海南自由贸易港政府治理研究——以新加坡、中国香港、阿联酋迪拜为借鉴

甘 露，颜洪平

(1.东北大学 工商管理学院，辽宁 沈阳 110167；2.海南大学 经济学院，海南 海口 570228)

一、问题的提出

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布“支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”(1)习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2018年4月14日，第2版。。这是新时期中央赋予海南全面深化改革开放的重大使命。习总书记在“4·13”重要讲话4周年之际再访海南，并作出“加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港”(2)《习近平在海南考察时强调 解放思想开拓创新团结奋斗攻坚克难 加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港》，《海南日报》，2022年4月14日，第A01版。的新指示。这既是中央对海南过去4年工作成绩的肯定，也是对海南自由贸易港未来建设提出的更高要求。

《海南自由贸易港建设总体方案》的公布和《中华人民共和国海南自由贸易港法》的颁布，从顶层设计上为海南自由贸易港提供了制度和法治保障，标志着海南自由贸易港进入全面落实和加快推进阶段，这给海南地方政府带来了前所未有的机遇、压力和挑战。例如，中央及相关部委赋予了海南一系列高水平的开放政策，海南能否接得住、用得好？海南能否对标国际水准，打造国内外企业广泛认可的营商环境？海南能否如期顺利全岛封关运作，在放得开的同时，有效防控可能出现的各类风险？海南能否明显提高本岛的公共服务和社会治理水平？如此等等。能否完成好中央赋予的这一重大使命取决于海南政府治理的能力和水平。

中央要求海南对标全球最高水平开放形态，加快建设具有世界影响力的自由贸易港，海南自由贸易港作为我国内地唯一的自由贸易港，亟须对标国际成功自由贸易港，学习借鉴国际先进经验。近年来，关于自由贸易港国际经验的研究主要集中在自由贸易港的类型和特征、开放政策和制度、产业体系建设等方面，少有学者研究政府治理与自由贸易港发展的内在关系，或全球自由贸易港在政府治理方面的经验与特征。笔者认为，这是一个研究自由贸易港问题的新视角，不仅具有理论创新价值，还可以为提高海南自由贸易港的政府治理水平提供参考借鉴，具有重要的实践意义。

鉴于此，本文选取新加坡、中国香港、阿联酋迪拜三个国家或地区作为典型案例，剖析政府治理与自由贸易港的内在关系，总结国际自由贸易港政府治理的成功经验带来的启示，并在此基础上，结合海南政府治理的现实问题和发展要求，提出对策建议。

二、文献综述

(一)政府治理的提出与理论演进

国外的政府治理理论发轫于20世纪80年代兴起的新公共管理运动，其主张分权和政府职能实现市场化、运营化，这场运动对传统公共行政形成重大冲击。20世纪90年代后期,随着社会自治组织的不断发展壮大,理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题，“治理”(governance)概念应运而生。21世纪以来，新公共治理、多中心治理、网络化治理等政府治理理论日益深入人心(3)Chen Huang, Wenna Chen, Hongtao Yi,Collaborative networks and environmental governance performance:Asocial influencemodel,Public Management Review,2020,vol.22,no.12.。伴随全球公共管理实践从“管理”迈向“治理”，央地关系、公共服务、行政组织、政策执行、数字治理、政府绩效评估等成为国际公共管理学界关注的研究主题(4)胡业飞、傅利平：《中国背景下的政府治理及其规律：研究展望》，《管理科学学报》，2021年第8期。。

在国内，较早研究政府治理的学者主要将其内涵划分为内部治理和外部治理两个方面。俞可平提出中国的政府治理变革不涉及基本政治框架的变动,而是以政府管理体制为重点的改革(5)俞可平：《中国治理变迁30年(1978—2008)》，《吉林大学社会科学学报》，2008年第3期。。包国宪、郎玫提出内部治理包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容(6)包国宪、郎玫：《治理、政府治理概念的演变与发展》，《兰州大学学报(社会科学版)》，2009年第2期。。包国宪、霍春龙提出外部治理指政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律(7)包国宪、霍春龙：《中国政府治理研究的回顾与展望》，《南京社会科学》，2011年第9期。。随着2013年国家治理体系与治理能力现代化的正式提出，学者对政府治理概念也有了新的划分，研究视角也在不断深入。如，王浦劬从政府治理的对象(8)王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》，2014年第2期。、陈晓从政府治理理念创新(9)陈晓：《社会合作：我国政府治理理念创新的新视角》，《石家庄铁道大学学报(社会科学版)》，2021年第3期。等不同方面进行了研究。

(二)自由贸易港政府治理的主要特点

首先，提供有效的制度供给是自由贸易港政府治理的重要任务。汪洋提出髙水平的政府治理能力和港区运行能力是创造自由贸易港制度空间的重要保证(10)汪洋：《推动形成全面开放新格局》，《人民日报》，2017年11月10日，第9版。。靳光涛等认为在全球数千个自由港(区)中，新加坡、迪拜、纽约、香港、鹿特丹等能脱颖而出主要源于此类典型自由港在经营方式和制度安排方面的不断探索与创新，由此形成其在全球价值链分工与自由贸易背景下的持续竞争优势(11)靳光涛、黄抒田、唐荣：《国际先进经验视角下海南自贸港创新发展路径》，《国际贸易》，2021年第2期。。研究海南自由贸易港政府治理，一个重要任务是研究政府如何通过更加开放成熟的制度设计和制度供给，最大限度地消除边境上壁垒和边境内显性、隐性壁垒，减少企业的制度性交易成本，实现要素资源自由便利流动，构建世界最高水平开放形态的自由贸易港。

其次，管得住是自由贸易港政府治理的基本要求。自由贸易港要想“放得开”，前提是要“管得住”，具备有效防范各类风险的监管能力。黄胜强提出，海南自由贸易港的“一线放开”不是不管，国家对进出境有其他监管要求，包括禁限管制、检验检疫等；“二线管住”不是管死，应该是放、管、服，高效监管，物畅其流、人便于行(12)黄胜强：《自由贸易港海关监管制度的创新探索》，迟福林主编：《众论海南自由贸易港》，海口：海南出版社，2020年，第137页。。迟福林提出，适应服务业走向全面开放的新趋势，推动市场监管变革，既是海南制度创新的重大任务，也是我国市场监管变革的重大课题(13)迟福林：《服务业市场全面开放 需加快监管变革营造公平竞争的市场环境》，《财经界》，2019年第16期。。郭永泉指出，海南自由贸易港要以“海关监管特殊区域”作为其专有特征，与我国现有“海关特殊监管区域”存在较大区别，离不开封关运作和分线管理两大制度的支撑(14)郭永泉：《海南自由贸易港的封关运作和分线管理——从海关特殊监管区域到海关监管特殊区域》，《南海学刊》，2021年第6期。。

第三，治理手段和治理方式创新是提升自由贸易港政府治理水平的重要支撑。一方面，大数据、云计算、区块链等技术的发展和运用加快了自由贸易港政府治理的数字化转型。另一方面，政务诚信成为提升自由贸易港政府治理能力现代化水平的关键环节。张湧认为，自由贸易港要处理好经济自由与有效监管的关系，要体现“自由、开放、放开”的一般原则，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、审慎、基于诚信和技术手段的事中事后监管(15)张湧：《服务贸易自由化便利化：海南自贸港建设的重要选项》，迟福林主编：《众论海南自由贸易港》，第85页。。曹晓路、王崇敏建议，海南自由贸易港要以信用监管为核心构建事中事后监管风险防控体系，打破数据壁垒，构建跨部门跨区域的信息监管共享平台(16)曹晓路、王崇敏：《中国特色自由贸易港事中事后监管创新研究》，《行政管理改革》，2019年第5期。。

(三)文献述评及研究起点

通过梳理现有文献发现三个特点。第一，国内外在研究政府治理问题上已形成比较充分的理论，这为研究自由贸易港政府治理问题提供了重要基础。第二，国内外在自由贸易港开放制度供给上进行了一些研究，包括总结国际自由贸易港实现经济要素自由流动的主要做法，提出促进海南自由贸易港要素自由流动的政策建议。第三，国内在海南自由贸易港监管问题上进行了探索研究，提出了关于监管理念、监管重点、监管方式等方面的政策建议，这为研究海南自由贸易港政府治理当中非常重要的监管问题提供了参考。第四，国内外对于国际成功自由贸易港在政府治理的主要经验，以及海南自由贸易港政府治理的主要难题和对策建议亟待深入研究，这成为本文的研究重点。

三、海南自由贸易港政府治理的主要难题

(一)行政区域分割分治制约海南资源价值潜力释放

土地资源是海南最宝贵的资源和发展的后发优势。从海南的现实情况看，受19个市县分割分治行政格局等因素制约，海南全省土地资源利用效益较低(17)中国(海南)改革发展研究院课题组：《多规合一实现资源效益最大化——推进海南行政区划体制改革的10条建议》，《经济参考报》，2019年7月31日，第A6版。。2020年海南每平方公里土地产出的GDP只等于新加坡的0.49%、中国香港的0.72%、广东全省的25.5%(18)迟福林：《发挥〈海南自由贸易港法〉的最大优势》(2021年11月6日)，http://www.cird.org.cn/2021/1106/35514.shtml。。在现有的行政格局和政府总体财力相对有限的条件下，城乡之间、市县之间的公共资源配置不均衡，全省公共服务水平不高，居民实际获得感不强，这对凝聚海南自由贸易港建设合力形成制约。

(二)部分机构执行能力弱掣肘海南自由贸易港建设进程

海南正在积极推进法定机构的探索和实践，在省级层面已设立了海南国际经济发展局、海南省大数据管理局，在海口江东新区、三亚崖州湾科技城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区、海南生态软件园等重点园区实行“一园一策”(19)应验：《海南自贸港法定机构发展刍议》，《海南日报》，2020年8月26日，第A10版。。从实际运行情况看，法定机构存在着数量少、适用范围窄、内部运行机制不灵活、行政化倾向明显等问题，在服务自由贸易港建设中的作用尚未有效发挥。

(三)一些地方政府守信践诺度低影响企业参与自由贸易港建设信心

一方面，政府政策承诺兑现缺乏保障。根据2019年海南省民营经济发展软环境指标评价(百分制)，“政策环境”指标得分在60分以下(20)《海南省民营经济发展软环境(2019年度)评价报告出炉 洋浦获最高分》(2020年7月9日)，http://www.hinews.cn/news/system/2020/07/09/032384289.shtml。。另一方面，政策信息不透明导致企业“找不到、看不懂”政策的问题广泛存在；政策执行流程不明确提高企业办事成本，政策申报“难操作”更为企业诟病。

(四)政务信息化水平尚不适应自由贸易港行政高效运转的要求

政务信息化是提高行政效能、改善营商环境、加快自由贸易港建设进程的一项基础性工程。近些年，海南在政务信息化建设上取得了一定进展，但总体看，与建立自由贸易港高效政府的要求还有一定差距。以省会城市海口为例，从实际调研情况看，电子招投标平台系统与招投标相关监管部门未联通，部分部门的业务系统由国家、省级单位建设，数据沉淀在上级部门，打通信用信息自动归集通道存在困难(21)甘露：《海南自由贸易港建设背景下行政效能提升研究》，《新东方》，2022年第1期。。

(五)政府综合监管能力还不适应自由贸易港“既要放得开，又要管得住”的要求

管得住既是政府对市场治理的重要任务，也是海南全岛封关运作的基本前提。从海南目前的情况看，现有监管能力和体制还不能适应全岛封关运作的要求。一是监管设施建设相对滞后。集装箱码头、港口作业设备陈旧，集装箱过机设备明显不足，造成通关耗时长，给企业带来诸多不便。二是以事中事后为主的监管制度仍未建立。“只会审批、不会监管”等问题仍然存在，行政审批与监管相互分离的现代监管理念尚未形成。三是监管体制难以适应高效监管要求。重组后的海南省市场监督管理局虽然对相关部门的监管职责进行了整合，但其既有审批权，又有价格监督、行业监管等权力，在监管体制安排上仍带有“合二为一”的突出特点，这使得监管机构本身无法保持利益超脱和独立行使监管权。海南应学习新加坡和中国香港的经验，适应服务业市场开放要求，加快推进监管变革(22)迟福林：《服务业市场全面开放 需加快监管变革营造公平竞争的市场环境》，《财经界》，2019年第16期。。

四、国际经验对海南自由贸易港的启示

(一)城市型的行政区划设置

新加坡作为花园城市型的国家，以都市规划的方式将全国划分为5个社区(相当于行政区)，由相应的社区发展理事会负责管理。中国香港特别行政区，全港下辖香港岛、九龙半岛和新界3个地区，分为18个分区，每区设区议会，区议会为非行政性组织，区议员为民选产生。阿联酋迪拜划分为9个区，每个区位以社区规模与主要公路的界线来划分，有132个社区。从新加坡、中国香港、迪拜的经验看，其城市型行政区划的特点突出，行政层级和区域间行政壁垒少，充分发挥了社区在城市建设和社会管理中的作用。海南全岛建设自由贸易港可以借鉴上述经验，按照全岛一个大城市的思路统筹考虑行政区划设置，尽快打破市县间、城乡间的行政区划壁垒，由此最大限度地提高全岛资源利用效益。

表1 新加坡、中国香港、阿联酋迪拜、海南行政区划比较

(二)精简扁平的行政机构+专业高效灵活的法定机构

从行政组织架构看，新加坡作为一个国家型的自由贸易港，只设中央政府，没有地方政府，是一级政府的行政组织构造，其中国家行政机构有16个部，共有65个法定机构。法定机构是依据国会专门法律成立的管理社会公共事务或提供公共服务的半官方机构。法定机构独立于政府架构之外，实行法人治理，在人事、财务上有很大自主权，其职责是执行各部特定的政策。中国香港实行特区政府一级管理模式，建立了律政司、政务司、财政司的“三司”+“十三局”的行政管理架构；在执行层面，形成56个执行部门，它们大部分以“署”“处”来命名。法定机构职能主要是执行政策和提供公共服务，兼具商业性及公益属性。无论是以新加坡为代表的港区型自由贸易港，还是以中国香港为代表的港城型自由贸易港，其多年来营商环境保持世界前列的重要原因就是有一套精简专业高效的行政决策和执行系统。一方面较少的行政部门保证了决策的统一高效；另一方面较多的法定机构保证了政策执行的专业性和高效率，这给海南自由贸易港政府机构改革提供了重要参考。

表2 新加坡、中国香港、海南自由贸易港行政机构与法定机构数量比较

(三)建立公开透明廉洁诚信政府

当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价，这就是“塔西佗陷阱”理论(23)周威：《政府公信力“塔西佗陷阱”以政务诚信引领社会诚信》，《征信》，2018年第5期。。新加坡非常重视诚信政府建设，实施公务员公积金制度，如果公务员到正常离职或退休时未发生失信于宣誓承诺的行为，将获得一大笔可观的公积金，保其后顾无忧；如果公务员任职期间在诚信行为上出现问题，公积金就上缴国库。此外，新加坡还实行严格的公务员财产申报制度，公务员必须自动填写法定声明，并有专门机构进行核查(24)崔冰：《新加坡的公务员制度及其启示》，《人民论坛》，2012年第8期。。中国香港特区政府致力于公务员队伍保持高度的诚信和廉洁的操守，为此专门设立了廉政公署、申诉专员公署、审计署等三个监察部门，并独立履行职责。此外，香港特区政府还制定了严明处罚措施，对违反规定的公务员按照《防止贿赂条例》和《公务人员(管理)命令》严格处置(25)梁寿坚：《香港公务员管理制度及启示》，《当代广西》，2013年第5期。。加快建设海南诚信透明政府，需要学习借鉴国际自由贸易港的先进做法。

(四)实行政府数字化治理

对于政府来说，大数据理念、思维和技术能够应对复杂公共问题，实现公共管理的智慧化、精准化(26)范如国：《公共管理研究基于大数据与社会计算的方法论革命》，《中国社会社科》，2018年第9期。。从国际经验看，新加坡营商环境之所以持续位居全球前列，一个重要原因就在于“互联网+政务服务”的快速发展，为各类市场主体和公众提供了高效便捷的政务服务(27)《对标世界高水平开放形态——推动海南自由贸易港建设(下)》，《经济日报》，2021年10月19日，第9版。。新加坡海关以建立智能化一站式贸易监管平台系统(Networked Trade Platform)、GeTS全球电子贸易服务平台等方式，实行高度信息化的贸易监管。阿联酋迪拜政府制定并实施“数字迪拜”战略，通过智能化、数字化、区块链手段不断升级政府功能与服务，提高行政效率，以满足企业和民众不断变化的需求。相较于内陆其他省份，海南是一个岛屿型经济体，行政机构和公务员相对较少，实行全岛高度智慧化、信息化的政务管理模式成本更低，难度更小。为此，智慧政府建设应成为海南自由贸易港建设中不可缺少的环节，以大力提升行政效率。

(五)低干预、法治化的市场监管

监管是指行政主体根据法律、行政法规等的决定，对市场主体与客体实施的直接干预行为，目的是解决市场失灵问题，维护市场竞争秩序，保障人的生命、经济、社会、环境与国家安全(28)席涛：《市场监管的理论基础、内在逻辑和整体思路》，《政法论坛》，2021年第4期。。新加坡政府很少直接干预市场，主要通过完善的法律法规体系、行业协会等行业自律组织来规范和约束企业行为，且对内外资监管一视同仁。市场监管机构主要由法定机构组成，但监管主体没有日常行政管理职能。中国香港未对各行业的进入设置统一法定的进入条件，而是采取各行业专门立法方式加以监管。对电讯、广播、交通、能源、酒制品销售、医药和金融等事关公共安全的行业，除商事登记外，实行牌照管理。

(六)提供高水平的社会福利政策

提供高水平的社会福利成为国际成功自由贸易港政府对社会治理的共同做法。20世纪50年代，新加坡建立并实施中央公积金制度(29)郭伟伟：《改善民生、促进社会和谐的成功实践——透视新加坡社会保障制度》，《东南亚纵横》，2009第11期。，最初目的是解决职工的养老问题，随着经济社会的不断发展，目前已覆盖了所有公共部门和私人部门的职工，使用范围也逐步扩展到购买住房、医疗保健、教育和投资理财等社会生活的各个方面，妥善解决了国民保障问题。中国香港的医疗机构分为三类：公立医院、补助医院和私立医院。在前两类医院里，市民只需交付低廉的费用便可得到医疗服务。在阿联酋迪拜，社会福利政策相当优越，当地居民的医疗费、公立教育费用全免。为解决国民居住及其引发的社会问题，1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府组屋计划，以家庭收入水平为依据，根据不同人群的能力和需求，实行公有住宅的合理配售政策。中国香港于1962年实行公屋制，最初的目的是为那些无家可归者提供住房，具有福利性质，后来随着发展变化，政府根据不同收入标准制定了公屋、居屋、夹屋三种住房租售优惠政策。

五、结论与建议

(一)主要结论

通过国际经验比较分析，得出政府治理主要以三种方式促进自由贸易港建设。

1.政府管理体制改革。通过行政区划调整、政府机构改革和公务员制度改革等，减少行政层级，精简政府机构和行政人员，以建立精简高效专业诚信政府，增强市场主体的满意度，营造良好的营商环境，由此吸引各类市场要素集聚自由贸易港。

2.精准有效的政策与制度供给。一是政府通过制定和实施自由经济制度，促进各类经济要素自由便利地流动。二是政府通过制定和实施高效、精准的监管制度，维护市场公平竞争秩序，有效防范自由贸易港高度开放进程中可能出现的各类风险。三是政府通过制定和实施高水平的社会福利政策，在使自由贸易港的发展红利惠及当地老百姓的同时，形成自由贸易港建设强有力的社会基础。

3.政府治理手段创新。一是通过智能化、信息化手段，以政府数字化转型影响和带动政府效率提升，由此为自由贸易港公私领域提供更加公开、透明、便利的服务。二是依法行政，即政府在决策—执行—监督的整个行政权力的行使过程都在法治轨道上运行，由此提高自由贸易港政府的公信力。

(二)政策建议

1.以行政区划体制改革实现全岛资源利用效益最大化。短期内，尽快形成“六个统一”的格局。即统一规划、统一土地资源利用、统一基础设施建设、统一产业布局、统一环境保护、统一城乡发展。以“六个统一”为重点深化“多规合一”改革，由于不涉及较大规模的行政关系变动，改革难度比较小，比较容易得到各方面的支持，形成改革合力(30)中国(海南)改革发展研究院课题组：《多规合一实现资源效益最大化——推进海南行政区划体制改革的10条建议》，《经济参考报》，2019年7月31日，第A6版。。时机成熟时，构建省下辖东、西、南、北、中、海上六大区域中心城市的行政格局，由此打破城乡之间、区域之间的行政壁垒和体制束缚。

2.以行政管理体制改革为重点提高政府执行力。一是在省级层面建立海南自由贸易港经济委员会，其性质为法定机构，承担自由贸易港的开发经营职能。按照因需设立、经济优先的原则，逐步形成法定机构为主体的执行体系。二是以公共服务与社会管理为重点，最大限度地整合分散在不同部门相近或相似的职责，推进“大部门制”改革，打造精简、扁平的政府机构。三是推进人事薪酬管理制度改革，探索实行政务官和事务官分开管理。除党政部门外，全面取消编制管理，实行全员聘用制；把行政综合类人员占比压到最低，行政人员编制向监管部门倾斜，形成以专业技术类和执法类为主体的公务员队伍。

3.以政府政策承诺诚信制度创新为重点建立诚信政府。以推动政策落实为主要目标，突出经济政策承诺诚信，建立自由贸易港政策发布同步承诺制度；实行政策承诺兑现官制度，明确将政策承诺兑现官作为各政策主管部门履行政策承诺的直接责任人；探索实行“承诺即享”制；建立政策承诺兑现全流程管理制度；建立政府政策承诺诚信考核机制。

4.以建设智慧政府为重点提升行政效率。以“政务云”为核心推动政务流程再造，加快建设全省一体化的“智慧海南”大数据中心，以“政务云”为载体，推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，实现“跨部门协同+数据互认”，实现“一网通办”。建设以大数据理念为支撑的、与全国企业信用信息平台相对接的企业法人承诺制协同监管业务平台，充分利用互联网、人工智能、区块链等新技术，推动传统依靠监管队伍检查发现违法行为的管理模式向精准打击的信息化监管模式转变。

5.以专业、高效、精准的政府监管防范重大风险。适应服务业市场开放实行投资安全监管制度，实行准入前负面清单+企业承诺制；市场监管的主要对象由商品为主向服务为主过渡；形成与竞争中性相适应的公平竞争监管体制；加强金融监管。探索发行“数字货币”，构建“进岛加密、出岛解密”的金融监管体系，使进出海南的国内外资金实现“进出自由、区内有痕流动”，做到“可识别、可追溯、可监管”。加强对外籍人员的监管，建立海南移民管理局，整合现有公安、外事侨务等机构的相关职能，统一管理协调外国人签证、居留、就业、保险、福利待遇、案事件处理、入籍等事务；实行严格的工作签证分类管理政策。加强网络信息治理，采取技术手段对影响国家主权、公共安全，与公共利益、公共道德、公共秩序和国家统一相违背的不良网络信息实施内容过滤；根据不同性质，对互联网服务提供商(ISP)和互联网内容提供商(ICP)采取不同的登记制度。

6.以建立均等高水平的公共服务体系提高本岛老百姓的幸福感、获得感。首要任务是推进海南基本公共服务标准化、均等化。加快基本公共服务制度城乡一体设计、一体实施，推动城乡服务内容和服务标准统一衔接；加强省级政府推进省域内基本公共服务均等化统筹职能，大幅缩小区域间基本公共服务差距。二是着力提高基本教育、医疗卫生服务水平。构建学前教育服务网络，推进义务教育均衡发展，支持普通高中多样化特色发展，打造新型现代职业教育体系，推动教育现代化。实现所有县级以上综合医院慢性病和健康管理中心全覆盖，提升基层医疗卫生服务能力，打造优质高效基本医疗卫生服务。三是健全多层次基本住房保障体系。扩大租赁住房、保障性住房的土地供给；加大保障性住房房源供给；多种方式扩大租赁住房房源供给，多渠道、多方式解决人才房供给问题。