智慧城市建设运营一体化发展研究

吴琦 邹怡

新一代信息技术的快速发展和深入应用，以及“新基建”的加快建设，推动智慧城市建设加快推进，但同时“重建设轻运营”等问题日益凸显，导致智慧城市运行效果差强人意。从根源上来看，智慧城市建设作为“一把手”工程，大都沿用传统城市建设和管理的思路和方式，对于智慧城市持续迭代创新且需要全生命周期管理的特性认识不足。同时，智慧城市建设主体多以产品销售为目的，后续运营不在其商业经营考量范围内，建设与运营脱节导致大多数智慧城市运行效益远低于预期。

一、我国智慧城市建设运营现状

近年来，我国智慧城市行业市场规模一直呈快速增长趋势，根据中国智慧城市工作委员会和中银证券统计数据，截至2020年底，我国智慧城市市场规模达到14.9万亿元。传统的政府主导投资建设模式难以满足庞大的市场规模，因此，国家和地方先后出台多项政策鼓励社会资本参与智慧城市的建设运营，建设运营模式逐渐由政府主导转变为社会主体多元参与模式。

根据财政部相关数据，截至2021年上半年，全国PPP综合信息平台项目管理库的项目数量累计为10126个，投资额15.7万亿元。根据国家新型智慧城市评价数据，2019年第三方运营参与地级及以上城市新型智慧城市建设的比例达到63.27%。根据《智慧城市产业图谱研究报告（2020年）》，在信通院开展监测的657个城市（地级及以上城市和重点区县）中，探索开展以社会为主体推动智慧城市项目建设和运营的城市数量达到433个，占比为65.91%。越来越多的企业成为“智慧城市运营商”参与到智慧城市的建设中。

二、我国智慧城市建设运营存在的问题

智慧城市建设的目的是为了解决城市发展过程中产生的问题，让市民生活更美好、更便捷，应始终把满足政府、企业、市民的需求放在第一位。但过去的智慧城市建设和探索，过于重视技术、政府、概念，却忽略了政府、企业、市民的需求，导致数据、服务、技术无法真正融合。

（一）数据融合不足

跨部门业务协同机制不健全，城市数据烟囱、信息孤岛广泛存在，且数据确权、采集、交易、安全等机制尚不完善，导致政府公共管理和服务数据、政企数据、社会数据、行业数据共享融通不足。如新冠肺炎疫情暴发初期因城市数据获取的及时性和准确性不足，大数据价值未能充分体现，未能在防疫管理、决策、人员管控等方面未能充分发挥作用。数据融合的理念必须要贯穿到规划、建设和运营的始终。当前城市拥有海量的实时、准实时的物联网数据，智慧城市数据融合的技术实现仅仅依靠传统的数据共享交换平台已难以满足业务发展。

（二）服务融合不够

城市的APP入口是连接市民和智慧城市本身最直接的渠道，也是实现共治共享最主要的手段之一。当前许多城市虽然建设了大量的系统和平台，但是纷繁复杂的应用入口让市民眼花缭乱，无法选择合适的APP解决问题，造成大量的APP资源浪费，并严重影响用户体验。因此应规划建设统一的融合服务入口，通过整合应用资源，降低运营维护成本，便利市民使用。

（三）技术融合不好

部分智慧城市平台在建设过程中注重先进技术的集成应用，但对业务流程梳理不够，有些城市虽建立了“智慧社区综合管理平台”，但数据采集、综合监管、配套服务等能力不强。因此，从智慧城市规划阶段就基于业务流程和基础配套需求，打造一个融合新技术的智慧城市底座。这一智慧城市的技术底座需要具备通用可扩展的特性，能够垂直和水平方向兼容，上层应用聚焦于业务和流程的创新。从运营的角度上看，技术融合的统一技术底座，可以为能力开放和长久运营提供有利的环境。

三、我国智慧城市建设运营主要模式分析

传统智慧城市项目多采用政府自建自营模式、投入大、回报率低。虽然政府作为主导时，政策带动性和资源掌控力强，安全运行有保障，但是财政资金持续投入有困难。项目建成后，受限于自身技术水平，多以管理智慧城市系统为主。同时，项目本身受各方制约因素较多，运营不够灵活，不能充分满足市场化和公众需求。随着智慧城市运营商和多种智慧城市参与角色的出现，智慧城市的建设运营呈现运营主体多样化趋势，逐渐形成了智慧城市建设运营的不同模式。

（一）政府投资运营，企业参与建设

此模式主要是由政府出资，并运营管理，选择有能力、有担当的企业参与建设，如EPC模式。此模式多用于政府管理类、基础网络构建、涉及国家安全与公共利益等领域，一般以政府财政性资金投入或是以政府信用担保的商业贷款投入，政府拥有主导权和决策权。此模式的优势是政府主导性强，建设运维过程安全可控。劣势是财政负担重、压力大，政府在后期的业务运营、推广等方面所具备的相关能力较弱。典型案例如安庆怀宁县智慧城市（二期）建设项目。

（二）政府与企业合资建设运营

此模式主要是指政府和企业共同投资建设智慧城市项目，由企业或者是政企联合成立的项目公司负责运营。常见的操作方式有PPP模式和联合公司化运营模式。此模式优势在于可以减轻政府财政压力，发挥社会资本资金和技术优势，劣势是协调工作量大，权责划分和监管等存在困难。典型案例如郑州市城市大脑二期项目智能应用项目。

（三）政府统筹规划，企业投资建设

此模式主要由政府统筹规划，企业投资建设。主要适用于需要政府授权开展经营但不涉及国家安全，具有较强的用户需求和较高收益回报的项目，如智慧社区服务体系构建、智慧停车等方面。此模式优势在于政府财政压力小，大企业平台化和整体性的优势有助于加快区域间协调发展。劣势在于政府控制力较弱，存在企业绑架风险。典型案例如杭州英旭智能科技公司开发建设的电梯安全检测终端和电梯应急救援平台项目。

（四）企业建设运营，政府购买服务

此模式主要运用在智慧城市建设中不涉及国家安全、具有公共服务特征的项目。此类项目政府可以直接招标采购企业平台/设备等产品的服务，相关企业自主开展建设运营。此模式优势能够有效节约政府资源，财政短期资金压力较小，同时专业公司的运营使得建设运营成效更有保障。劣势是政府购买服务的合同履行期限较短，不利于优秀服务商长期提供本地化的运营服务，容易造成运营的不稳定。典型案例如“椰城市民云”项目。

根据表1可知，以政府为主导，独立投资运营的项目，通常采取委托建设，政府运营/委托运营方式。这种方式下由于建设和运营主体不一致，对智慧城市项目顶层设计的参与能力和程度不同，在很大程度上会影响智慧城市项目的持续迭代，阻碍设施互通，数据要素融通和产业融通。以企业为主导的项目，虽专业能力强，在技术研发和实施部署方面优势明显，但缺乏对政务的充分理解及与各委办系统打通的能力，通常以设备销售、集成服务和系统开发为主要诉求，独自做长期稳定运营的能力和动力较弱。政企合作模式中，政府和社会资本通过建立长期合作的伙伴关系，从项目规划、立项、建设、运营阶段，保持团队的连贯性，具有技术方案整体性高、项目迭代性强、数据要素融通性高的优势。有利于发挥政企双方优势，提供高质量的公共产品和服务，减少财政支出、降低企业投资风险，在政策、资金、技术多维度上为智慧城市系统正常运转保驾护航。避免因政策导向、用户需求、政府负责人和供应商服务团队等变化带来的不确定性风险，更利于智慧城市的长期发展。

表1 智慧城市建设运营模式对比分析

智慧城市项目宜秉持建设运营一体化的理念，将运营管理思想前置到项目规划、建设阶段，规避传统的“重建设，轻运营”模式，消除数据烟囱、信息孤岛和碎片化应用的弊端。政企合作建运一体化是PPP模式中常用的一种。比如，PPP模式下由政府和社会资本共同出资成立专门的项目公司，由该项目公司本身或者作为主要股东建立的平台公司/联合公司负责所有智慧城市项目的顶层设计、投融资和管理，运营维护和产业生态培育。建运一体化模式有效改变了传统以政府为主导的单一的智慧城市项目建设运营模式，可以由更专业、更稳定、更高效的团队实现对项目全生命周期的管理，同时通过开放信息资源，创新智慧城市建设盈利模式。如，作为江苏省第一个以“数字底座”为核心的城市运行中心，无锡城市运行管理中心采用政企合作模式，由无锡市大数据管理局、无锡市应急管理局等20个委办局与朗新科技、航天大为等国内科技龙头企业联合建设。通过政府把控、“政府+企业”双方主导，集投资、建设、运营、迭代于一体，灵活搭建数字城市核心能力。在建设过程中秉持建运一体化的理念，将城市运营服务商从传统的管理与被管理、服务与被服务关系转变为与政府利益共享、风险共担的新型合作伙伴关系，从平台建设到资源整合、从技术服务到创新应用，最后到整体运营、适度收益，形成智慧城市的长效化、可持续化发展。

四、促进智慧城市建设运营一体化发展的相关建议

我国智慧城市建设正逐步从技术导向、注重建设向成效导向、突出运营转变，建设运营一体化是实现智慧城市长效运营的关键。综合分析当前智慧城市建设运营存在的问题以及建设运营一体化所需要具备的能力，建议从以下五个方面促进智慧城市建设运营一体化发展。

（一）明确整体规划，形成有机协同

一是按照管运分离原则，成立城市运营领导小组，将智慧城市的战略规划、发展规划和顶层规划进行有机整合，避免规划、建设、运营主体各自为战。

■花枝欲语｜付秀宏/摄

二是成立以智慧城市建设主要牵头部门为责任主体的实体管理机构，负责统筹协调城市运营相关事宜，包括城市运营平台建设、运营模式选择、相关政策制度制定等，同时安排各个业务部门做好业务协同、城市运行体征监测和分析、产业布局和发展统筹、指标监测和评估等常态化工作。

（二）推动政企合作，缓解财政压力

遵循“政府引导、市场主导、社会参与”的发展原则，体现“谁投资谁受益”的利益分配机制，充分发挥政府、企业的各自优势。

一是推动合规的PPP模式，对于为社会公众提供产品或服务的非营利性投资项目，加大财政资金对该类项目支持的倾斜力度，通过信贷、债券、信托等方式筹集资金；对于准经营性和经营性的项目，积极推动政府和社会资本合作，探索可持续的建设运营模式，鼓励有实力的企业和机构参与项目投资和运营。

二是加快研究制定新型智慧城市建设的投融资政策，制定智慧城市建设项目指南，加强项目宣传与招商，积极吸引多种社会主体共同参与智慧城市建设。

（三）加强数据治理，释放数据价值

通过搭建数据开放平台，加强数据治理，激活数据要素潜能，通过数据赋能推进数据要素向数据财富转换。

一是建立政企数据共享流通机制，制定本地政务数据开放共享相关政策，规范数据共享的目录和数据交换标准，推进数据分级分类共享交换，明确政企数据共享的用途、权责等要求。

二是搭建有效的数据平台支撑数据治理的规范、流程、标准落地，满足各部门间的数据互联互通需求和数据供需需求，确保数据治理和数据生产的一体化，促进智慧城市的长效运营。

（四）强化模式创新，探索可持续运营模式

一是鼓励企业基于业务进行商业化运营。放宽市场准入，向社会资本开放更多领域，鼓励和支持企业基于用户进行商业化运营，提供定制化服务。比如，在智慧旅游、智慧教育等准经营项目中，通过提供公共服务积累大量用户，后期通过提供增值服务，促使流量变现。

二是鼓励企业开发智慧城市标准体系，形成可持续盈利空间。通过开发科学的智慧城市标准体系，形成知识产权并向需求城市收取专利费用，获得智慧城市建设资金。

（五）完善风控体系，增强应对服务保障

一是政策风险的管控。政策变化将影响项目的预期盈利水平。应健全相关法规制度，为基础设施特许权经营的规范操作提供坚实的法律法保障，保证法律法规和合同环境的公开性、透明性以及政府政策的连续性。

二是营运风险的管控。智慧城市建设运营公司应提升管理能力和创新盈利模式，降低营运成本、增加营运收入；同时，政府应发挥引导调控作用，建立健全财税、金融等项目保障机制，保证投资者的合理回报。

三是资金风险的管控。构建完善的法律体系和治理结构，强化PPP项目资金及权责管理。以管理机制确保PPP项目资金管理和权责划分公开透明，项目运营实现全流程监管和绩效评级。