高水平创新型城市（县区）动态评价指标体系构建和实证研究——以宁波市为例

□王 数 戴小平 陶玲玲

《浙江省科技创新发展“十四五”规划》 提出要全省域协同创新，构筑双核引领、多点辐射、全域联动的协同创新体系；要探索县域创新发展新路径，培育一批国家创新型县 (市) 和创新型乡镇。因此，很有必要建立一套科学的动态调整的县域创新能力监测评估机制，以推动规划顺利实施，确保各项目标任务全面落实到位。当前学界对县域尺度评价研究不多，且监测频率过低，对指导高水平创新型城市（县区）创建工作及时性和有效性不足。本文构建的评价体系核心创新之处一方面在于提升监测时效性，实现以季度为频率；另一方面在于拓展监测覆盖面，实现对县域创新水平的监测。

｜指标体系的构建

（一）构建过程

1.框架的搭建。根据创新型城市的特点，本文构建了由4 个一级指标、10 个二级指标和39 个三级指标组成的高水平创新型城市评价指标体系（表1）。

表1 宁波市高水平创新型城市评价指标体系

2.指标的选择。结合指标的重要性、代表性、季度数据的可取得性，同时为了加强对县域综合创新水平的科学测评，根据指标的代表性和分区县（市）数据的可得性，最终确定39 项指标作为测评体系的三级指标。为实现季度监测，选取的指标以季度指标为主，部分年度指标因其重要性，仍予以保留；部分指标为宁波市科技季报指标，时期为1-5 月和1-8 月。

3.权重的设定。通过专家赋权法对4 个一级指标分别赋权如下：创新投入0.25、创新能力0.3、创新产出0.25、创新环境0.2；10 个二级指标分别赋权如下：资金投入和人才投入各0.5，技术创新和转型升级各0.5，知识产出和经济贡献各0.5，经济环境、社会环境、政策环境各0.3，生态环境0.1。

（二）指标体系的评价模型

根据指标体系，创新水平综合得分通过线性加权综合法得出，具体公式如下：

H=0.25×Y（创新投入）+0.3×Y（创新能力）+0.25×Y (创新产出）+0.2×Y (创新环境）

其中，H 表示创新型城市创新水平综合分值，Y 表示一级指标分值，下标创新投入、创新能力、创新产出、创新环境分别表示各一级指标的评价分值，具体计算模型如下：

模型中，n 表示该一级指标下面所属的二级指标数量，m 表示第i 个二级指标下面所属的三级指标数量，Tij表示第i 个二级指标下面第j个三级指标的标准化数值，Wij表示第i 个二级指标下面第j 个三级指标的权重，Wi表示第i 个二级指标的权重。

针对指标数据本文采用功效系数法进行标准化处理，考虑创新能力是一个系统，单方面突破的效用不明显，因此将无量纲后的指标值限制在60-100 之间，避免单个指标异常波动影响评价稳定性：

在公式中，Tij表示第i 个二级指标下面第j 个三级指标的标准化数值，Sij表示第i 个二级指标下面第j 个三级指标的原始数值，Sjmin表示第j 个三级指标的最小值(或者不可接受值），Sjmax表示第j 个三级指标的最大值(或者满意值)。

｜以宁波为例的实证分析

鉴于所有指标均为相对数，且为了给区县水平提供一个平均参考，本文将全市数据与区县一起采用功效系数法，分别以2020 年和2021 年二季度数据对全市及各区县（市）创新水平进行测算，以获得可以同比的全市平均水平，结果如下：

（一）结构分析

根据测算结果，2020 年宁波市创新水平综合得分77.90 分。分领域看，创新产出（78.64 分）得分最高，其次为创新投入（78.21 分）和创新能力（77.65 分），创新环境（76.98 分）得分最低（表2）。分地区看，慈溪市（81.98 分）、余姚市（80.78 分）、鄞州区（80.48 分）得分均在80 分以上，位列第一梯队；江北区（78.74 分）、北仑区（78.66分）、镇海区（78.01 分）及宁海县（77.89 分）位列第二梯队；象山县（74.15 分）、奉化区（72.32 分）及海曙区（71.80 分）得分相对较低，位列第三梯队。

表2 2020 年和2021 年二季度宁波市创新水平比较情况（单位：分）

（二）趋势分析

根据结果，2021 年二季度宁波市创新水平综合得分77.62 分，比2020 年下降0.28 分。分领域看，四个一级指标两升两降，其中创新投入和创新产出分别下降1.49 分和0.85 分，创新能力和创新环境分别提升0.75 分和0.38 分。二级指标中，政策环境提升1.67 分，提升幅度在所有二级指标中排在首位，其次为技术创新和转型升级，分别提升1.02 分和0.47 分，拉动创新能力的整体提升；经济贡献下降1.82分，降幅最大，其次为资金投入和人才投入，分别下降1.28 分和1.69分，造成创新投入得分的整体下降。

分地区看，相比于2020 年，2021 年二季度10 个地区创新水平四降六升，其中江北区（+1.68）、海曙区（+1.56）及慈溪市（+1.13）提升幅度均达1 分以上，位列前三；北仑区下降1.25 分，降幅最大，奉化区（-0.87）、象山县（-0.30）及镇海区（-0.14）也均出现下降趋势；此外，鄞州区、宁海县及余姚市分别提升0.61 分、0.53分和0.50 分。

图1 2020 年各区县（市）创新水平得分

（三）问题分析

1.区域发展亟待统筹布局。一是发展步调不一致。从数据看，鄞州、余姚、慈溪处于第一梯队，且得分处于上升趋势；而奉化、象山已处于第三梯队，得分仍出现下降趋势。此外，2020 年得分最低的海曙区与得分最高的慈溪市创新水平相差10.18 分，2021 年二季度，得分最低的奉化区与得分最高的慈溪市相差11.66 分，地区之间极差进一步扩大。二是发展类型不一致。比较各区县（市）分领域得分可以发现，海曙、奉化两地除了创新环境外，其余三个领域得分普遍较低，弱势较为明显；象山则创新能力尚可，但另外三个领域弱势明显；北仑、镇海两地短板主要集中在创新能力；宁海的弱项主要为创新产出；余姚和慈溪则是创新环境全市低谷。

2.创新投入有待均衡发力。一是资金投入与人才投入有差异。从具体指标的变动趋势来看，属于资金投入领域的两个季度变动指标均呈现提升态势，“财政科技支出占公共财政预算支出比重”和“高新技术产业投资占固定资产投资比重”2021 年二季度比2020 年度分别提升0.33 个和1.87 个百分点；但是属于人才投入领域的诸多指标呈现回落趋势，“研发人员中本科及以上人员比重”“研发人员中全职人员比重”两项下降幅度分别达到4.13 个和2.34 个百分点。

二是转型升级与技术创新不同步。同为创新能力二级指标的技术创新与转型升级差距较为明显，2021 年二季度两者差距虽然有所缩小，但仍相差4.45 分。从具体看，构成技术创新的5 个三级指标中，除了两项年度指标，其余三项指标均呈下降趋势，其中“企业研发机构设置率”更是下降5.79 个百分点。

表3 2020 年和2021 年二季度各区县（市）创新水平比较情况（单位：分）

表4 2020 年宁波各区县（市）分领域创新水平情况（单位：分）

3.创新环境仍需优化改善。构成创新环境的三级指标中，多项指标出现下降趋势。其中，经济环境中，权重分别为0.2 和0.3 的“自营出口额占进出口额比重”和“第三产业增加值占GDP 比重”分别下降了2.0 个和0.89 个百分点；社会环境中，权重为0.4 的“教育支出占公共财政预算支出比重”下降1.79 个百分点；政策环境中，权重为0.4 的“企业营商环境满意率”下降0.3 个百分点；生态环境中，权重为0.6 的“生态环境满意率”下降0.21 个百分点。

｜宁波创建高水平创新型城市的对策建议

（一）探索融资新型模式，加大科技创新投入

探索更灵活的投资方式支持科技创新投资平台建设，提高资金使用效率，借鉴国内先进城市的成功经验，组建“宁波市科技投资控股有限公司”作为宁波市科技创新出资平台的运作主体，使其成为聚集各类资本、推动科技创新、发展高新技术产业和战略性新兴产业的重要载体，也是宁波市服务创新驱动发展战略，促进高新技术和新兴产业发展的主要投融资平台。

（二）加速揽才产业集智，助推创新人才引育

及时掌握人才分布动态，围绕当前企业紧缺人才，组织专人开展联络服务工作，实现人才工作“精准发力”；围绕重点产业链、创新链调整院校专业设置，增设前沿和紧缺学科专业，强化重点产业特色学科专业建设；积极出台重点人才保障政策，开展优秀外籍留学生在宁波就业试点，探索试行海外人才移民政策；完善人才评价体系，建立推广人才码，实现政策信息无感推送，加强对科技人才的各领域服务工作。

（三）推动能级平台建设，激活科技创新动力

强化科技主体体系建设，积极推进甬江实验室和甬江科创大走廊建设，构建国家重点实验室、省实验室、省级重点实验室和市级重点实验室梯次发展的实验室体系。聚焦重点领域，以应用研究倒逼基础研究，提升高校院所科研水平，围绕新材料、工业互联网、关键核心基础件三大科创高地，聚焦“246”万千亿级产业集群建设，加大关键性技术创新攻关力度。搭建重点行业科研基础设施平台，为企业开展大型实验测试、新产品调试以及重大科研攻关提供必要硬软件设施，系统减轻企业负担。

（四）优化政策环境服务，护航科创产业发展

完善相关政策法规体系，加强监督政策落实，确保政府科创投入的长期持续。完善知识产品投资、交易等公共服务体系，强化支持产权行政执法、司法保护与人民调解，建立国内外知识产权风险预警、海外专利纠纷应对、知识产权分析与保护机制。以大数据改革思维创新服务路径，实现创新创业和行业政策的“一站查”，探索建立企业标签化管理和政策关键字标识规则，通过大数据AI 技术实现模糊匹配，实现相关信息的无感精准推送。

｜启示和结语

本文构建的评价体系旨在通过实现季度动态监测和对区县（市）的测评，满足当前新形势对创新发展的监测需要，但是在实证的过程中，发现要真正实现季度监测和对区县（市）的科学评价仍存在有待改进之处：一是要增加科技报表频次，现有的科技报表为年度报表，全省仅有嘉兴市和宁波市开展季报，且宁波为错季报（报表时期为1-5 月和1-8 月），多数地市无法实现相关指标的季度取数。建议在统筹处理好基层工作负担和季度年度数据衔接的基础上，适时开展科技季报。二是要规范部门资料取数，指标体系中部分指标涉及部门相关行政记录，为动态时点数，不同时点取数既不相同，且无法获取历史某个时点数据，因此，建议完善部门取数机制，建立定期（按月或按季）取数制度，保障部门数据质量。三是要开展县级分类比较，各区县（市）因经济结构不同，导致创新水平差异较大，如宁波市余慈地区工业发达，测算出的创新水平较高，而中心城区以服务业为主，创新水平则相对较低，在一定程度上可比性较低，因此对区县的评价建议将全省90 个区县（市）按照经济结构和发展路径进行分类，在同类区县（市）中进行横向比较，提高评价的科学性。