶段，更多众筹机构表现为从盲目扩张态势转向反哺稳健合规市场，但众筹融资企业集中化何以适应互联网金融监管之规制，应是推动众筹行业提质优化并构建新金融监管业态之基础。一直以来，学界对众筹行业“是否需要监管”“监管到何种程度”或是“宽松监管”等问题争论不息，但需明确的是，金融监管产生原因是金融活动负外部性存在或诱发的经营风险，而非以“市场需求”“行业发展”等非理性鼓励为根本判断，对众筹融资模式如何监管规范、应赋予何种监管职能，应以众筹融资行业风险辨析为首要。以下从准金融机构风险、准金融业务风险、准金融行为风险等维度予以阐析。

其一，众筹融资平台作为准金融机构的风险分析。按照学界划分标准，准金融机构是指事实上专业经营金融业务，但不是我国金融监管机构明确公布或承认的金融机构，它也没有作为正规金融机构而是作为特殊企业或普通工商企业进行监督管理的机构［4］。此类机构中的“融资中介人”与众筹平台无论是法律关系还是功能属性并无二致，即为贷款人（投资者）和借款人（筹资者）提供投融资中介服务。然而，如果出现筹资者募资失败未返还资金（所有众筹类型）、未履约分配股权比例（股权众筹）、未偿付利息和本金（债权众筹）、未回报产品或服务（回报众筹）等债权（股权）债务风险，一般情况下损失风险均被转嫁至分散的投资者，若投资者为非自然人的机构“合格投资者”，则可能因债务关联传递并发系统性金融风险或实体经济债务结构性风险。同时，如果众筹平台（融资中介人）在利益驱动下降低审核标准而上线瑕疵项目和提供虚假信息，或以承诺（担保）投资预期使其成为事实“隐名当事人”，此时因众筹平台业务虚拟性和筹（投）资人广泛性，极易产生网络叠加和异化风险，尤其在未实施严格监管情势下若有金融机构涉入则更易引发系统性风险。

其二，众筹融资行业介入准金融业务的风险分析。众筹融资是网络平台从事的、不作为金融业务监管但本质上仍属金融性质的业务。从目前来看，众筹业务是由项目筹资委托人将其创意和产品委托于平台审核推广，平台在项目筹资成功后收取佣金获益并按筹资人委托指令返还投资人利益。因众筹非正规投融资市场客观存在，若平台无上线合规项目即公开宣传吸引投资、以虚假项目（或标的）归集资金，或使资金流运行于自设账户并私自挪用，以及改变委托投资资金法律性质等，极可能构成非法吸存、非法集资或非法经营金融业务等行为，会对当事人利益造成严重侵害甚至导致区域性金融风险。因此，虽无法禁止可能主体参与到此类投融资风险领域，但须严格实施监督管理及风险控制。

其三，众筹融资行为多元市场异化的风险分析。为实现健全多元化金融结构体系之目标，政府短期内承受相应的市场异化风险与不确定因素亦未尝不可，可助推无组织众筹行为向规范性众筹行业转进，当行业处于稳健发展态势而遇风险聚集时，即会为严格监管创造特殊有利条件，此时则应拓展监管方式并允许行业自我纠错纠偏，真正使立法监管聚焦于为互联网金融产品和投融资服务，这不仅是排除特定主体行为金融风险的监管要求，更是因应众筹风险治理的法律保护问题。

三、互联网众筹融资监管的基本原则与法律边界

金融机构产品创新对融通中小微企业投融资机制作用明显，因而寄望于民间融资模式缓解或解决中小经济体融资需求实为必然。然而，我国众筹行业外部生态修复与内部规范问题尤为突出，主因在于正规金融监管模式下外源性风险传递扩散，众筹固有复杂关系较难通过适应性规则和自我规范机制来调适，需通过关注平台准入、资金挪用、合规审核、信息披露、风险化解、投资者保护以及社会征信等问题，基于法主体理论与均衡分析视角确立监管基本原则和规范标准，以形成服务于众筹行业稳健发展的整体性、立体化监管机制。

从域外监管来看，金融发达国家出于成本与收益均衡的规范逻辑，初期众筹法案均以宽松扶持为指引，体现出规则豁免与政策引导特征，虽具先进性但也存在一定局限。例如，豁免注册会徒增监管成本，放开投资会引发连锁风险，严苛标准又会阻碍市场创新等。而任一新型金融活动必会因突破传统金融抑制而引发新风险，因此对其或保护或规范应与立法调适同步而行。从我国监管情况来看，国务院各部委颁布的促进互联网金融健康发展、风险整治等多项法规和工作实施方案，将股权众筹融资等业务划归证监会监管，虽明确了监管职责和预期目标，但相应规定较具原则性且存在一定模糊性，无法根本解决平台递减、业务跨界以及监管边界等突出矛盾，难以确立新金融监管理念并完善未来监管体系。

对于互联网新金融模式及其主体行为，学界和管理部门有观点认为无须从整体金融利益角度去监管，此理念在金融经济发展和金融创新背景下日益受到挑战。从业界引发的合同、股权、投资纠纷，以及平台倒闭、恶意卷款、集资诈骗等涉诉案件及其危害程度看，即使是单个金融主体（众筹平台）行为亦会传染演化为社会区域性风险，因而依法规范行业经营并实施监管确属必要。但社会经济行为的发生比法律规范变化快，制度滞后性和不周全性难以适应监管需求，因而须从应然和实证法角度重新审视众筹监管原则，这也是确立实施动态监管和有效监管之前提。但须注意的是，在众筹模式多类型化、主体行为复杂化状态下，对其监管层级、目标和范围亦需依据规制平均加以调整，按照众筹监管原则调整监管范围，确立“市场需求、安全平衡、权义均衡、有效规范”的监管理念，从而形成有助于鼓励创新且适应金融稳定发展的完备的众筹监管法律体系［5］。笔者认为，应结合众筹类型运作模式和主体行为规范，基于七个层面厘定众筹监管范围和脉络：一是众筹参与主体法行为权责关系，二是金融消费者（合格投资者）权益保护目标，三是众筹平台（融资中介）业务能力准入条件，四是筹资人（项目发起人）信息披露保障，五是投融资第三方金融托管模式，六是众筹平台风险预警控制，七是众筹平台评级退出路径。其中，前两类监管范围是实现金融公平之前提，第三类监管范围是为了提高金融效率，第四、五、六类监管范围是保障金融安全之关键，第七类监管范围是为了维护良好的金融秩序。通过界分众筹监管主要范畴，可以明确众筹融资监管应坚持金融公平、金融效率、金融秩序和金融安全等基本原则［6］，这是基于理论分析结论而非政策指引得出的，在此原则基础上实施有效监管，不仅契合新金融业态众筹行业特征，亦可区分互联网金融监管目标定位。

一般理论认为，金融监管理念是设定监管对象与监管范围的前提和基础，而金融监管原则决定监管法律边界，也是指引监管部门适时补充和均衡监管边界的依据。我国央行会同有关部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出“科学合理界定各业态的业务边界”，只是为明确监管责任而设，这与《中华人民共和国中国人民银行法》规定的“货币流通监管边界是现钞货币行为以及存款货币流通行为”显然不同。因现有法律法规对互联网金融各业态监管边界并无具体规定，在将股权众筹融资、第三方支付、P2P网贷、网络基金销售（保险/信托/消费金融）等互联网业务划归监管部门时即存在授权缺陷和短板，此现象是对互联网金融业务判断和监管理念迟滞的最相关印证，更表现出传统的依法授权、准入金融机构（业务）监管理念，如此即会产生无法及时应对和规范监管此类业务之弊端。概而言之，对互联网众筹行为的监管理念应破旧立新，由“谁准入、谁监管”原则转向“公平、效率、秩序、安全”原则，而实现金融“公平、效率、秩序、安全”根本体现为一种整体监管的集合，以此为基础确立监管范围及对象，有利于分类监管责任和明确监管边界，也更适于拓展新金融业态下普惠金融的广度和深度。

综上，笔者认为，无论域外众筹法案所持何种监管理念，豁免规则、法定备案、合格标准、程序注册、自律规制等立法设计，均应是体现以特定金融业务范畴为依据、金融工具创新和风险抑制监管相契合的一种最佳边际均衡。如不能达成此边际均衡可预期的金融公平、效率、秩序和安全目标，就难以界分与正规金融监管不同的众筹监管法律边界。因此，笔者尝试结合众筹业务并确立如下监管边界：一是将众筹融资类型参与主体和所有投融资业务纳入监管范围，二是健全众筹参与主体、投融资业务金融风险评估机制，三是规范众筹合格主体、合规业务风险等级划分标准，四是完善不同风险等级监管的严格程度管控体系，五是强化行业风控评级、风险预警退出机制，六是建立监管权责与主体责任匹配机制。以此边界范畴为框架，有利于从众筹主体、行为、权责、目标等多维度整体性确定并实现立法监管标准。

四、新金融业态下互联网众筹融资监管标准的多维度构建

（一）金融公平前提标准：界定众筹参与主体行为权责关系

从金融行为主体看，除未引入金融托管制度的第三方金融存管机构外，众筹发起人（项目方）、投资者与众筹平台三方主体会基于投融资产生特定法行为，而主体法行为是构成法主体关系的特殊表现，因而投融资过程中发起人、投资者与众筹平台主体行为会产生特定权利义务关系，此特殊权责关系与主体其他权责关系既有关系亦具相对独立性。司法实务中，因众筹类型多样化会产生不同主体权责关系及其纠纷，相关情形主要有：一是少数线下众筹项目投融资行为在众筹发起人与投资人间即可完成，此状态下纠纷主要缘于两者之间，双方与众筹平台则无纠纷可能；二是众筹参与主体与其他相关权利人间产生纠纷，此类纠纷并非三方主体间直接纠纷，但会因一方主体（主要指发起人）涉诉而受影响；三是项目失败后发起人违约，产生与投资人纠纷。通过上述各异纠纷可知，众筹行为法主体间存在发起人与投资人、众筹平台与投融资双方以及和其他权利人间的法律关系。因“大多数法律关系并不是由某种单一的关系组成，而是一个由各种法律上的联系组成的综合体；它是一个整体，是一种‘结构’，它的具体要素有权利、权能、义务和拘束等多种多样的形式”［7］，因此须将互联网金融模式下众筹金融主体行为关系纳入整体法律关系进行概括，唯此才可准确界定主体所涉权利义务以及行为责任标准，这是确立众筹主体投资回报、金融利益并承担行为风险的公平基础（如图1所示）。

图1 众筹融资参与主体行为及其权责关系

其一，发起人符合准入条件的，通过签约并经审核注册后即取得相应权利能力，其在众筹平台发布项目融资信息或出让股权比例，无论是以公司还是以自然人身份发起众筹抑或股份代持，其与投资人协议磋商时都应全尽告知义务，如因虚假误导签约致投资人损害则须承担缔约过失责任或赔偿责任；双方达成投资协议并受合同约束，实践中众筹合同生效以约定时限和达成金额为决定要素，实质表征为附条件合同但并不豁免合同成立之法定义务，如协议因时限、融资额等所附条件未达成而解除，虽发起人因所筹资金寄付于众筹平台而不享有直接所有权，但均不得对抗因募集不足、目标公司失败的返还请求权或赔偿请求权，即应负有募集资金返还义务或因逃避债务承担损害赔偿义务。而在回报型众筹中，发起人如以权利瑕疵回报物发起众筹，则须对物权或知识产权受侵害的权利人承担民事赔偿责任，甚至是刑事责任。因此，就我国众筹纠纷以发起人（项目方）违约为主及其特定责任表现，目前亟待建立与发起人主体适格、融资风险和资金保障相统一的准入审查和责任机制。

其二，投资人是通过众筹平台在线支付对具有价值性的项目实施投资的行为主体，本质在于以投资份额获得债权或通过融资项目获得相应股权。安全性是金融行业所秉持的最高经营原则，筹资人既以预期项目盈利吸纳投资，那么其筹资行为可认定为投资安全之假设，即应尽合理努力履行财产安全保管义务，投资人如放弃回报请求权以取回投资财产，筹资人则须保证支付并返还其投资。例如，P2P网络借贷平台建立的“赎回机制”即体现了投资保管关系，因此项目方（公司）破产时其投资只能纳入破产财产进行清算；投资人若以有限合伙或股份代持方式投资，代持人与跟投人签订代持协议形成代理关系，代持人代为行使其权利义务，跟投人可向代持人追索未经本人同意的权益处分赔偿责任。综上而论，投资人以资金众筹方式形成融资项目投资财产权，在此前提下形成的关系应是保管关系、投资关系和代理关系的综合［8］，因此，须从保管、投资和代理综合关系视角，准确界定众筹主体投资者与平台、筹资人以及其他权利人的法律关系，建立维护投资人金融权益的监管保护机制。

其三，众筹平台获益的根本途径在于取得服务佣金或报酬，因而不得以投融资任一方名义实施代理。平台作为委托融资和投资交易的关键中枢，因掌握双方重要信息，更须负有审核融资与保护投资居间监督义务，以利于实现融资项目维护和投资权益保护双重目标。但需明确的是，众筹平台不得以任何理由对筹资人进行融资担保或对投资人承诺兜底收益。如此一来，便可降低平台滥用地位、占用融资的责任风险，真正稳固信息与信用相融的中介经营地位。只有明确这些权责义务，才能强化中介经营在合规审核、信息披露、风险控制等方面的义务履行和承担，封闭平台自融、承诺回购、自我套利的违规空间。但“众筹融资作为一种新型金融业态，众筹平台提供的服务以及功能仍在不断创新、变化和调整当中，其具体法律关系也会随具体情形而发生变化”［9］，司法裁判的已有结论，亦为完善众筹监管立法提供了借鉴和启示。

（二）金融效率提升标准：健全主体资格、准入标准与业务能力审核机制

就众筹金融行为而言，其金融效率实质体现为众筹投融资运作能力、资金融通效果对行业运行的影响［10］，因此发起人（项目方）主体资格适格性、投资者准入标准规范性、平台从业能力稳健性，会对投融资运作能力和资金融通效果产生最直接影响。对此，应健全主体资格、准入标准与业务能力审核机制。

其一，创设完整的发起项目核查机制和流程。众筹融资项目类别是决定融资行为运行机制的关键因素，从筹资人向平台提交项目策划书始，除项目本身可执行性外，平台中介出于特有利益考量，可能存在为吸引筹资降低项目标准，或对项目计划真实性、完整性以及投资价值仅进行程序审核而非实质审查的问题，此时中介平台对发起人很难尽到资格审查的严格责任。例如，对项目注册、发起人资金能力、限制条件以及套利风险等未进行审查。假使不尽项目资料、商业模式、发行能力、产品执行商誉之核实调查责任，或是未建立项目多样化实质核查机制以及未引入特殊核查程序，致使融资项目上线后缺乏盈利能力和回报预期，此类不规范或瑕疵程序难以起到阻断、预警风险传递作用，最终会产生投资者信用风险及利益损害。对此，日本《金融商品交易法等部分修改法案》就特别强调市场信用立法条款，增加了筹资人应提供适当信息以备审验、对初创企业相关事业内容进行审核等相关规定，值得借鉴。

其二，明确设定众筹投资者准入门槛和标准。互联网众筹主要依托云计算、搜索引擎、社交网络等现代信息技术进行资金融通活动［11］，面对网络平台上线类型、模式各异的项目投资计划，拟投资客户难以逐一甄别上线项目，不特定浏览人实质会处于投资风险模糊边界且极易放大需求，更多表现为非专业选择与需求认知放大后的投资行为，因为投资者专业知识和行业从业经验的不同会影响其对投资项目评价的准确性及其投资评估成本［12］。若投资价值或回报预期不能被承诺或担保，则此类虚拟性、高风险投资对参与主体投资、交易和识别能力要求极高，尤其要能承受并抵抗预期交易风险，因此，对众筹投资者的准入，须从多个维度合理规制和限制。例如，英国金融行为监管局（FCA）就对投资人准入有严格的标准限制，只明确认证投资者、高净值投资者、成熟投资者为合格投资者，且对投资额度、融资咨询服务等都有具体规定。

其三，完善众筹平台资质和从业能力审核机制。中介平台是众筹关系中集各方关联职责于一体的投融资撮合中枢机构，故对其资质、发行、融资、风控等主体能力须予明确规范。例如，意大利国家证券交易委员会（CONSOB）颁布的《网络门户筹集风险资本条例》，即规定众筹平台须在本国证券交易委员会注册以确认其合法性，同时对众筹平台注册标准、从业条件以及服务范围均有严格规定。由于中介机构业务范围、经营模式甚至融资行为的开放性，其更易凌驾于市场依赖利益之上获得准入，而且实施阻断机制较为困难，此特定中介行为目标与参与主体需求目标不对称亦不冲突，以致难以颁行具体准入规则和资质审查标准。众筹平台“易上线、关停多”现状即印证了平台准入标准和审核机制缺失问题，因此对不具市场竞争规模无法调整细分方向、规模与业务不匹配挤压生存空间的平台机构，须加紧完善提升从业能力的前置性审核评估机制。

（三）金融安全保障标准：健全前端审查、风险评估、信息披露及金融存管体系

互联网众筹作为民间新兴金融模式，其虚拟性、流动性引发金融风险的可能性和确定性更大，而要确保众筹融资安全，最根本应取决于信息披露、资金托管、风险等级评估、风险管控等保障体系的完善。

其一，完善项目前端监管审查风险管控标准。当前，随着众筹行业对“伪众筹”投机套利的加速洗牌以及重整、规范发展，立法政策所发挥的引导、服务和保护作用有限，对项目策划、投资意愿、市场环境、行业监控等市场要素调控仍最大化依靠参与主体。换言之，在监管趋严态势下众筹平台必须依赖主体内部规范和自我管控。而现实中，因无视“声誉理论机制”在网上交易中的效用和作用，投资人对质量、价格和交易等可受益信息敏感度降低，对此可设立前置项目合规审查程序以调适投资人负外部性。但实际上审查机制缺失的表现是：数据虚假、预期筹集金额为零、数据逻辑不清、详情不可见等问题项目持续上线。众筹中介应通过提供满足需求侧的“合规项目”以升级供给侧的行业标准，尤其在国内个人征信体系初建期，中介应拓展信息平台监管介入思维，引入风控或第三方机构对拟申请项目（公司）或发起人展开尽职核查，对“有设想无能力无经验”项目实施业务风控与排除。鉴于此，可设定并要求较全面的审查标准或情形，如对发起人身份或条件方面的适格性审查、对可能影响发起项目的风险审查、对项目运营风险和能力的审查等［13］。

其二，建立合规项目风险等级评估制度。目前须通过量化指标体系，对符合前端审查标准的合规项目进行限额评定，将处于评定等级末端的项目纳入淘汰范畴，同时强化行业平台共享等级信息资源，使已淘汰项目不得以“修正内容、补充资料或转移平台”等方式再行申请，以避免劣质项目再次申请上线；对进入众筹环节的合规项目，应对其特殊情形下所负资金义务、赔付以及连带责任明确作出约定，并要求其提供相应金融担保；对发起人出资认筹额度进行强制要求，确保发起人通过履行勤勉尽职义务实现盈利最大化。

其三，建立适度可控的信息披露机制。项目筹资人应对可能影响投资人投资的重要信息，如项目盈利、发行价格、财务状况、股权结构以及运营期等影响投资判断的情况，进行准确完整和及时的披露。《指导意见》中虽作出“充分信息披露”要求，但此类规章位阶较低操作性不足，其更多表征为对义务履行的宏观指引，各平台对“应披露信息”的界定以及披露程序较难达成统一，必然存在披露标准和程序规范的差异。因此，为避免严苛信息披露义务徒增融资成本，建立完备的、适度可控的信息披露制度，可以以投资者从充分渠道可汲取必知信息实现必控风险为标准。例如，美国证券交易委员会（SEC）颁布的《众筹条例》即按融资额度差异设定承担不同方式、内容和质量的财务评估、财务报告或财务报表信息义务。对此，我国可借鉴达成两个目标：一是适当减轻义务负担和降低发行成本间的平衡目标；二是适度保护投资者和实现金融产品创新之间的平衡目标。

其四，全行业引入第三方存管或金融托管机制。金融存管制度是源于众筹资金安全防范的最重要程序设计。近些年，一些债权众筹中介机构沉淀资金池、挪用资金致使平台倒闭等案件的发生，核心原因在于相应监管机制缺失，此情势下难以保障投资者资金安全利益，由此引发的信任危机极大地限制了平台创新发展。为杜绝挪用资金、卷款跑路或虚构标的欺诈等经营风险，众筹全行业应建构第三方金融存管或托管制度，归集资金管理，资金缴付均由金融机构接收指令并监管履行，通过资金运行的规范约束实现全程风险控制。

（四）金融秩序维持标准：规范投资人、项目评级和预警平台退出机制

金融行业规范化运营是创建金融秩序的内在逻辑。网络众筹等金融模式在很大程度上推动着金融的民主化创新，助推金融新秩序的建立［14］，众筹产品创新和健康经营则是影响和推动金融新秩序的重要原因。从理论分析角度看，某一特定众筹市场产品交易存在以下结果：一是众筹投资人（次）、融资额度与众筹项目数呈正相关；二是投资失败率与投资人（次）增长无正向关联；三是项目投资风险与平台提供项目质量呈正相关。因此，从主体对象看，无论众筹平台倒闭抑或项目淘汰均是内外部因素作用下风险叠加的表现形式，众筹金融本质上通过信息对称机制实现普惠金融目标，即以“信息＋金融”双向对称机制实现风险管控和投融资主体金融利益保护，因而健全公开透明的主体退出机制最大限度地消解金融风险，既是创建众筹金融新秩序的根本举措，亦是衡平投资人和发起人利益互保的基础。

其一，制定以化解权责纠纷为前提的投资人退出机制。现实中众筹纠纷案件多因项目方违约或违规承诺所引发，如规避返还投资义务、履约分配股权义务或不承担违规承诺责任等，违约人不能以投资人未尽“合理谨慎注意”为抗辩主张免责，应合理履行“返还投资、回购投资份额以及兑现承诺”义务。为促使违约人履行义务，在项目发起时须事先协议约定投资人无损退出机制。同时对项目方为集中控制权而采取股权代持、有限合伙、“以借抵投”等投资行为，应明确约定“封闭期满可平价或溢价转让投资”或项目破产“按出资份额清算”退出机制，避免投资后因故仅能诉请“解除协议、返还出资”而使项目运营处于困境风险中。

其二，建立项目前置性审查评级退出机制。政府监管部门须将组建或引入第三方风控团队纳入准入标准，以使平台具备对项目风险、财务盈收、业务能力开展合规性、运营性审查之能力，通过多角度、广范围核查评估和交叉验证，前期即对项目作出合理性、预测性和价值性判断，以此为标准给予内部筛选和评级，并按比例赋予A＋（优）、A（次优）、B＋（良）、B（次良）、C（中）各等级估值和推介配置，将评级后端项目强制淘汰退出，保证最终上线项目的优质性以实现整体风控目标。

其三，建立平台预警及良性退出和清退机制。众筹金融创建“投资＋安全＋利益”共享的良性生态机制，前提是构建互联网金融风险预警机制和监测体系，通过实施常态化、网格化的全覆盖风险监测，分类预警合规审查机制缺失、经营风险叠加、扰乱金融市场以及涉嫌违法犯罪行为的平台主体，并健全严格的负向评级、监管警示、金融担保、良性退出、限期破产或直接清退机制。良性退出或限期破产的金融机构，应区分承担投资返还、利益赔偿等民事或其他法律责任。

（五）金融业态维护标准：构建行业自律与投资人保护机制

众筹金融作为“价值流通”机制具有特殊的包容性和普适性，其本质不在于行为表达的逻辑性和适格性，而应是维护“融资、投资、信用、安全”金融业态的一种最佳边际均衡。从金融业认可众筹融资产品创新模式以来，其越发呈现出混业与跨界经营的发展趋势，这使风险规避和金融业态平衡均面临更大现实挑战，因而完善行业自律管理机制、防止公众投资利益和社会价值利益免受欺诈性损害，已成为维护新金融业态的重要内容和迫切要求。

其一，依法赋予互联网金融行业协会自律性组织合法地位，形成“混业自律”“分业自律”并行的自律管理形态。改革治理政府主导下的“准官方”金融行业协会属性，突破“一业一会”传统限制，允许互联网金融企业自设市场内生性金融行业协会。以此为原则，强化“国字头”互联网金融协会、支付清算协会、股权投资基金协会以及省（自治区、直辖市）等互联网金融协会组织体系，授权制定统一的互联网金融管理规则和标准。这有利于增加交易透明度并提高交易效率。另外须发挥大数据靶向监测优势，常态化开展线上巡查和事项预警，将金融违规行为纳入征信体系并实施自律惩戒，在政府监管机构面临监管利益、超越自治权、程序合法性事务冲突时，弥补其在应急服务、巡查预警和维稳处置中的缺位和不足，优化提升“政府监管＋行业自律”的专业化服务和监管功能。

其二，确立对金融交易领域消费者同等保护理念和保护原则，消除金融消费者区别保护的立法壁垒。例如，日本《金融商品交易法等部分修改法案》即先行强化金融市场监管以及金融投资的保护，并通过完善技术和条件实现金融消费者保护。当然，还要在立法领域适当扩大金融投资者内涵和外延，加大投资者保护范畴和力度。例如，《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》修订后，可将“中小企业机构、普通自然人以及合格投资者”一并纳入“金融消费者”保护范畴，以实质提升金融领域投资人权益保护立法效果。同时，要打通金融投资者与“合格投资者”有效衔接途径，明确将符合特定标准的“合格投资者”（非金融类法人或其他组织）视同金融消费者并赋予其享有同等保护待遇的权利，对接并构建众筹磋商、产品服务评估、投资交易、信息保护、纠纷处理和监管诉讼的金融消费者保护生态系统。

其三，强化投资人利益保护的举证规则、损害赔偿和责任时效。在主体双方因众筹协议约定、投资（回报）返还等问题以及诉请承担缔约过失责任、诉讼赔偿责任而产生的纠纷中，采取适用金融消费者保护的举证责任倒置规则。对平台因自融挪用、倒闭跑路、恶意逃债以及非良性退出产生的赔偿责任，应按规范程序纳入社会征信体系，并通过仲裁、起诉等司法干预手段实施强力催收，而对法院裁判认定的主体赔偿责任，则通过网络实施司法无限期执行和追缴，以维护并确保实现投资人金融利益。

（六）金融权责边界标准：完善众筹监管权力责任配置机制

在纷繁复杂的金融经济社会治理背景下，互联网金融已成为风险防控的重要领域和应然对象，这为愈发紧迫的互联网金融风险整治提供了契机。而十部委就互联网金融主要业态所作的业务监管划分，本质上解决的只是金融监管权外部关系（业务边界）问题，对此，应对金融监管权内部关系问题即监管权责配置、监管权责分级、混业（分业）监管权责标准等问题进行明确，从而形成监管权力与主体责任互为匹配的均衡业态。

其一，区分传统按业务范围、监管对象划分的“点式”“准入”分业集权监管形态，实施监管权责混业分权配置。对非单一性或可能分属多个金融行业的互联网金融业务行为，须对应构建对象动态、交叉开展、混业实施的综合监管新体制，按照业务类型和自治边界配置交叉互补、混业监管的权力结构和责任体系，以覆盖所有互联网金融业务机构监管空白。

其二，区分传统的集中统一监管隶属权责模式，实施监管权责分级配置。赋予中央互联网金融监管机构所涉政策法规、业务指导和市场准入等全项职责，赋予其对全国性互联网金融机构及其业务风险的全面监管权责。按照监管区域设置非中央机构分派和地方行政归隶的区域性金融监管局，立法赋予其对域内互联网金融机构及其业务风险的综合监管权责，并依照互联网金融机构及其业务辖区范围配置各级地方互联网金融监管权责，以有效解决央地权责不清、监管重叠以及跨域监管效率低等问题。

其三，在未来金融监管和制度创新体制下，对某种金融业态施以某种固化性监管模式并不足取。当然，对众筹金融的监管关键不在于监管权责的实然配置，而在于监管机构职能的应然优化。无论是采取分业（集权）、混业（分权）模式还是分级监管模式，均应以保障互联网金融市场稳健规范发展为前提，因此监管权责的优化配置应以能够负责国家或区域整体金融“公平、效率、秩序、安全”为标准，而对于分业（混业）监管权责的具体分配和约束，应始终处于互联网金融服务功能与业务创新变化的动态调适状态中，这样更利于构建“分级协作、规范灵活、补充联动”的互联网新金融监管机制，以有效发挥区分于传统金融监管体制的功能和作用。

互联网时代催生了金融体系创新与发展，“互联网＋众筹”作为具有共享金融特征的新型融资模式，在金融新业态下其各方参与主体法律关系及财产关系日趋复杂化。因我国长期以来仅对正规金融进行监管的特殊性，当前对将众筹纳入金融监管体系仍较为谨慎，但立法监管迟滞与市场规范需求并无冲突。我国在金融监管法制建设中十分注重学习和借鉴世界先进经验，对国际标准的主动吸收是我国金融监管法制改革的重要动力［15］。借鉴国际经验，我国应在市场调节与风险可控限度下，确立新金融业态下适度监管与激励相容的监管理念，构筑以金融安全保障为前提的多元主体均衡发展秩序，优化并修复众筹投融资市场监管体系，达成扶持众筹金融发展与构建多层次资本市场目标的契合。当然，我们应认识到众筹新金融与互联网新技术同行共进的局限与冲突，适度拓宽众筹金融发展创新纠错空间，有效推动适用于我国中小微企业投融资创新发展的众筹监管规范体系。