政策工具视角下企业技术创新政策三维评价研究

贾永飞，郭 玥，李金萍，魏志强

(1.齐鲁工业大学(山东省科学院) 山东省科技发展战略研究所，山东 济南 250014；2.乌克兰国立技术大学 管理学系，基辅 03056；3.齐鲁工业大学(山东省科学院) 情报研究所，山东 济南 250014)

一、引言

党的十九届五中全会明确提出要通过提升创新能力，产业基础高级化，提高产业链现代化水平来实现经济发展，而提升企业技术创新能力就是题中之义。疫情带来了全球性的经济发展困境，面对经济增速减缓、增长模式转型、增长动力转变的发展背景，提升技术创新能力是中国经济实现高质量稳定发展的科技保障。企业作为创新的主体，在此背景下创新要素向企业聚集是大势所趋。提升企业技术创新能力不仅是我国实施创新驱动发展战略、建设世界科技强国的重要内容，更是我国重塑国际竞争优势，推进“双循环”新发展格局的形式所迫。

在现有研究中对企业创新能力的衡量研究主要采用创新要素和创新过程两个角度，从其中创新要素主要包括创新投入、创新管理、创新环境、创新产出等部分；学者们对创新过程的细分不尽相同但主要包括创意学习、技术开发、产品设计、技术商品化等几个环节。从创新要素的角度分析技术创新政策是企业技术创新环节的重要组成部分，能够影响企业创新驱动发展效率；从创新过程来看技术创新政策可以直接或间接地影响企业技术创新活动各个环节地开展，因此分析现有的企业技术创新政策组合，从政策角度探索企业技术创新能力的提升路径有重要意义。为增强创新对经济发展的支撑作用，提升企业技术创新能力，完善国家创新体系，政府出台了一系列的企业技术创新政策。2006 年国务院出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020 年)》中表示要形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系；2009 年出台的《国家技术创新工程总体实施方案》，决定实施技术创新工程，加快技术创新体系建设，提高企业自主创新能力，增强产业核心竞争力；2019 年出台的《新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策》，表示要继续增强企业的技术创新能力和核心竞争力，加快推动科技型中小企业走创新驱动发展道路。

尽管出台的政策数量较为可观，但是政策的具体落实效果还需进一步地测度和考察，评估现有的技术创新政策在企业层面的作用环节和影响效力，可以为后续的企业技术创新政策的制定指明方向。现有的技术创新政策主要从财税政策、金融政策、产业政策和政府采购政策四个角度出发影响企业的技术创新活动。现有研究发现，财税补贴和税收优惠均会给企业的技术创新效率带来正向影响，但对不同类型的企业影响程度不同；货币政策、信贷政策和汇率政策能够显著促进企业技术创新能力的提升，但作用期限具有差异性；产业政策能够促进市场竞争进而刺激企业产生创新意愿；此外有学者认为税收优惠是产业政策促进企业创新的有效途径；政府采购政策能够增加企业的研发投入、产品销量、减低技术创新风险进而对企业技术创新产生促进效应，但是对不同行业的促进效应不同。根据文献梳理，有关技术创新政策的研究在三个方面较为薄弱，一是对国家层面科技创新政策的整体性研究较少，对政策的是审视仍然缺乏整体性和系统性；二是研究的政策内容缺少对企业技术创新政策的探讨；三是现有的技术创新政策研究没有覆盖到企业技术创新的各个环节。

本文在统计国家层面企业技术创新政策的发布部门和发文数量，采用政策工具视角，运用内容分析法，进一步解构了国家层面的企业技术创新政策。选取政策作用面、创新价值链、政府干预程度三个维度构建了企业技术创新政策三维评价体系，为分析科技政策提供了新的理论框架。根据该框架对我国的企业技术创新政策进行了梳理，找出政策缺位错配、实施不畅的内在原因，为企业技术创新政策体系的进一步完善提供了参考。

二、企业技术创新政策分析框架构建

内容分析法可以将不系统的定性符号内容转化为系统的、定量的数据文件，并进行编码、分类和量化分析。政策工具是政府在部署、推行及贯彻政策时运用到的实际手段，将内容分析法和政策工具理论相结合，构建政策分析框架可以有效反映政策工具的使用情况。该研究方法目前在科技创新、教育教学、医疗卫生、绿色发展等领域的政策分析中得到广泛的使用。本文以政策工具为切入点，选取政策作用面、创新价值链、政府干预程度三个维度构建了企业技术创新政策三维评价体系。

(一)X 维度:政策作用面维度

根据政策的作用面学者们将政策工具分为不同的类型，其中被借鉴最多的是Rothwell 和Zegveld的经典分类法。Hanson 等将政策工具分为供给型、环境型和需求型3 类，赵筱媛和苏竣、谢青和田志龙、刘秀玲等、熊小刚、徐硼和罗帆在分析我国科技创新政策时均采用了这一维度。本文借鉴Rothwell和Zegveld 的分类标准将政策工具分为了3 个大类、13 个小类(图1)。结合企业技术创新活动，可以发现供给型政策工具对企业技术创新起到推动作用；环境型政策工具通过改善企业的创新环境，间接影响企业技术创新活动；需求型政策工具起直接拉动作用。

图1 政策作用面分类

(二)Y 维度:创新价值链维度

根据政策工具作用面的分类标准能够反映政策工具的结构特征，但不具有企业技术创新活动的典型特征。科技政策与科技活动的匹配性是科技政策评价的重要方面，Hansen 和Birkinshaw的创新价值链理论是细分创新活动的重要理论依据，董会忠和刘鹏振在研究环境规制对技术创新效率的影响；方炜和赵健健在研究技术创新系统协同度时都借鉴了这一理论。本文借鉴创新价值链理论，结合具体情况将企业的技术创新活动分为创意产生、产品开发、产业化和市场推广四个环节(图2)。创新价值链维度的引入有两方面作用，一是将政策的影响作用细分到企业技术创新活动的具体环节，有助于详细分析政策的合理性、可行性和匹配性，有助于深入探索政策促进企业技术创新的实现路径，是对基础政策工具维度的有效补充；二是创新价值链的划分，为企业找出现有创新体系中的薄弱环节并阶段性的提升技术创新能力提供了参考。

图2 企业技术创新价值链

(三)Z 维度:政府干预维度

科技政策制定的目的是对科技各领域的发展方向和内容进行干预，政府干预不仅对企业技术创新的发展具有调节作用，在国防科技、尖端技术等领域还具有决定性作用。有研究表明政府干预对绿色经济发展、企业技术创新能力具有正向调节作用；政府的适当干预的金融手段可以有效拓宽企业吸资渠道、促进资金吸收，有计划的防范和化解企业债务风险。但政府干预也不一定就是高效的，如缺乏激励措施的政府干预会抑制市场竞争。因此在政策评价体系中引入政府干预维度，减少过度干预，倡导适度干预具有重要意义。Howlett 和Ramesh根据政府与公众参与度，将政策工具分为强制性、混合性和自愿性。目前这一分类方法也被广泛使用，本文参考Howlett 和Ramesh 的分类方法将政策工具进一步细分(图3)。

图3 政府干预程度

(四)三维分析框架的构建

上述的政策工具作用面，创新价值链，政府干预程度构成了企业技术创新政策内容分析框架(图4)。该框架中，X 维度根据政策工具作用面的分类，能够显示政策是如何影响企业技术创新的，是该评价体系中的基础维度；Y 维度引入创新价值链理论，能够显示现有政策工具所对应的企业技术创新活动的具体环节，是确保该评价体系适用于企业技术创新政策的核心部分；Z 维度对政府干预程度的考察，能够全方位的评价现有的企业技术创新政策对企业技术创新绩效的影响程度。将三者有机结合形成的企业技术创新政策三维评价体系，对分析我国现有的企业技术创新政策，探索企业技术创新政策的发展方向具有重要意义。

图4 企业技术创新政策三维评价体系

三、政策文本内容分析

(一)政策文本搜集与数据库建立

为了确保研究的可行性、公开性和相关性，本文选取了与企业相关的科技创新政策，考虑到地方政策通常是对中央政策的延续和细化，本文仅收集了国家层面的政策条款。1993 是研究企业相关政策的关键时间节点，当年出台的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》标志着我国现代企业制度的建立，同年出台的《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》正式表示民营科技型企业是符合科学技术发展规律和市场经济运行规律的新型机制。因此本文选取1993 年作为时间起点检索相关的企业技术创新政策。为确保政策来源的可靠性和权威性，本文的研究样本全部来自科技部、财务部、工业和信息化部等有关政府部门官方网站的公开数据。

本文选取“企业创新”“企业技术创新”“高新技术企业”“科技政策”等字段作为关键词，选取意见、规划、计划、纲要、通知等政策文本作为样本。仔细筛选和比对收集到的政策条款，经过反复讨论，剔除其中相关性不高的政策条款，最终选取涉及企业技术创新的有效政策文本105 项，政策条款991 条，表1 展示部分主要政策条款。

表1 企业技术创新主要政策列表(部分)

(二)编码分类

政策条款是内容分析的基本单元，本文对选取的105 份政策文件按照时间顺序进行编号，将991 份政策条款按照“政策文本编号-具体条款”或者“政策文本编号-章节-具体条款”的编码方式进行编码。如“68-2”表示编号为“68”的政策文本“强化企业技术创新主体地位，全面提升企业创新能力的意见”的第2 条政策“支持企业建立研发机构”；“26-3-12”表示编号为“26”的政策文本“中央财政科技计划(专项、基金等)后补助管理办法”的第三章第12 条款“相关管理部门根据考核评估结果和补助标准，按照财政预算管理和国库集中支付制度有关规定向依托单位支付后补助资金。”

将编码后的政策条款按照3 个维度进行归类。如果同一政策工具涉及企业技术创新价值链的多个环节，则都予以记录。如编码“16-5”政策条款“鼓励科技企业孵化器、众创空间对在孵企业适当减免租金”对创意产生、创意成果示范、创意成果产业化环节都具有促进作用，则三个环节均进行统计。为保证编码归类的可信度，编码工作先有本文作者统一进行，之后提交课题组由专家审核，对有异议的地方经讨论达成一致后进行修改。

(三)政策文本统计分析

从政策颁布的形式来看，105 项科技创新政策涉及通知、意见、规划、办法、细则、实施方案、条例等多种形式；其中意见、办法占比最多，分别占政策文本总量的19.1%和15.2%；条例文本较少，仅占1.9%。整体而言，我国科技创新政策文本主要是以指导性的“意见”和操作层面的“办法”为主。

从政策颁布的年度来看，与企业技术创新相关的科技创新政策文件大多颁布于2020 年、2019 年和2018年，政策数量分别为25 项、14 项和16 项，共占所收集的政策样本总量的52.4%。企业技术创新政策的数量呈现出逐年上升的趋势，此外2016 年政策数量出现小的峰值.

从发文机构来看，发文单位涉及23 个，其中，单独发布的政策文件43 份，联合颁布的政策文件62 份；与科技部相关的文件58 份，与财政部相关的文件38 份，远高于其他政府部门。可见提升企业技术创新能力作为国家创新体系建设和科技体制改革的重要一环，由科技部统筹推进，但同时涉及财务、贸易、教育等多个领域。

四、维度分析

(一)政策作用面维度分析

X 维度反映的是企业技术创新政策的结构性。通过对该维度的分析可以发现我国企业技术创新政策环境型政策工具使用过溢，需求型政策工具缺乏，整体结构性失衡。企业技术创新政策工具作用面维度统计结果显示(如表2)，供给型、环境型、需求型政策工具的使用占比依次为26.0%、61.0%、13.0%。表明现有政策主要通过营造良好的企业技术创新环境，间接保障企业技术创新工作的顺利开展。

表2 X 维度内容分析结果统计

分层来看，供给侧、环境侧、需求侧每层政策工具的使用同样具有不均衡性。在供给型政策工具中，使用频率最高的是信息及公共服务(80 项，31.0%)表明政府以推进产学研的深度融合为抓手，为企业提供技术和信息支持；其他四项具体的供给型政策工具使用频率相对平均，各自占比较少。在环境型政策工具中，法规及管制(289 项，47.9%)使用频率最高，此外政策性策略(170 项，28.2%)使用频率也明显高于其他政策工具，财务金融(79 项，13.1%)和租税优惠(66 项，10.9%)的使用频率相对较低。在需求型政策工具中，使用最多的是公共服务(60 项，46.6%)，使用最少的为海外机构(10 项，7.8%)也是13 项政策工具中使用最少的一类。

(二)企业技术创新价值链维度分析

根据Y 维度的统计分析发现企业技术创新政策工具在企业技术创新价值链的各个环节的分布差异较大。统计结果表明(图5)，政策工具在创意产生、产品开发、产业化、市场推广四个环节的分布依次为24.5%、40.2%、49.8%、10.6%，其中创意成果产业化环节占比最高(493 项)，这与我国科技战略中强调的科技成果转化的思想相一致；市场推广环节的政策占比最低(105 项)，表明企业的技术研究成果多在企业内部或产业联盟内使用，没有被大范围的推广；创意产生环节(243 项)占比相对较少，表明我国对企业技术创新的源头部分重视不够。

图5 X-Y 维度内容分析统计结果

结合X 维度分析，有43.4%的供给型政策工具用于创意产生环节，远高于环境侧的17.5%和需求侧的21.7%。主要表现为通过对国家政策和战略目标的宣传讲解，对企业家和企业员工进行创新教育和培训，促使相关人员产生创新意愿、提升创新能力。在环境侧，47.2%的政策工具涉及产品开发环节，52.5%涉及创意成果产业化环节，仅有6.6%的政策工具涉及创意成果推广环节。在需求侧，高达82.2%的政策工具作用于产业化环节，其中政府采购的政策手段均以推动创新成果产业化为目的，仅有9.3%的政府采购涉及创意产生环节。可见以政府采购为主的需求型政策工具当前主要用于科技成果的转化和新产品的产业化生产。

(三)政府干预维度分析

在政策干预维度统计结果显示(图6)，自愿性、混合性、强制性的政策工具占比分别为7.67%、55.10%和36.93%。混合性政策工具(546 项)占比最多，其中多以鼓励性政策为主，政府更多地采用舆论引导、政策鼓励的手段促进企业开展技术创新活动。强制性政策工具(366 项)使用数量相对较多，但以监督管制保障政策落实为主。自愿性政策使用较少，同时反映出企业、金融机构、服务平台等行为主体在政策制定过程中的参与性较差，支持行为主体建立自愿性组织，自愿性支持企业技术创新的政策较少。

图6 Z 维度内容分析统计

结合X 维度分析(图7)，供给侧自愿性政策工具(55 项)的使用相对较多，其中自愿性政策以支持企业进行人才培训、技术交流为主，如“支持基地和园区探索并建立区域性行业人才培养机制”。环境侧主要使用混合性和强制性政策，其中强制性政策主要用于高新技术企业，产业园区等相关主体和组织的职责明确、税收减免和监督管制上。需求侧以混合性政策工具为主(占需求侧政策总量的76.2%)，特别是鼓励性政策，如“鼓励各地区、各部门在采购活动中允许中小企业引入信用担保手段，为中小企业在投标(响应)保证、履约保证等方面提供专业化服务”。强制性政策主要出现在政策采购和贸易管制两个层面，如“建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品”。

图7 X-Z 维度内容分析统计

(四)综合分析

结合3 个维度的交叉分析可以看出，在供给侧，创新主体的自愿性行为相对较多，但总量仍然较低，政府干预以鼓励为主，如鼓励企业采取人才引进、技能培训的提升技术创新能力，并以此为出发点影响到企业创新的各个环节。在环境侧，在租税优惠和法规管制两个层面政府干预度较强，其中租税优惠主要作用于创意成果产业化环节，法规管制主要以监管租税政策落实和创新主体发展规范为主；在财务金融和政策性策略两个层面混合性政策使用较多，通过鼓励社会资本向企业聚集，完善金融渠道进而保障企业产品开发和产业化两个环节的顺利进行，但在这两个层面缺少明确性的具体性规定。在需求侧层面整体政策数量较少，在创意成果产业化环节以强制性的贸易管制和混合性的公共服务为主，在市场推广环节以鼓励性的混合性政策为主。

五、结论及建议

想要达到全方位提升企业技术创新能力的政策目的，需要形成广覆盖、多层次的政策体系。这个政策体系不能是各个单项政策的简单相加，而是相关政策的有机整合，实现其组成政策的目标一致性，协调性。结合上述的维度分析，本文得出三条主要结论，并提出政策建议。

(一)主要结论

第一，我国企业技术创新政策在政策作用面维度上结构性失衡。整体来看，我国的企业技术创新政策工具在环境侧的过多使用，需求型政策工具使用严重不足，表明政府重视通过科技成果转化、培育市场环境、建立健全技术创新服务体系和支撑平台来营造良好的企业技术创新环境，进而间接保障企业技术创新工作的顺利开展。分层来看，在具有数量优势的环境型政策工具中，法规管制和政策性策略使用频率较高，在需求层面，政府侧重基础设施和公共服务设施建设，但较少使用贸易管制和海外机构等政策手段。

第二，企业技术创新政策工具在企业技术创新价值链的各个环节的分布差异较大。整体来看，我国现有的科技创新政策主要关注于产品开发和产业化两个阶段，对创意产生和企业技术创新推广环节的重视不足。具体来看，供给型政策相对注重引导创意产生，主要表现为通过对国家政策和战略目标的宣传讲解，培育并鼓励企业员工和科研人员根据国家既定战略和发展目标的要求研发新的技术。在环境侧和需求侧对创意产生的引导较少，主要注重对科技成果的保护和产业化的推进。

第三，政策性质以混合性政策为主，缺少具体的政策措施和实施细则。现有的政策体系中超过半数的政策由多部门联合制定，且以混合性政策为主。同时根据内容分析发现，现有政策中多数政策条款的表述较为笼统，诸如“推动企业加强基础研究”等政策的落实就涉及科技、财政部、工信等多个部门，在具体落实过程中多部门协作，但政策本身并没有明确各个部门的职责，很多部门在后续执行时也没有出台相对应的实施细则，导致政策的落实效果难以追踪。

(二)政策建议

1.适当增加需求型政策工具，增强政策工具协同性

与其他政策工具相比，需求型政策工具对企业技术创新的拉动作用更显著，影响更持久。因此应适当增大需求型政策工具的比重，使供给型、环境型、需求型的政策工具充分发挥组合效应和政策叠加效应。首先要充分政府采购的政策效力保护本土产业。我国现有的政府采购政策体系不够完善，为此要进一步完善国家层面的政府采购目录，明确政府采购范围和责任，确保政策落实到位。在政府采购中加大面对创新型企业和创新型产品的采购比重，如在企业创新的初期可以通过预采购、预留合同份额提高企业管理者对创意可行性和市场潜力的感知和认可；在市场推广阶段，加大对创新产品和服务的推广力度，扩大首购、订购等非招标方式的应用支持，加快推进装备首台套、材料首批次、软件首版次的示范应用。其次鼓励企业和科研单位建立海外研发机构，充分利用国际市场。海外机构的建立是国内企业技术创新研究和政策体系中忽略的一点，但海外机构不仅可以吸引先进的人才、知识和技术进而提升企业技术创新实力，也是企业“走出去战略”的重要举措。政府可以通过自愿性和混合性的政策工具鼓励企业在技术发达国家建立研发机构学习先进技术，采取自愿性、混合性和强制性结合的政策推动企业在“一带一路”沿线国家建立海外机构，带动技术创新成果的应用和推广。

2.关注企业技术创新各个环节，增强企业技术创新持续性

企业技术创新是一条始于市场，终于市场的完整链条，每一个阶段都存在高的失败风险，因此需要政策对技术创新的每个环节保驾护航。在我国的多数地区还存在创新商品和技术推广效果不明显，本土企业认可度低的问题。因此要加大企业技术创新政策体系在创意产生和技术推广两个环节的作用力度。在供给侧，加大对创意产生和技术推广两个环节的资金投入和技术支持，如由政府牵头举办企业新产品和新技术的对接交流会，加速产业链上下游的信息流动和知识链的交叉融合，通过拓宽技术交流创造渠道，进而识别技术创新机会、催生创意。在环境侧，引导企业建立有利于创意产生的创新环境，加大对创新型企业和企业创新平台的考核力度，将技术创新的各个环节纳入企业的考核体系中，形成企业技术创新考核动态指标体系，防止创新资源浪费。在需求侧，由政府牵头建立技术信息交流平台、培育技术股权期权市场、带动知识产权和创新技术的交易和应用，寻找创新技术的需求方，最终形成面向市场的产学研深度融合的技术创新体系。

3.出台的明确的政策细则，增强政府干预合理性

为增强政策效力，保证政策落实首先要明确各政策部门的分工，加强部门之间合作沟通，通过提高政策制定主体的协同度进而提高政策内容的合理性和协调性。其次要针对政策目标出台具体可行的实施细则，成多类型、多层次、全方位的政府干预体系。增加自我管理和自愿性组织等自愿性政策工具的使用比例，如对承担科研项目的企业赋予更大的行为自主权。通过自愿性政策提高技术创新市场活力，促使各创新资源自发性地向企业聚集，各行为主体自愿的支持企业创新。在混合性和强制政策方面需要明确政策负责部门，细化政策条款，增加多样性、具体化的激励和管理措施。如扩大科研奖金覆盖范围，将奖金的授予条件根据企业技术创新的各个环节进行细分，特别是增强对创意产生和技术推广的激励作用。丰富激励性政策工具的种类，政府的激励政策应以物质激励、授予荣誉、职称晋升为主，同时为企业举办技术创新、创意大赛等活动，激发企业技术创新的成就感和责任感，实现外在激励和内在激励的有效衔接，促进企业进行实质性的创新。