国外新型农业经营主体发展经验借鉴

摘 要 培育新型农业经营主体是促进农民增收、推进乡村振兴、实现农业现代化的关键环节。综合分析美国、日本、法国三个农业发达国家的新型农业经营主体培育经验，具体特征概括为规模化、高度组织化和专业化。结合我国国情，提出加速土地流转、完善社会服务体系、发展多种形式产业组织模式、培育新型职业农民等建议，以期为我国新型农业经营主体培育提供借鉴。

关键词 新型农业经营主体;国外经验;规模经营;农业现代化

中图分类号：F325.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.09.021

收稿日期：2022-02-08

基金项目：江苏高校哲学社会科学项目“身份认知视角下的新型农业经营主体农业支持保护体系完善研究”（2018SJA2124）。

作者简介：张巍巍（1980—），山东青岛人，在读博士，副教授，主要从事农林经济管理研究。E-mail：jszhwwei@sina.com。

在全面推进乡村振兴和农业现代化进程中，新型农业经营主体的发展是非常重要一环。培育新型农业经营主体，加快现代农业发展，推进四化同步，这一直是我国农业改革发展的方向。党的十九大报告明确提出发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体是当前农村经济改革与发展的重要工作。2020年中央一号文件有专门述及聚焦培育新型农业经营主体，提出支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快培育新型农业经营主体，2020年4月农业农村部编制了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》。在这个政策背景下，大力发展新型农业经营主体，发挥其对脱贫攻坚、乡村振兴及农业现代化的推动作用，具有重要意义。当前，我国新型农业经营主体发展取得了长足进步，截至2018年底，各类新型农业经營主体和服务主体总量超过300万家，其中家庭农场达到近60万家，是2013年的4倍多，依法登记的农民合作社217.3万家，是2012年底的3倍多，从事农业生产托管的社会化服务组织37万个[1]。但是，与世界农业强国相比，仍有不小的差距。新型农业经营主体的发展对各国现代农业发展转型、生产率提高、竞争力提升等方面发挥了巨大作用。尽管每个发达国家的资源禀赋不同，但在乡村振兴进程中，关于培育新型农业经营主体有很多经验值得我国学习和借鉴。面对这一重要课题，立足国情，积极借鉴发达国家成功经验，制定更加高效可行的新型农业经营主体培育方案，具有重要的理论和现实意义。

1  国外典型新型农业经营主体培育经验

1.1  美国：家庭农场为主导的规模化农业

美国作为现代农业强国，是世界主要粮食生产国和出口国，每年农产品出口额约为1 300多亿美元，玉米、大豆产量世界第一，肉类出口量世界第一。规模化是美国现代农业发展的主要特色优势和核心竞争力。家庭农场是最主要的推动力量，是最基本的农业经营主体。2018年美国家庭农场报告显示，家庭农场数量占农场总量的97.8%，家庭农场的农产品产值占农业生产总量的87.4%[2]。美国从第二次世界大战前后到20世纪70年代完成了从传统农业向以家庭农场为主要模式现代农业的转变，在这个发展历程中，最值得借鉴的是农业的规模化发展。20世纪以来，美国农场数量减少了一半而规模翻倍，截至2017年，有205万个农场，平均规模达到180 hm2，发展呈现数量减少规模扩大趋势，充分发挥规模经济优势，提升了经济效率。

美国农业的规模化经营得益于以租佃制为主的土地流转，以土地使用权和经营权的有偿转让为主要形式，政府从农业立法、金融支持等多方面促进农用土地流转，鼓励和引导家庭农场规模扩大，实现农业规模化经营。美国关于农用土地流转制度经历了一个多世纪的发展，最终形成通过市场调节和法律规制管理的土地流转方式。美国政府建立了较为完善的土地流转保障体系，拥有较健全的农业相关法律和农用土地流转制度（见表1），保障了农场主的经营权、所有权及土地流转合理有序地进行，减少了土地流转过程中的侵权及问题纠纷，更好地促进了家庭农场规模的扩大。美国的土地流转市场较发达，制度健全，所有土地都实行有偿使用，政府在市场中除了进行必要监管外，更多的是为土地需求和供给方提供服务。

美国自农场建立之初就为农场提供金融方面支持，拥有较完善的金融支持体系，包括农村金融法律体系、融资体系和保险体系，并根据农业需求的变化不断完善。农村金融法律体系主要由《联邦农场信贷法案》《农业信贷法》《美国联邦农作物保险法》等构成（见表2）。涉农融资体系由政府性金融机构、合作性金融机构和私营金融机构三部分构成。政策性金融机构提供救助灾民、扶持农民创业等政策性金融服务;合作性金融机构主要由联邦土地银行、联邦中间信贷银行和生产信贷协会等构成，是农场主长期贷款的主要供给者，除了农地贷款还提供农村住房贷款;私营金融机构主要为小型家庭农场服务，据统计，商业银行提供约53%的家庭农场贷款，社区银行在单笔小于10万美元的小额农场贷款中提供份额超过88%[4]。此外，美国还拥有较为完善的保险体系，为家庭农场分散和化解农业风险，截至2016年，有19家具有经营资格的农业保险公司，有547种相关保险产品[6]。

1.2  日本：农协为主导的高度组织化农业

日本农业与美国不同，以家庭小规模经营为主，但能成为世界现代农业比较发达的国家，离不开农协的支持与协助。截至2014年12月，日本农协有全国性农业协同联合会18个、都道府县农协联合会207个、基层综合农协708个、专门农协2 011个、超过99%的农户都加入了农协联合会[7]。作为分散小农户与市场有效衔接的桥梁，日本农协是农业合作发展的成功案例，在日本现代农业发展进程中起了举足轻重的作用，克服了家庭小规模经营的不足，实现了生产的专业化、规模化和组织化。日本农协运行成功，主要原因有4点：1）拥有良好的法律基础。1947年，日本制定了《农业协同组织法》，详细规定了农协的业务范围、各级分工、权利和义务等，农协的组建及日常运营都要遵守该法的规定。2）全方位的集中管理模式。由于农协的集中管理，日本农业生产经营得以实现规模化。农协的业务范围扩展到农户日常生活的多个方面，涵盖了产前、产中、产后全环节，集中采购生产资料，集中销售，并对农户制订生产计划、培训技术、调整结构等进行全面指导，在小农户与大市场之间架起了桥梁，实现规模化、产业化，大大提高了生产效率。3）健全的组织体系。农协组织体系最初是三层，为了缓解人口老龄化、管理成本上升等时代变迁产生的新问题，精简为中央农协联合会和区域农协两层，并且很多农协进行了内部改革，实现了经营权与所有权的分离。4）加强了信用和保险业务。农协自组建开始就有独立于商业银行的金融系统，集中会员的剩余资金，开展以会员为对象的信贷业务。此外，为了提高农民抗风险能力，农协还建立了较为完善的风险基金制度。

1.3  法国：家庭农场和合作社为主导的规模化、专业化农业

作为世界第一大农产品加工出口国、欧洲第一农业生产大国的法国，其农业发展离不开专业化、机械化为主要特征的现代农业形式的变革。第二次世界大战后，法国政府颁布了一系列措施推动土地集中，促进规模化经营，1955—1970年，法国家庭农场数量同比下降32.08%，平均土地面积同比增长39.6%[8]，从而为农业后期的机械化、专业化、信息化等发展打下了基础。家庭农场、合作社、农业公司三大经营主体成为法国现代农业的主导者，占全国经营主体的2/3，各主体经营面积一般在200 hm2以上，规模经营农用地占全国农用地总面积的93%以上[9]。摆脱了农业小规模经营，法国农業规模化发展过程中实现了农业经营的专业化，包括地区专业化、农场专业化和工艺专业化。根据不同的自然禀赋、技术、经济等特点，法国合理地进行了地区和农场的农业生产布局，形成了以谷物、油料和甜菜农场为主的巴黎盆地大耕区，以畜牧农场为主的西部畜牧产奶区及以葡萄、水果和蔬菜农场为主的南部果菜区，分工越来越细，很多农场集中生产一种产品的一个品种，形成专业化农产品专区，大幅度提高生产效率和现代技术设备的使用率，增强市场竞争力。为了提高效率，农场还实施了工艺专业化，即将田间管理、运输、仓储、销售等业务外包，采用“公司+农户”等形式，形成农工商一体化的产业集群效应，提高生产效率的同时，农业与工商业相互促进，共同发展。如欧洲最大的奶制品企业拉克塔利斯集团，2010年与1.2万个奶农通过合同建立长期合作关系[10]，公司为奶农提供品种、技术、饲料、收购等全过程服务，奶农为公司提供稳定的高质量、低成本的鲜奶，公司为奶农提供先进技术和机器设备。

2  我国新型农业经营主体培育建议

2.1  加速土地流转，培育适度规模经营的家庭农场是发展新型农业经营主体的前提

上述农业发达国家的现代农业实践路径表明，家庭农场规模化是现代农业发展的基础。培育壮大家庭农场，有助于提高农业机械化水平，加快农业现代化进程。我国自2013年中央一号文件提出发展家庭农场、2014年原农业部印发《关于促进家庭农场发展的指导意见》后，2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，再一次启动家庭农场培育计划，2019年8月，农业农村部、国家发改委等11部门联合印发《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》。在政府的支持下，近几年家庭农场发展迅速，截至2018年底，进入到全国农业农村部门家庭农场名录的有60万个，数量比2013年增长4倍多，经营总面积达1 067万hm2，平均经营规模为17.8 hm2·个-1。但与发达国家相比，差距很明显，美国截至2016年底，家庭农场总量为206万个，经营土地面积达36 867万hm2，平均经营规模为178.9 hm2·个-1，大约是我国家庭农场平均经营规模的10倍。我国家庭农场仍处于起步发展阶段，发展质量不高、带动能力不强，在规模化方面还有待提高。农场经营规模的自然扩大是一个漫长的过程，要想加快这个进程，加速土地流转集中是关键。目前，我国土地流转普遍存在流转不畅、纠纷频出的现象，主要原因在于土地流转的政策法规不完善，金融支持体系和保障机制不健全。因此，要培育和发展适度规模化新型农业经营主体，应当着力解决当地土地流转问题，结合当地经济发展的实际，制定合理的土地流转政策。1）在“三权分置”背景下，政府应继续深化改革，强化对土地经营权、土地租赁交易等法律完善和保护，改善土地流转制度、规范程序、搭建平台，构建规范的土地流转市场，从而提高土地流转效率，来促进家庭农场对土地的保护性投资，实现农业经营的规模效应。2）基层政府应做好家庭农场主与小农户之间的纠纷调解工作，积极鼓励小农户以土地入股、出租等方式参与土地流转，降低土地流转交易障碍，实现双方共赢。3）在金融支持和保障机制方面，政府应对家庭农场提供各种补贴、税收优惠、信贷支持等方面政策倾斜，提升家庭农场扩大规模的融资和抗风险能力。

2.2  发展各种形式的农业合作社，完善社会服务体系是培育新型农业经营主体的支撑

作为农业互助性经济组织，农业合作社在法国、日本等农业发达国家现代农业发展进程中起到了重要的助推作用，为新型农业经营主体发展提供强大支撑，有助于实现农业组织化和产业化。党的十八大以来，我国农民合作社数量和规模不断增加，截至2020年底，依法登记注册的农民合作社总数达到225.1万家，服务范围不断拓宽，提供产销一体化服务的合作社占比超过50%[11]。但目前，我国农业合作社仍存在着属性不清、法律地位混乱、制度安排不规范、规模小、实力弱、运作不规范等问题，与现代农业发展的要求相比，还有很大的差距。此外，合作社服务覆盖范围仍有待拓宽，截至2019年10月底，入社农户占全国农户总数的近一半，与发达国家的90%以上相比差距较大。参照国外发达国家的农业合作组织先进经验，我国合作社发展需从以下三点努力，完善现代农业发展所需的社会服务体系。1）完善相关法律法规。我国虽在2006年颁布了《农民专业合作社法》，并于2017年进行了修订，但只是对合作社的性质、基本原则等做了规定，对合作社的运行规则、合法地位和分类等问题没有界定清楚，政府应结合我国国情，组织专家对农业合作社进行调研，针对实际情况和现实需求不断地完善合作社的相关法律法规体系，对现实操作起到指导作用，为合作社健康有序发展提供法律保障。2）拓宽服务范围，扶持发展区域化、专业化等多种形式农业合作社。作为农户与市场、农户与政府之间的桥梁和纽带，合作社应明确职责，按涉猎范围分为综合性农业合作社和专业农业合作社。综合性农业合作社经营业务范围应该扩大，不仅仅是产销，应该囊括采购、金融、生产、加工、贮藏、技术与经营指导、销售、信用与保险等，提供产前、产中及产后全链条农业生产服务体系，有助于降低成本，增强市场话语权，与家庭农场实行分工合作，实现规模化经营。伴随经济的发展，除了综合性农业合作社，考虑到区域、品种的差异性，政府也要培育、发展区域化、专业化农业合作社，更有针对性，更好地服务地方的某个农作物的经营。可以借鉴美国大豆协会、谷物协会等的建立和运营经验。3）解决资金瓶颈问题。目前，农业合作社资金来源单一，抗风险能力差，资金数量有限，始终未解决“融资难、融资贵”的问题，阻碍了进一步规模化发展。政府应健全相关法律法规，明确农业资金互助合作社的合法地位，从税收、金融等各个方面支持资金互助合作社的发展。资金互助合作社资金来源由“政府财政+社员入股+社会资金”构成，初期资金账户可由第三方金融机构托管，随后可由金融监管部门审批独立设置，政府应加强对其监督和管控，同时推动农业保险与资金互助合作社的合作。

2.3  重视农业龙头企业的作用，发展多种形式的产业组织模式是培育新型农业经营主体的关键

农业龙头企业是新型农业经营主体的主力军，在资金、技术、人才、管理等方面具有比较优势，是农业产业化的引领者。发达国家在发展现代农业过程中，都积极采用“公司+农户”等产业组织模式，发挥龙头企业的在农业现代化发展中的引领作用。如美国都乐食品公司租赁了5 666 hm2的土地，大多数土地由与其签订合约的家庭农场耕种;法国乳制品企业拉克塔利斯集团，2010年与1.2万个奶农建立合同关系。我国在发展现代农业进程中，政府要根据实际情况，从政策上给予涉农龙头企业信贷、税收的支持，因地制宜地积极推进涉农龙头企业通过“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”“龙头企业+合作社+家庭农场”等多种形式与农户建立稳定的利益联结机制，参与到农业产前、产中和产后各个环节，实现农产品生产、加工、销售产业化经营，形成现代农业产业链和价值链，实现农户与企业协同发展。

2.4  培育新型职业农民是发展新型农业经营主体的重要环节

新型职业农民是发展农业现代化和实施乡村振兴的主力军，农民的受教育程度对于先进技术的应用、农业经营管理水平的提高起着至关重要的作用。从2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”到2016年的中央一号文件提出“将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划”，再到2020年中央一号文件强调“扩大职业教育招生规模”，无不体现国家对新型职业农民培育的重视。但由于起步晚，我国新型职业农民培育工作仍存在相关法律法规不健全、教育体系不完善、供求不平衡等问题。新型职业农民培育是一个政府、社会和农民均需参与和努力的系统工程，国外农业发达国家尤其是法国和日本，在农业教育体系构建、职业培训等方面都做了很多努力，值得借鉴。1）构建相关的法律法规体系。法国政府20世纪60年代就颁布了《农业教育指导法案》，日本早在明治时期就有《农业教育通则》，随后又颁布了《农学校通则》《农业改良助长法》《职业教育法》《农业基本法》等。而我国目前尚缺全国性的相关法律法规，因此有必要建立健全专门的新型职业农民培训法律法规，来明确职业农民培育的地位和指导培育实践工作。2）完善新型职业农民的教育体系，鼓励非公有制培训机构参与。法国构建了从初中到高等农学院、农业大学、农业职业教育全套的农业教育体系。日本则在普通教育体系中渗透了农业职业教育，在课程设置上加入农业相关类课程。我国目前的农民职业教育工作较为滞后，从事农业生产经营的农民以初中以下学历为主，参加职业培训的机会也不多。因此，在今后的农民职业教育发展中，要分層次、渐进式完善农民职业教育体系，注重农民文化水平的提高及营销、动物疫病防控、农产品安全生产、种植业科技等技能的培训，加大财政培训补贴力度，鼓励非公有制培训机构的参与，建立多元化的农民职业教育供给体系。3）推行学历证书、职业资格证书准入制度。新型职业农民是农业现代化的产物，要成为新型职业农民都必须要通过一定时间的理论知识与实践技能的学习。在日本、法国想要从事农业经营生产和获得低息、无息贷款，必须达到一定的资质。法国政府规定申请经营农场的青年必须受过9年制学校义务教育，并进入农业基础学校学习3个月。日本将农民职业教育与职业资格证书认定结合起来，经过培训，考试通过的学员才能获得职业资格证书，其核心农户资格认定需要五年规划、实践经验、规模等方面均达标。我国应借鉴国外先进经验，依托农业高等院校，建立新型农民教育培训中心，加强农业从业者的教育和培训，实施“职业农民证书”培训工程、新型职业农民培育工程等，实现持证上岗，推行职业资格证书准入制度，提高农业从业者的能力和素质。

参考文献：

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[11] 高扬，王军.2021中国新型农业经营主体发展分析报告（一）[N].农民日报，2021-12-17（004）.

（责任编辑：丁志祥）