有效监管助力数字经济规范发展

刘诚

近年来，随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术的加速创新，以网络购物、移动支付、线上线下融合等为特征的新业态新模式不断涌现，数字经济蓬勃发展，在助力疫情防控、保障人民生活、对冲行业压力、带动经济复苏、支撑稳定就业等方面发挥了不可替代的作用。但与此同时，以新业态新模式为特征的数字经济的发展也打破了传统产业的业态和运行规律，与传统产业活动在基础设施、权益保护、税收方式等方面存在较大的不同，需要加强规范监管。

一、数字经济监管效能不断提高

从国家和地方出台的各类政策以及数字经济发展的现实情况可以看出，我国数字经济监管效能不断提高，较好地促进了数字经济的长期规范发展。具体分析来看，主要表现在监管范围、基础制度、内容针对性和权益保护四个方面。

（一）监管范围从平台扩至线上市场

总体看，数字经济监管有三个特征：监管范畴扩大到线上市场；监管重心从事前转向事中事后，监管方向从放松准入转向规范发展；监管历程更加稳健。

1.监管范畴扩大。营商环境建设、行政审批改革、商事制度改革等改革范畴从事前准入拓宽到事后监管，从传统经济延伸到数字经济。从近两年监管实践来看，新业态新模式监管逐渐被纳入“放管服”改革大框架之下。新业态新模式监管的范围逐渐从平台垄断问题延伸到全部线上经济活动，再到人们的工作和生活，同时紧紧抓住数据这个核心要素进行规范监管。此外，还涉及数字经济促进共同富裕、线上市场体系等内容。

2.线上市场监管的重心和方向也发生变化。以往，行政审批改革和营商环境建设大都从传统经济视角关注事前准入便利化，未有效覆盖数字经济的监管问题。因为传统经济面临的是行政审批较多、准入限制严苛等问题，改革方向自然是要减少管制。但数字经济面临的商事环境有所不同，出现的监管问题也不同。数字经济是新事物，其一出现就面临包容审慎的宽松监管环境，故而对降低市场准入的改革需求不强。相反，无序扩张、垄断等问题的出现亟需规范事中事后监管。因此，数字经济对改革提出了新要求，优化营商环境应跳出“开办企业成本和时间”等一般框架，加强数字企业合规性建设，维系数字企业和传统企业的公平竞争秩序。

3.从监管的历程来看，更加稳健。纵观近两年对新业态新模式的监管历程，监管从宽松到反垄断再到规范发展，是一个先紧急纠偏、再回归到健康有序发展的过程，反垄断是为了纠偏，优化营商环境等是为了更好地协调规范发展。2020年底和2021年初，面对资本无序扩张等重大问题，采取了以反垄断为代表的较为强硬的监管举措，这主要是一种回应式监管。但随着问题的遏制，包容审慎监管更加突出，越来越强调规范与发展的辩证统一性。

（二）基础制度更加健全

从全国看，监管首先要有大的基础性的制度设计。国家出台了数据、安全、统计、社保以及司法等各领域的法律、规章制度以及产业发展规划，初步构建了较为完备的基础制度体系。

近年来，新业态新模式趋于稳定，监管持续跟进且更加规范。随着数字经济的深度广度发展，平台间的竞争基本告一段落，各行各业的主导平台格局基本确定，后续竞争的核心点主要在于数字内容的规模和质量的竞争。从权力主体或行为主体来看，生态系统作用进一步协调和集中，需要加强相应认识并对应规范监管。从产业领域来看，新业态新模式的发展变化将主要发生在产业互联网和工业数字化方面。因此，未来新业态新模式的监管重点将是数字产品的内容和质量、数字生态系统、工业互联网，目前这些方面的监管政策正在不断完善。

（三）监管更贴近新业态新模式的“新”内容

从平台运行内部探究数字经济监管具体策略，而不是笼统出台一些原则性指导意见。即结合数字经济发展规律洞察具体问题，然后进行专门细致监管，而不仅仅是市场集中度高和价格歧视这种一般分析框架下的普遍性监管。

为规范平台经济健康有序发展，有关部门近来频出硬招、实招。例如，“利用技术手段实施流量劫持”“以技术手段干扰竞争者的产品或服务”等已被列为互联网领域不正当竞争行为予以规制，且相关规则在适用中的技术与细节问题也得到了重视。2021年11月，北京海淀区人民法院宣判了一起浏览器插件劫持流量案，审理认定上海政凯信息科技有限公司劫持流量行为构成不正当竞争，判决该公司赔偿原告方百度公司83万元。2022年2月，国家发展改革委等部门印发的《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》提到，引导外卖等互联网平台企业进一步下调餐饮业商户服务费标准，降低相关餐饮企业经营成本。引导互联网平台企业对疫情中高风险地区所在的县级行政区域内的餐饮企业，给予阶段性商户服务费优惠。不得非经流调、无政策依据对餐厅、商超、景区景点、电影院及相关服务业场所等实施关停措施、延长关停时间。

（四）注重数据安全和权益保护

数据安全一直是信息时代的最大挑战和构建信任的基础。数字化的快速推进导致网络风险呈指数级增长。美国欧亚集团认为，未来5到10年内，网络安全将成为全球第三大风险。一方面，很多国家和地区纷纷通过加强数据保护等举措努力在维护公共利益和保护个人隐私之间寻求平衡。另一方面，网络漏洞、数据泄露等问题日益凸显，有组织、有目的的网络攻击不断增多，网络安全防护工作面临更多挑战。

数据问题的复杂性在于，它不仅是一个技术问题，还涉及多方权利与诉求的平衡。围绕数据议题的讨论存在多元视角，个人视角关注数据权利的保护，产业视角关注竞争、创新、发展，国家视角关注国家数据安全和在全球的数字竞争力，这三个视角之间紧密互联、彼此互动。目前国内数据隐私保护尚处早期。接下来，数据的采集、存储、传输、归属、使用、销毁、保护都将越来越规范。

二、优化监管理念的理论分析

市场监管是政府为克服市场失灵、保障公共利益，依法采取的用以规范、制约微观经济主体行为的一系列机制、体制和制度的总称。近年来，我国对数字经济的监管理念逐渐优化升级。

（一）更好权衡包容和审慎的关系

数字经济的监管，基本秉持包容审慎的原则，相关政策能否顺利落地，重点在于如何调和包容与审慎的比重。在有的国家和地区，由于缺乏制度性规定，包容审慎监管在面对种类繁多的产业和行为时，往往难以恰当分配“包容”与“审慎”的比重。从理论上讲，包容审慎监管如何与时俱进取决于监管对象的成熟度，即着眼监管对象类型和成长周期选择监管方式，可以较好地解决这一矛盾。

新业态新模式的制度建构，既是平台、市场和企业在数字经济发展过程中自发形成的，也是政府监管和引导的结果。政府参与数字经济的制度建构，要采取包容审慎的监管方式，关键是要与时俱进，要根据被监管对象发展成熟度来适时放松或收紧监管。

（二）更好协调监管与创新的关系

数字技术的创新带来了通用技术、通用设施的更替和升级，催生了新业态、新模式、新市场等多种“新”经济元素，促进全要素生产率跨越式增长，成为我国经济长期增长的重要动力。然而，随着数字企业实力的增强及其对传统行业渗透的加深，数字经济领域出现了竞价排名、“杀手并购”（即通过并购来扼杀初创企业竞争对手）、“二选一”等反竞争行为。

如何在数字技术创新与反垄断之间寻求平衡，存在一定的社会争议。究其本质，争议主要围绕一个“悖论”展开：数字技术创新需要宽松的制度环境，而应对垄断等问题却需要加强监管。这个“悖论”实际上是由认知出发点差异造成的，并不是真正的悖论。有的人强调创新，就倾向于宽松监管和垄断；有的人强调监管，就更支持加强监管和反垄断。这两种立场和说法，都有一定的道理。因此，合理有效地监管需要在二者之间寻求平衡。

（三）更好处理政府监管与平台自治的关系

互联网和数字技术的快速发展，催生出许多以数字化和信息化为特征的新行业，“平台+政府”“企业自主+行业协同”“多元参与共同监管”等新模式应运而生。

一方面，平台自身可以进行行业监管。在新经济下，所有栖居在交易平台之上的群体和组织，都依赖于平台良好的管理与规范，这使得平台治理成为平台经济的核心。无论是组织（如工厂和企业），还是个体（如消费者和自我雇佣者）以及国家、法律，都需要参与到平台善治的过程中来。

进入数字时代，平台自治更是成为互联网平台监管的重要途径，具有主观能动性。在多边市场中，平台方为吸引用户聚集于平台，会自发地制定一些规则，依据规则进行监管，从而制造一个良好的交易环境。与政府监管相比，平台监管手段更多样化、更有针对性。一般来说，平台通过向入驻商家收取保证金、入驻前资质审核、为买家提供支付担保、引用声誉机制、完善投诉处理流程、对交易进行大数据分析与监督等方式进行监管。首先，交易平台需要连接供给者和需求者，进行市场设计，确定交易机制、准入门槛、行为规则；其次，交易平台需要发现和确定市场均衡价格，调整供给；再次，平台需要负责支付结算，参与物流运输，确保银货两清；最后，平台需要建立反馈机制，受理投诉建议，处罚违约方，维护市场交易秩序。例如，2021年，美团、饿了么等平台相继推出绿色通道，为商家入驻平台精简了流程、缩短了入驻时间，餐饮商家线上化进程加快，外卖商家版用户规模持续扩大。

三、政策建议

数字经济监管的总体思路是把“放管服”改革从线下转到线上，构建和优化数字经济时代的公平竞争市场秩序，推动数字经济规范发展。

（一）包容审慎原则基础上打造“治理型”监管

对于新业态新模式的监管，要坚持包容审慎原则，即在守住底线的前提下鼓励创新、待发现问题时严加惩戒，努力实现包容创新、审慎监管及有效监管三方面的有机统一。将市场监管的狭义微观视角，转变为兼具经济属性、社会属性和政治属性于一身的“治理型”监管，破解数字经济主体多元、形态多样、内容多变带来的新时代监管难题。充分发挥我国的制度优势，尽快建立“通用性”的包容审慎监管制度体系，通过合作治理、协同治理、试探性监管以及监管效能评估验证等具体举措，实现宏观上的包容审慎监管在具象化的数字经济各行业各领域的扬弃与落地。

（二）加快推出并细化数字经济规范发展的基础性制度

健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度等数字经济基础性制度。政府与平台要建立合作关系，平台要主动地帮助政府了解技术趋势和有效治理的方法，政府则基于此制定更好的规制政策，更好地促进数字经济规范发展。构建适宜数字经济发展的规则体系，这一做法有助于提升我国对数字经济的监管和治理能力，营造公平公正、规范有序的发展环境。要建立健全数据产权交易、争端仲裁等机制，推动数据资产评估、交易撮合等市场运营体系的健全发展。规范互联网平台、数据交易平台和相关市场主体行为，避免垄断、不正当竞争、数据滥用等不良现象的发生。

■金秋起舞｜付秀宏/摄

（三）线上线下一体化监管

以从事业务领域来进行行业监管，而不能仅从注册企业类型上进行行业监管。要将数字企业和传统企业在做同一业务时放在同一标杆上进行审视，要么对这些行业的传统企业同样降低监管要求，要么对这些行业的数字企业提高监管要求。例如，金融科技在本质上仍然是金融，因此应该适用“同样的业务，同样的规则”这一原则，使商业规则和标准与监管法规相一致，以防止套利。大力提升一体化监管的技术水平和能力，持续推动从“人力监管”向“技术监管”的转变。对照传统经济活动、新业态新模式里面的市场功能部分，继续采用市场化监管，鼓励自由竞争；企业功能部分采用科层式监管，如公共研发、大数据中心、地理定位技术、云计算，可转为公共基础设施进行公共规制。平台经济规制的对象不是数字平台企业，而是数字平台生态系统。

（四）提高监管的前瞻性和动态性

政府无论是在政策制定还是公共服务的提供上，要提前预测和了解社会的变化和公民的需求，并对此作出快速反应。要积极地开放数据、公开信息、解决问题。要根据新业态新模式的不同发展阶段，考虑相应监管内容的优先等级、先后顺序等因素，实时动态调整监管的目标方向。

（五）加强平台企业自治，并对其自治行为保持监管

鼓励互联网领域的头部企业积极参与和推动数据资源的立法和互联网市场竞争新规则的制定。平台具有规则制定的功能，也负有自我监管职能，大型平台的经营者有责任确保其平台上的竞争是公平、公正且对用户是有利的。平台有责任保证制定的规则不会阻碍自由、公正的竞争，没有反竞争的排斥或歧视行为。平台必须保障其竞争环境公平，不能利用平台制定规则的权力决定竞争的结果。大型平台要不断加强自我治理，建立平台企业、商户、消费者共同参与的规则制定平台共治模式。在清退刷分企业、协助征税等领域进行试点，更多发挥平台自主监管的主动性。要密切监督各行业数字化转型之后市场竞争的发展态势，将注意力转向更广泛的市场竞争壁垒，防止大企业利用数字平台排挤中小企业而形成“赢家通吃”的数字生态系统。