乡村振兴战略背景下乡村基层治理水平的评价研究

吴俊瑶，刘成荫

摘 要：乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的重要内容。在现代化的进程中，乡村治理发挥着重要的作用。作为农业大省，内蒙古的乡村治理一直是广受关注的重要问题，同时也随着国家宏观制度安排的不断推演和整个西部的不断发展而不断地发展进步。本研究从民族地区乡村治理的角度出发，探讨新时代乡村基层治理取得的成绩、存在的困难和挑战，提出了相关的对策建议。

关键词：乡村振兴;乡村治理;融合党建

中图分类号：F325  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2022）05-0049-04

1 问题的提出及综述

农村农业发展是稳定中国经济社会发展的压舱石，因此，乡村基层有效治理就显得特別重要。根据中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，规划具体部署了第一个五年期间乡村振兴的相关工作。同时也指出，坚持党管农村工作，这是各地区各部门，分类有序推进乡村振兴的政治保障。因此，基层党建的意义和重要性就在于，毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方。所以，我们看到，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，扎实推进抓党建促乡村振兴，完善党的农村工作领导体制机制。农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是推进乡村振兴的核心力量和重要主体。基层党建，为乡村振兴战略提供以及国家各项方针政策的实施落地都起到政治保障、秩序保障、资源保障、力量保障、文化保障等的重要作用。尤其是当前在全面推进乡村振兴战略的大背景下，农村基层党组织应该发挥全面领导、宣传教育、发展经济、示范带动等多方面的引领作用。

十八大以来，随着国内经济大环境的变化，内蒙古的经济发展由中高速变向中速，地区生产总值按可比价格增速放缓。2016-2019年，内蒙古地区生产总值年均增长5.3%（2020年，受新冠肺炎疫情影响较大，经济数据暂不计入）。三次产业结构由2015年的12.6：40.7：46.7调整为2020年的11.7：39.6：48.8，发生深层次的调整，尤其是第二三产业内部进行了深刻的调整。第二产业在转型升级中，第一产业仍然是经济发展新格局的基础，其产业链向第三产业延伸。在此背景下，内蒙古自治区的农村牧区经济社会状态也发生了很大的变化，农村基层治理的社会结构深刻变动。人口结构和就业结构也发生变化。乡村就业规模持续收窄。全区乡村就业人数在持续减少，根据第七次人口普查的结果，农村劳动力向城镇的速度逐步加快。这种情况下乡村振兴的形势变得十分严峻。因为乡村中村民的数量和质量是全面乡村振兴战略下的主力军。面对如何破解当前农村产业兴旺、农民致富回乡，自治区党委在乡村治理方面，集成组织优势、集聚组织力量，持续探索高质量的基层党建引领乡村高质量发展的实践。

伴随着乡村振兴战略，产业结构的逐渐调整，民生的逐渐改善。作为全国的农畜产品生产基地：内蒙古的粮食产量实现“十七连丰”;肉类产量实现“十六连稳”。除此之外，基层党组织积极推动乡村基层治理：人居环境整治三年行动任务，卫生厕所普及率达到35%，行政嘎查村中有97.7%都已经建立了生活垃圾收运体系。30万农牧民饮用水氟砷碘超标和苦咸水问题得到解决。新改建的农村牧区公路历程达到8071公里。农牧民的生产生活水平得到深度改善。全域新建高标准农田356万亩，改良盐碱化耕地12.2万亩。在农村人口持续流出的情况下，内蒙古农牧区的环境得到了较大改善。十年间，内蒙古自治区全体居民人均可支配收入中，城镇居民人均可支配收入年均实际增长5.6%，农村牧区居民人均可支配收入年均实际增长了7.2%，这个增速与全国平均增速的水平相比，提高了1.5%。

十九大之后，全球的政治经济环境发生着深刻的变化。国家治理体系现代化以及城市治理、乡村治理等方面，如何深化拓成功的经验取得更多的成绩，逐渐成为近年来学术界关注的热点。尤其是新冠肺炎疫情在全球范围内扩散之后，农村农业作为中国经济大循环的主要阵地，中国经济发展的压舱石。如何提现它的作用展现出它的实力，这需要农村、农业、农民三方面有机结合、良好互动、高质量发展。一方面，新时代大批年轻的乡村二代三代，如何让他们愿意在乡村就业就成为乡村振兴的重要内生动力。新冠疫情以前，农村人口由乡村向城市流动，新冠疫情之后，部分农民工返乡并创业。这种现象是有助于当前全面推进乡村振兴战略，但是农民回到农村，就业创业。对于乡村来说要面对乡村治理的问题。在全面推进乡村振兴战略的新时期，是否能够勇于打破原有的制度束缚，构建全领域乡村融合党建引领农村农民的高质量发展，成为新时代乡村振兴的重要课题。

2 乡村振兴战略下赤峰市乡村治理的实践

治国安邦重在农村农民农业。2019年7月15日，习近平总书记考察赤峰时选择深入乡村，走入农民家里，实地调研农村农民现状。他在考察时强调农村基层党支部要建强，要提升乡镇和村为农民和农业服务的能力。近年来，赤峰市深入贯彻总书记的指示精神，探索融合党建引领全领域基层治理，尤其是专注在乡村基层治理上，党建引领脱贫与乡村振兴相结合、农业现代化与生态补偿相结合、农村待就业劳动力充分就业等方面起到了积极的作为。

2.1 乡村治理的主体责任

赤峰市委市政府一直探索党建与实际治理工作相结合，一直探索网格治理纳入基层治理大格局中，推行“区镇村组”四级网格治理模式，从党员领导干部、村民代表、三支一扶、社区志愿者、党建联合体组成单位中积极配备网格员队伍。整合党建、综治、城管、卫建等，将综治维稳、应急管理和就业保障等多种功能综合为一。目前全市涉及二千多个嘎查村，实现了将党建活动延伸，在党建活动中向群众宣传讲解党的路线方针政策、倾听民声、主动解决各种民生问题，不断夯实乡村治理的政治基础。

2.2 助力产业兴旺5DF972A6-278F-469C-9D16-494B58893B12

十八大以来，赤峰市不断加强党对三农三牧工作的领导，以建强党建、兴旺产业、富裕群众为目标，积极主动推动党建与产业发展相结合，不断探索推行集体经济与合作社。同时，赤峰市将党建引领体现在全产业链上，围绕多种新型农业发展的经营主体，做到产业延伸到哪里，党组织就延伸到哪里，创新实施多种发展模式。

巴林左旗旗党委以落实“五个一批”为总抓手，把功夫下在平常，以产业扶贫“四精准”：精准选择产业、精准模式经营、精准方式支持、精准农户收益。科学编制了《巴林左旗推进笤帚苗产业发展的实施意见》，党建引领笤帚苗产业从良种的繁育、种植，厂房的基础建设，产品的加工销售，工人的培训以及品牌创建等方面进行全方位的帮扶。2016年9月，巴林左旗十三敖包镇房身村凭借笤帚苗项目被列入第六批全国“一村一品”示范村镇。2017年，巴林左旗政府党委积极引导笤帚加工企业、种植加工大户等主体组建笤帚苗产业协会，协会实行团队化管理，采取“一带五统一”方式运营，即：以契约方式带动加工户和贫困户，协会成员统一标准、统一价格、统一培训、统一回收、统一销售，严禁抬价压价、私抢客商和以次充好等损害种植加工户利益和产业形象的行为。在融合党建的引领下形成了龙头企业和加工户“抱团”发展、互利共赢的发展格局。并逐渐发展形成了以十三敖包镇为核心区、覆盖富河镇、碧流台镇、哈拉哈达镇和花加拉嘎乡等乡镇的笤帚产业带，形成了“一川一品”的产业格局。巴林左旗基层党组织实施开展“43211”的服务体系，“4”即“四亮”，总支亮思路、党员亮身份、企业亮承诺、农户亮干劲;“3”即“三带”，协会带龙头、龙头带大户、大户带散户，户户搞加工的生产格局;“2”即“两免”，党总支免费为村民提供笤帚苗加工技术培训，免费提供加工机械设备;第一个“1”即“一选”，农民可以自由选择在加工企业就业或在家自主就业;第二个“1”即“一订”，加工企业以订单方式回收成品，以机制推动笤帚苗产业规模化发展，通过多种模式带动农民稳定增收。

经过多年的实践探索：一是充分利用各类资金建设村级加工厂77个，村级笤帚苗厂建成后，产权归村集体所有，通过招标方式确定经营主体，每年收益5-10万元，该款项用于村集体公共事业和村民的兜底保障。二是提供灵活就业岗位模式。根据笤帚苗加工车间生产经营性需要，每个车间提供3-5个临时用工岗位，选取50周岁以下的贫困户，要求身体健康，吃苦耐劳，符合企业用工条件。同时，针对生活有困难的农户，有计划地给予笤帚苗种植、加工、营销、管理等方面培训帮助，引导帮扶贫困户通过种植、加工、销售笤帚苗增收。2021年，全旗的笤帚苗种植面积达到了35万亩，这个数字是全国笤帚苗种植面积的20%，80000人吸附在笤帚苗产业链上。

2.3 助力生态保护

赤峰市在全面推进乡村振兴战略的同时，积极处理乡村经济发展、社会治理和生态环保之间的关系，以求实现“生态利民”。

赤峰市的基层党建从草原森林生態保护补助奖励机制从禁牧、草畜平衡两大块入手，惠及到五个牧业旗;两个半农半牧区。牧民生产资料综合补贴分配到五个牧业旗;牧草良种补贴在全市范围内落实。2017年开始，在巴林右旗和克什克腾旗实施耕地轮作制度试点，每个旗县5万亩，轮作模式为“玉米与杂粮杂豆”轮作。乡党支部在开展“玉米与杂粮杂豆”轮作过程中发现，这种模式对于调减赤峰市非优势区籽粒玉米种植面积起到了良好的推动作用，改变了种植户玉米多年连作的耕作习惯，减轻土传病虫害，改善了土壤物理性状和养分结构，为逐步恢复地力和提高土壤肥力奠定基础。因此采取的政策措施也就越来越有针对性。

同时在党建带动之下，自治区给赤峰市下达的生态任务，赤峰市均提前完成了所有工作，同时几次结合减畜任务，超额完成减畜任务的情况下，2015年-2019年草群平均高度整体趋势在增长，分别为28.83厘米增长到29.93厘米。盖度由2015年的58.91%到2019年修复到60.47%。在生态逐渐修复的过程中，还增加了农牧民纯收入和可支配收入的考核。2016-2019年，全市农牧民人均纯收入分别为10482元、11402元、12527元，全市农村牧区常住居民人均可支配收入分别达到9517元、10352元、11373元、12620元。无论是生态修复还是农牧民收入，都在稳步提升。

3 赤峰市乡村治理实践中存在的问题

赤峰市在探索完善党建引领乡村基层治理，尤其是全领域党建融合发展的实践中以来，形成了很多有效的举措，也积累了一些典型的成功经验，也应该客观的看到，无论在基层党建的思想层面，还是在实际操作层面，党建引领乡村基层治理仍然存在一些不足与弱项。

3.1 乡村治理的党组织建设不够扎实

对照总书记考察内蒙古和赤峰的重要指示精神，以及总书记关于基层党建的重要论述，在实地调研过程中发现，有的嘎查村组织有组织但能力欠缺，有的嘎查村组织能有很强，但是资金不足，经费保障不充分，有的嘎查村组织资金经费有保障，但是对党建引领乡村有效治理的重要性认识不够，对乡村基层治理现代化的重要性认识不到位，政治站位不够。

3.2 乡镇资金、压力、责任制约发展

乡镇资金、压力和责任制约是大部分基层党委面对的重要问题。尤其是赤峰市的一些地区嘎查村属于极度困难的地区，经济发展组织财政没有稳定的收入来源，因此，一方面，很难有效的把农牧民组织起来，同样很难调动农村生产要素，无法很好的调动社会力量;另一方面，教育、卫生、社会保障、基础设施建设等大多数由旗县的财政提供，镇政府展开工作中因资金来源的情况，必须执行上级专款专人专事，很难从实际出发，更加因地制宜或者更加科学的规划使用。

乡镇政府是国家基层行政机构，在最基层的工作中一方面接触老百姓，另一方面还有上面各个领域各个方面的繁重工作、检查评比。当基层党建人员较少时，存在疲于应对，以及很难将经历集中到基层治理的难题当中，这样长久的难题就日积月累，更加难以真正的解决。5DF972A6-278F-469C-9D16-494B58893B12

3.3 农村公共服务供给滞后，支持产业发展的目光不够长远

脱贫攻坚以来，中国的绝对贫困地区已经全部脱贫，但是还有很多嘎查村组织的公共服务仍然落后，基础设施落后，能提供的各种服务就相对滞后。这种情况下，相对公共服务与基础设施好的地区，乡村基层治理就更加相对落后。很多工作无法做的更好。

基层党组织除了对于公共服务机构与基础设施无法统筹兼顾之外，在具体的推动经济社会发展的过程中，也存在支持产业发展的目光不够长远。主导产业多而不优、大而不强、同质化严重、竞争力低下。

4 赤峰市乡村基层治理走出困境的对策建议

4.1 考核评价与现代科技并用，提升乡村智能化治理水平

当前赤峰市基层乡村治理的问题，相信也是全国尤其是西部的大部分地区乡村治理存在的问题。解决党建引领乡村治理走出困境，首先应该从基层党建的政治基础和政治保障入手。同时增加考核评价，以及逐渐增加相关的现代科技手段来协助乡村基层治理现代化。始终把党建引领思想教育作为首要任务，组织成员党组织和党员群众，攻坚克难，不忘初心，勇闯难关。

增加考核体系，考核的作用，并不是为了挑出基层党组织的更多问题，而是通过考核体系让领导安排的工作具体落实过程中细致到位。小组的力量显然是要高于小组领导的力量，因此，能够更好的实施细则，专注细节，同时发现问题，规避风险，尤其是对难做的基层治理问题，层层考察，层层破开，层层解决，完善完美，而不是用力而无效，白白浪费了资源、精力、时间和巨大的财政投入。因为有的时候我们对自己的工作认识是有局限性的，如果有一直监督督促我们的力量，工作一定能完成的更好。对基层党建的监督包括建设、完善、帮扶，同时还有对工作的监督，以及对资金使用情况的监督。

4.2 加强完善基础设施建设和新兴产业落地工作

基层党建在加强工作态度的认识之后就要创新基层治理与乡村振兴相结合的工作机制。全国有很多成熟的经验，究竟哪些是适合的，哪些是可以学习的，哪些可能是没有用的，也是基层党委需要创新的工作机制的关键问题。纵观赤峰市党建引领产业发展多年的经验，笔者认为，更需要关注的是关键的三个问题：适合本地的加强特色产业扶贫项目如何落地的工作、如何将脱贫攻坚与基础设施建设良好的结合在一起的工作以及如何统筹规划新兴产业的落地建设规划发展的工作。

4.2.1 加强特色产业项目落地工作

特色产业在赤峰市的农业现代化上面起到的作用是巨大的，而特色产业扶贫项目不同于农民自己搞的种植或者养殖，它同时是农业产业化农业现代化的很好体现和结合。因此在特色产业扶贫项目落地时要做的工作很多，而这些工作绝对不是某一个部门就可以做好的，它需要相关行业部门能够形成合力，同时各司其职各負其责。

同时，加强特色产业项目落地还有一个非常关键的问题就是：完善乡村振兴项目库建设。按照当时精准扶贫的经验：“村申报、乡镇审核、旗审定”的程序，建立各旗县区脱贫攻坚项目库，同时扶贫资金支持的项目应按照项目库的框架来进行选取和扶持，项目库同时要做到及时更新及时完善。

除了落地好特色产业的扶贫项目，也应该在贫困地区统筹规划新兴产业的落地项目工作。因为随着经济社会的发展，随着中国建成小康社会的时间表的不断推进，农业现代化也是摆在我们眼前的问题。把农业现代化和精准扶贫工作结合在一起也是最好的时机。今天的农村已经不仅仅是靠山吃山靠水吃水，更要接受外界的新鲜事物，将精准脱贫与新兴产业相结合。

4.2.2 加强完善基础设施建设工作

农村牧区基础设施的完善，一方面有助于很多农牧业产业的现代化操作，另一方面是最直观的让广大农牧民感觉到生活质量实实在在提高的所在。因此加强完善基础设施工作至关重要。道路交通方面、安全饮水方面、电力设施方面、住房保障方面，基层党组织一方面要多征求群众的意见看法，另一方面还要科学合理、符合实际的建设方案和使用方案。

4.3 巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，帮助农民真致富留住农民

农民是乡村的主人，最需要关注的乡村发展的群体，更是乡村振兴的主体，发展的根本力量。因此，想要更好的管理村民，最直接有效的方式就是帮助农民真正致富，这也是当前城镇化背景下，农村人口快速流失的主要解决办法。首先，基层党建应该从积极为农民搭建在乡创业、返乡创业、致富增收的平台，让村民实实在在地看到富足的美好生活。其次，基层党建应该重视乡村基础教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等多方面的治理投入，提升乡村生活的整体质量。

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