集体建设用地建设租赁住房的农户认知与响应意愿——基于广州市322份农户样本的分析

余亮亮，蔡银莺

(1.华南理工大学 公共管理学院，广州 510641； 2.华中农业大学 公共管理学院，武汉 430070)

0 引言

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国常住人口城镇化率达63.89%。随着新型城镇化战略的持续推进，未来我国仍会有大量的农村人口转移到城市。由于大城市在教育、医疗等公共服务方面具有更大的吸引力，大量外来人口向大城市迁移，造成大城市常住人口与日俱增，住房供给严重不足，房价高企[1-2]。由于无力购买昂贵的商品住房，为满足居住需要，大城市的租赁住房需求日益旺盛[3-5]。为增加租赁住房供给，缓解住房供需矛盾，2017年8月，原国土资源部、住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，允许北京、上海、广州等13个首批试点城市，在符合规划要求的存量集体建设用地上可以建设租赁住房，新建住宅只能用来出租。利用集体建设用地建设租赁住房政策，是贯彻落实党的十九大提出的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，以及促进建立房地产市场平稳健康发展长效机制的重要举措。

利用集体建设用地建设租赁住房尚处于试点阶段，已有研究主要集中在对集体建设用地建设租赁住房的积极意义、试点开展情况、存在的挑战以及土地增值收益分配等方面进行分析。利用集体土地建设租赁住房不仅可以为城市流动人口提供体面的租赁住房，还能提高农村建设用地的利用效率，增加农村居民的财产性收入[6]。黄保华对试点城市的调研发现，大部分集体建设用地建设租赁住房项目主要集中在住房供需矛盾较大的地区，一线城市推进较快，二、三线城市进展缓慢，且多数项目仍处于初期的选址立项阶段[7]。谭荣认为利用集体建设用地建设租赁住房政策会与现行法律产生不相适应的问题，也存在“小产权房”变相合法化的风险，以及可能会对国有建设用地市场产生相应的冲击[8]。龙志和等也担心由于各级地方政府严重依赖土地财政，集体建设用地建设租赁住房会对地方政府的财政收入产生影响，进而影响地区教育、医疗等公共服务的供给能力[9]。柴铎等认为集体建设用地所产生的增值收益如何分配取决于集体租赁房是定位为商品房还是保障房，以及受益主体承租人和村集体之间的博弈竞合[10]。也有研究利用微观调研数据，从需求端分析大学生群体对集体租赁房的租住需求以及租金支付意愿[11-12]。

已有研究聚焦集体建设用地建设租赁住房的意义、实施难点以及需求端的租住意愿等，较少从供给主体视角分析村民对集体建设用地建设租赁住房的认知程度和供给响应状况。村民的认知和意愿决定是否供给集体建设用地用来建设租赁住房，进而也决定该项政策能否顺利实施。因此，本研究以首批集体建设用地建设租赁住房的试点城市广州为例，选取增城区、白云区毗邻产业园区且周围租赁住房需求较为旺盛的6个典型村居。通过实地调研收集第一手资料，从供给主体视角分析村民对利用集体建设用地建设租赁住房的政策认知和响应意愿，剖析集体建设用地建设租赁住房项目的供给侧特征，为利用集体建设用地建设租赁住房项目的有效开展和该政策在更大范围内的复制推广提供依据。

1 理论基础与研究假说

1.1 理论基础

公共政策作为国家治理的重要手段，能否得到民众响应是决定政策绩效的关键[13]。利用集体建设用地建设租赁住房政策实施的有效性在很大程度上取决于村民对该项政策认知和响应的程度。集体建设用地属于村集体所有，集体土地租赁房项目无论是从初期的地块选址、开发资金筹措，还是中期的配套设施建设、土地增值收益分配方案确定，以及后期的运营管理，都要经过村民代表大会参与表决，需要得到绝大多数村民的支持。因此，村民是否愿意利用本村集体建设用地来建设只能租赁不能出售的住房，才是决定集体建设用地建设租赁住房政策能否成功实施的前提和供给侧关键。计划行为理论认为，个体认知是个体行为的基础[14-16]，个体对某项公共政策的响应是深深根植于其对该项政策了解和认知的基础上，政策认知是人们对政策过程和政策系统功能、结构、作用等的认识和理解[17]，具体表现为人们对某项政策的描述、意愿、预期和评价等多种形式[18]。农户对集体建设用地建设租赁住房政策的认知可具体显化为农户对集体建设用地建设租赁住房政策的了解程度、对该政策收益的未来预期以及对参与该政策难易程度的评估3个维度。三者共同决定了农户对利用集体建设用地建设租赁住房政策的认知程度，进而影响农户对该政策的响应状态。

农户对集体建设用地建设租赁住房政策的了解程度是指农户对该政策内容的认知程度。当农户对集体建设用地建设租赁住房政策的意义了解得越透彻时，则越倾向于响应该政策。因为通过盘活农村集体建设用地，不仅有利于提高土地利用效率，还能给农户带来更多的财产性收入。农户对利用集体建设用地建设租赁住房政策收益的未来预期是指农户对该政策实施后是否能给自身带来收益的预期，以及对政策未来实施效果的判断。作为理性经济人，农户会从效用最大化的角度做出自己的决策，预期收益对农户的行为选择具有显著的正向作用[19]。当农户对集体建设用地建设租赁住房政策实施的预期收益越大时，农户响应该政策的概率也会更大。农户对参与集体建设用地建设租赁住房政策难易程度的评估是指农户对集体土地租赁房项目开展过程中的审批流程、政府扶持等熟悉程度的评估。当农户认为集体土地租赁房项目的审批流程越规范、政府扶持力度越大时，即农户认为可以较为容易地参与到集体土地租赁房项目时，则越倾向于响应该政策。

1.2 研究假说

基于上述理论分析，本研究待检验的研究假说为：农户对集体建设用地建设租赁住房的政策认知对农户积极响应该政策具有显著的正向影响，具体从政策认知的3个维度来看，农户对该政策内容的了解程度越高、认为该政策会给自身带来预期收益以及认为可以较为容易地参与该政策时，农户会更倾向于响应该政策。

2 研究区域、数据来源与研究方法

2.1 研究区域及数据来源

广州作为我国的一线城市，2020年常住人口1 868万。随着粤港澳大湾区建设的持续推进，近年来平均每年有40万左右的人口流入，昂贵的商品住房无法满足流入人口的住房需求，大量的外来人口选择租房，租赁住房需求日趋旺盛。为增加租赁住房供给，广州成为首批集体建设用地建设租赁住房政策的试点城市。本研究的数据来源于2019年8月在广州市增城区和白云区的东华村、夏街村、庆丰村、凤和村、矮岗村和南安村的实地调查。这6个村居地理位置优越，靠近大型产业园区，周边具有巨大的住房租住需求，且各村内均具有适合建设租赁住房的未利用的建设用地地块。因此，这些村居客观上具备建设租赁住房的条件。调查方式为入户面对面访谈形式，在研究区内进行随机入户调查，共发放问卷360份，收回有效问卷322份。问卷内容主要包括受访者的个体及家庭社会经济特征和受访者对利用集体建设用地建设租赁住房的政策认知及响应意愿。

2.2 研究方法

2.2.1变量选取。被解释变量(因变量)、核心解释变量和控制变量的描述如表1所示。① 被解释变量。用来衡量农户对利用集体建设用地建设租赁住房响应意愿的指标，来自受访农户对调查问题“您是否愿意利用本村的集体建设用地建设租赁住房用来出租？”的回答。农户对集体建设用地建设租赁住房的响应意愿采用李克特五级量表赋值为1，2，…，5，分别对应被访农户“非常不愿意”“不愿意”“一般”“愿意”和“非常愿意”的回答。在322份有效问卷中，回答“愿意”和“非常愿意”的比例分别是30.43%和18.63%，回答“不愿意”和“非常不愿意”的比例分别是13.66%和10.56%，回答“一般”的比例是26.71%。变量的平均值为3.329，介于“一般”和“愿意”之间。② 核心解释变量。根据理论分析，将农户对利用集体建设用地建设租赁住房的政策认知作为核心解释变量。具体设计4个变量从3个维度衡量农户对集体建设用地建设租赁住房的政策认知程度。农户对政策了解程度的测度来自问卷中“您对集体建设用地建设租赁租房政策内容的了解程度”，变量的均值为2.301，介于“不了解”和“一般”之间；农户对政策收益的未来预期来自问卷中“您认为国家实施的集体建设用地建设租赁住房政策是否对村民有利？”，变量的均值为0.717，大部分农户认为该政策对自身有利；农户对政策参与难易程度的评估来自问卷中农户对集体建设用地建设租赁房项目审批流程和对政府配套扶持政策的了解程度这两个问题的回答，这两个变量的均值分别为1.888和2.037，表明农户对利用集体建设用地建设租赁住房项目的审批流程和政府相应配套扶持政策的了解程度均较低。③ 控制变量。除了农户的政策认知外，农户对集体建设用地建设租赁住房的响应意愿还受到其个体和家庭特征以及村庄特征的影响，因此，本研究也构造了相应的控制变量。农户的个体特征变量包括年龄、性别、受教育年限、是否村干部和是否党员。农户的家庭特征变量包括家庭人口数量、家庭年收入水平以及家庭年出租房屋收入占总收入的比例。村庄特征变量为村庄到区政府的距离和村庄经济发展水平。

表1 变量描述性统计

3 结果与分析

采用有序Probit模型，检验各影响因素与农户对利用集体建设用地建设租赁住房响应意愿之间的关系，回归方程似然比检验得到的P值为0，小于假设的显著性水平，因此，模型整体回归结果具有统计学意义(表2)。总体来看，农户对集体建设用地建设租赁住房的政策认知对农户积极地响应该政策具有显著的正向影响，农户对该政策内容的了解程度越高、认为该政策会给自身带来预期收益以及认为可以较为容易地参与该政策时，农户会更倾向于响应该政策。

(1)从政策认知的3个维度来看，农户对政策内容了解程度、认为政策会给自身带来预期收益以及认为可以较为容易地参与政策，均对农户响应利用集体建设用地建设租赁住房具有显著的积极影响。农户对政策内容的了解程度通过了1%水平下的显著性检验，且回归系数为正，表明农户对集体建设用地建设租赁住房政策的内容了解得越清楚，其响应该政策的可能性也越大。农户对政策内容的了解程度提高1个标准差(1.277)，能使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分别降低1.4%，4.5%和4.1%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分别提高5.9%和4.1%。农户预期政策实施会给自身带来收益正向影响农户的响应意愿，通过了1%水平的显著性检验，表明与感知政策实施不会给自身带来收益的农户相比，预期政策会给自身带来收益农户的响应意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分别下降5.4%，13.3%和7.6%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分别上升16.9%和9.4%。农户认为可以较为容易地参与该政策显著正向影响农户的响应意愿。农户对项目审批流程了解程度提高1个标准差(1.213)，将使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分别下降1.2%，4.0%，3.6%，而“愿意”“非常愿意”的概率分别上升5.2%，3.7%。农户对政府配套扶持政策了解程度提高1个标准差(1.359)，将使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分别下降3.3%，10.7%，9.7%，而“愿意”“非常愿意”的概率分别上升14.0%，9.8%。

(2)在农户个体特征中，性别变量通过了5%水平的显著性检验，且回归系数为负值，表明与女性相比，男性响应利用集体建设用地建设租赁住房的意愿更低。是否党员变量在10%的显著性水平下正向影响农户的政策响应意愿，表明与非党员相比，党员农户更倾向于响应该政策。在农户家庭特征中，家庭年收入水平和家庭年出租房屋收入占比分别负向和正向影响农户政策响应意愿，分别通过了5%和1%水平的显著性检验，表明家庭年收入不高且非常依赖房屋出租收入的农户有更大概率响应利用集体建设用地建设租赁住房政策。由于这部分农户的主要经济来源依赖房屋出租，因此，也有更强烈的意愿供给集体建设用地用来建设租赁住房以获取出租收益。在村庄特征中，村庄地理区位和村庄经济发展水平分别通过了5%和1%水平的显著性检验，且回归系数均为正值，表明距离区政府越远、经济发展水平越好的村庄，农户越倾向于响应该政策。由于距离区政府越近的村庄发展工商业的机会越多，建设商场或者工业园区比建设只能租赁不能出售的住房收益高，因此，发展机会相对较少的远郊村庄更有可能供给集体建设用地用来建设租赁住房。经济发展水平越好的村庄也意味着租赁住房的需求越强，因此，与经济发展水平较差的村庄相比，经济发展水平较好的村庄更有可能响应集体建设用地建设租赁住房政策。

表2 有序Probit模型分析结果

4 结论与建议

4.1 结论

农户对政策内容的了解程度、认为政策会给自身带来预期收益以及认为可以较为容易地参与政策，均对农户响应利用集体建设用地建设租赁住房具有显著的积极影响。但是，目前农户对利用集体建设用地建设租赁住房的政策认知程度较低。从边际效果来看，如果农户对政策内容的了解程度提高1个标准差，能使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分别下降1.4%，4.5%和4.1%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分别上升5.9%和4.1%。与感知政策实施不会给自身带来收益的农户相比，预期政策会给自身带来收益农户的响应意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分别下降5.4%，13.3%和7.6%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分别上升16.9%和9.4%。农户对项目审批流程了解程度提高1个标准差，将使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分别下降1.2%，4.0%，3.6%，而“愿意”“非常愿意”的概率分别上升5.2%，3.7%。农户对政府配套扶持政策了解程度提高1个标准差，将使农户对政策响应意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分别下降3.3%，10.7%，9.7%，而“愿意”“非常愿意”的概率分别上升14.0%，9.8%。

4.2 建议

农户对利用集体建设用地建设租赁住房政策的认知程度对农户的响应意愿具有显著的积极影响，因此，为提高农户供给集体建设用地建设租赁住房的响应意愿，应深入了解农户政策认知的结构，有针对性地提高农户的政策认知水平。具体可以在试点地区加大对利用集体建设用地建设租赁住房政策的宣传和讲解，提高农户对集体建设用地建设租赁住房的政策内容、集体土地租赁房项目的审批流程以及政府相关的配套扶持政策的了解程度，让农户充分了解集体建设用地建设租赁住房的积极意义，形成良好的政策收益预期。