我国脱贫攻坚战略转向：相对贫困研究热点综述

李 涛（教授），何 静

一、引言

目前，我国如期完成了全面消除绝对贫困的历史性任务，高质量地实现了脱贫攻坚的既定目标。然而，脱贫攻坚战的胜利并不代表贫困问题的终结。《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）指出，我国脱贫攻坚工作的重心将转向解决相对贫困，要研究建立解决相对贫困的长效机制，提出治理相对贫困的总要求。

相对贫困既包括物质上的匮乏，还包括隐藏在其后的文化贫困、权利贫困、能力贫困和自身脆弱性等，是抑制经济增长、诱发社会矛盾的重要因素。因此，深入研究相对贫困问题、探索其治理路径是我国亟待解决的问题之一。然而，我国相对贫困的治理存在一定的难度。首先，多维的特征为识别贫困主体、探索贫困成因带来了一定的挑战；其次，庞大的人口规模与分离的城乡结构已成为相对贫困治理的现实阻碍；最后，我国国情较为复杂，贫困治理体系尚不完善、治理路径尚不明确。基于此，本文试图对已有研究成果进行梳理和总结，厘清贫困的发展脉络，阐述相对贫困的基本特性，深入分析相对贫困治理的现实困境，探索制度框架及实践机制，以期为学者深入研究该问题提供方向借鉴，为相对贫困治理长效机制的构建提供参考依据。

二、从绝对贫困到相对贫困：概念起源

从绝对贫困到相对贫困，从福利经济学到发展经济学，再到经济学、社会学、人口学等多学科交叉领域，贫困这一古老的命题，伴随着人类社会的嬗变不断被注入新的诠释。19世纪末，英国经济学家Rowntree和“现代贫困研究之父”Charles Booth开启了对低收入群体及贫困人口研究的先河。经过Peter Townsend、Amartya Sen等学者的补充与扩展，形成了较为完整的理论体系（见图1）。

图1 贫困内涵的发展与演变

1.绝对贫困：强调基本生存需要。绝对贫困主要是指物质匮乏的生计贫困。早在16世纪，学者们就明确提出了贫困这一概念，并试图从不同角度定义贫困。20世纪初，英国学者Rowntree[1]从经济学的角度系统地描述了贫困的定义，认为如果一个家庭的总收入不能满足家庭成员最低生存需要，这个家庭就基本陷入了贫困之中。此后，以收入水平衡量贫困与否的方式开始被广泛应用。我国早期经济社会发展水平较为低下，大部分人口面临着严峻的生存问题。在这一阶段，贫困被视为一个人或家庭的生活水平达不到社会可以接受的最低标准，缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。

2.相对贫困：多维度的相对剥夺。社会经济的发展缓解了物质短缺的压力，推动着贫困研究的重点由绝对贫困向相对贫困转移。与绝对贫困相比，相对贫困跳出了基本生存的认定框架，不仅强调在经济条件上相对于他人处于匮乏的状态，还是能力贫困、权利贫困和文化贫困等多维交织的形态。

20世纪70年代，Townsend[2]首次提出相对贫困的概念，认为除了生活必需品的缺乏，贫困还包括由“相对剥夺感”带来的社会排斥与社会剥夺。Sen[3]进一步从可行能力缺失和权利丧失的角度提出了能力贫困和权利贫困，拓展了相对贫困的内涵。在前述理论的基础上，学者们相继提出了“贫困文化”“贫困脆弱性”等概念。美国学者Lewis[4]实地调研了部分贫困家庭和社区，发现群体规范、习性和文化态度是贫困的重要成因。贫困文化塑造着子代的基本特点和人格，使他们无法跳出“贫困陷阱”。Chambers[5]基于脆弱性与无话语权的视角，强调相对贫困人口缺乏抗风险能力，在社会发展过程中处于边缘化地位，容易受到物质与社会制度层面的双重剥夺。至此，学术界对贫困的理解逐渐进入了多学科交叉的综合性领域，从多维视角关注人类贫困的研究体系发展趋于成熟。

三、相对贫困的基本特征

正确把握相对贫困的基本特征，是构建相对贫困长效治理机制的逻辑前提。梳理相关文献可知，动态性、多维性和长期性是探索相对贫困治理策略时最值得关注的三个基本属性。

1.动态性。随着经济增长和社会持续发展，相对贫困的目标人群和衡量标准呈现出明显的动态性特征。

（1）贫困主体的动态性。我国相对贫困群体规模较大，主要可分为以下几类：一是未享受建档立卡的边缘户群体。由于收入有限且缺少福利保障，贫困边缘群体对灾害、疾病等风险冲击的抵御能力较弱，极易陷入贫困[6]。二是依靠政策保障实现脱贫的人口。这部分人口长期依赖外部政策支持，自主脱贫内生动力不足，外部帮扶机制撤出后返贫风险较高[7]。三是农村流动人口。在就业歧视和社会排斥的双重压力下，农村流动人口收入水平较低，“相对剥夺感”强烈，长期徘徊在贫困边缘。四是城市低收入人群。受到城市高消费水平的影响，低收入群体增收空间有限，生活较为拮据，是潜在的贫困人口[8]。综上，在内外部多重风险的冲击下，相对贫困人口可能出现返贫现象或陷入新的贫困，动态特征明显。

（2）贫困标准的动态性。目前，关于相对贫困的衡量标准还未形成统一意见。国际上，大部分OECD国家按照人均可支配收入中位数的一定比例设定相对贫困线。美国的官方贫困线则依据不同地区的住房成本和家庭规模进行调整。日本以中等收入家庭人均生活支出的60%为参照判断一个家庭是否处于相对贫困状态。与西方发达国家相比，我国区域发展不均衡，城乡二元结构明显。由表1可知，虽然我国城乡收入差距不断缩小，但其比值仍在2.5以上，制定“全国一条线”的相对贫困标准难度较大。因此，当前我国相对贫困标准线应分别以城乡居民收入中位数的一定比例为基点，并随着经济的发展而不断提高标准[9]。

表1 我国城乡居民人均可支配收入

2.多维性。现阶段，我国的贫困问题已不再是单纯的经济现象，而是一种综合且复杂的社会现象，且呈现多维发展的态势。

（1）贫困识别的多维性。随着人们需求层次与结构日渐丰富，贫困识别指标也逐渐向多维化发展。20世纪80年代，哈格纳尔斯从收入和闲暇两个维度刻画贫困，构建了第一个多维贫困指数。20世纪末，联合国开发计划署（UNDP）将预期寿命、识字或读写能力和生活水平纳入贫困衡量范围，构建了人类贫困指数HPI。2010年，UNDP分别从健康、教育、生活水平三大维度细分出十个具体指标构建了多维贫困指数MPI，在学界得到了广泛借鉴与使用，其具体指标如表2所示。综合国外经验与我国国情，我国相对贫困的识别机制既要包括反映“贫”的经济维度，也要包括反映“困”的社会发展维度，还要包括生态环境维度[10]。目前，国内学者主要从教育、健康、生活水平、收入、住房和资产状况等六个维度衡量相对贫困[11]。

表2 MPI指数中使用的维度、指标、阈值和权重的设置

（2）贫困成因的多维性。相对贫困是自然禀赋、基础设施建设、收入分配与个体发展能力等多维因素交叉融合、相互作用的结果。①我国偏远山区、沙漠、高原等地区自然禀赋较差，难以吸引资本与技术等外部投资，经济增长受到严重制约，是相对贫困高发地区；②部分地区交通、邮电、医疗卫生等基础设施发展较为滞后，收入水平间接受到抑制，不平等程度随之扩大[12]；③收入分配不公严重影响了我国经济增长的质量，不利于社会财富的累积，是产生相对贫困的直接原因；④个体发展能力较弱的人口在社会生活中更易受到排斥与挤压，“相对剥夺感”强烈，容易落入贫困累积的困境[13]。

3.长期性。贫困是一种与人类社会发展相生相伴的现象。进入高质量发展阶段后，我国贫困的长期性将更加突显。

（1）贫困存在的长期性。相对贫困长期存在的原因可归纳为以下两点：第一，相对贫困标准长期变化。例如，若以五等分收入法确定相对贫困人口，那么相对贫困现象将长期存在，且不会随着经济的发展而消失。第二，收入分配差距长期存在。我国城乡二元结构明显，资源分配不均，居民收入差距长期在高位徘徊。根据中国统计年鉴数据可知，2013～2019年我国居民基尼系数均在0.4以上，超出了收入分配差距的“警戒线”，容易导致社会阶层固化，贫困向下传递，进而演变为长期贫困[14]。目前，我国正处于全面深化改革过程中，贫困标准将持续变化，居民间的贫富差距也可能继续拉大，相对贫困问题会以各种形态存在[15]。

（2）贫困治理的长期性。与绝对贫困相比，相对贫困的治理难度更大、治理周期更长。从治理目标来看，相对贫困治理的最终目的是基于国家整体资源进行利益的再平衡，使人民享有公平发展的机会，这就需要实现国家治理体系下的常态化[16]。从治理手段来看，相对贫困治理的核心内容是帮助贫困人口建立起依靠内生动力实现自身发展的减贫机制。然而，教育、医疗、社会保障等事关个人发展和福利保障的改革工作，涉及面广、涉及部门较多，不可能在短期内就实现全面发展。从治理效果来看，保证相对贫困人口实现可持续脱贫是贫困治理的重点和难点，也是未来摆在各级地方政府面前的一项长期性任务[17]。因此，相对贫困治理长期性特征明显，短期“超常规”的治理方式已经不合时宜。

四、相对贫困治理的现实困境

1.城市内部：悬崖效应凸显。贫困人口与贫困边缘人口因帮贫政策标准的不同而形成巨大福利落差的现象，被称为扶贫政策的悬崖效应[18]。近年来，我国城镇化速度加快，贫困治理的“内部二元结构问题”凸显。与享受福利叠加的城市低保群体相比，处于贫困边缘的城市人口和流动人口难以被扶贫政策惠及，城市内部的悬崖效应日益严峻[19]，为相对贫困的治理带来了一定的挑战。一方面，悬崖效应造成了公共扶贫资源的浪费，加剧了贫困边缘群体的心理落差和不公平感，由此损害了相关政策的扶贫效率；另一方面，悬崖效应提高了扶贫标准，催生了“等靠要”思想，导致贫困人口陷入“福利陷阱”，削弱了贫困群体脱贫的内生动力[20]。由此可知，帮扶失衡所引起的悬崖效应加剧了贫困边缘人口的“相对剥夺感”，催生了扶贫对象的“福利依赖”心理，加大了相对贫困治理的难度。

2.农村内部：精英俘获现象严峻。精英俘获是指部分乡村精英利用基层权力的“制度真空”为自身谋取福利，占有更多资源，导致真正需要帮扶的贫困群体受到排斥的现象[21]。在相对贫困治理过程中精英俘获现象产生了以下不利影响：①福利政策的精英俘获造成了扶贫对象瞄准的偏误，致使扶贫政策执行失灵。贫困群体利益被损害，贫富分化程度加剧[22]。②扶贫资源的精英俘获固化了农民的贫困身份和阶层地位，削弱了扶贫投入的减贫效果，进而引致社会发展不平衡[23]。③公共资源的精英俘获容易造成市场结构扭曲、功能错位，从而导致社会资源资本化，扩大农村内部的贫富差距，甚至出现“穷者愈穷”的贫困循环。综上所述，农村精英俘获会诱发政策执行失灵、扶贫功能弱化、公共利益截留等问题，延缓了相对贫困的治理进程。

3.城乡间：马太效应显著。马太效应表现为社会资源自发地向优势地区、优势部门和优势人群流动或转移，结果导致“富者愈富，穷者愈穷”。我国城乡间马太效应明显，主要体现在以下领域：①城乡经济领域的马太效应。受到马太效应的影响，大量资金向城市聚集，为城市人口提供了财富累积优势。这种优势进一步扩大了城乡居民财产性收入的差距，加剧了贫富分化，是导致相对贫困的根本原因[24]。②城乡教育领域的马太效应。马太效应引起的资源流动加剧了教育的不平等，压缩了农村人口收入增长的空间，由此导致社会阶层固化，产生贫困代际传递[25]。③城乡生态环境领域的马太效应。生态环境的马太效应加速了资金与人才向优势地区流动，降低了农业产业的质量和效率，致使农村地区发展滞后，无法跳出“贫困陷阱”[26]。总而观之，经济领域、教育领域和生态环境领域的马太效应放大了城乡间的相对贫困差距。

五、相对贫困治理的制度框架

相对贫困的本质是经济增长与社会发展所产生的不平等问题。为了有效缓解相对贫困，保证扶贫开发的长效性，应构建增长与机会平等的综合治理体系。因此，我国逐步形成了基于益贫式增长、包容性发展与整体性治理理念的制度框架（见图2），为缓解相对贫困奠定了坚实的基础。

图2 相对贫困治理的制度框架

1.益贫式增长：广泛增长性扶贫。经济增长所带来的涓滴效应对穷人的作用有限，为了保证经济增长更多惠及低收入人群，具有普惠特征的益贫式增长理论逐渐成形[27]。益贫式增长重点关注相对贫困人口在经济增长中的受益程度，并通过以下两种路径实现减贫：第一，保持经济持续增长，提高贫困群体收入水平。经济持续增长将促使社会物质财富增加，扩大市场规模，为贫困人口提供更多的就业机会，是减贫的直接动力来源。第二，保证收入分配公平，降低不平等程度。收入分配的过度倾斜导致收益的向下滴漏逐渐减少，甚至造成反向剥削。公平的收入分配制度则可以实现社会资源的适度倾斜，促进弱势群体增收致富，进而达到减贫效果[28]。概括地讲，益贫式增长扭转了贫富差距扩大的趋势，实现了相对贫困人口资源再补偿，有助于达成“增长为所有人所分享”的目标。

2.包容性发展：机会平等性扶贫。为了帮助人们公平地享有社会发展所带来的机会，学者们提出了包容性发展的概念。包容性发展以人本发展观为基础，通过增加弱势群体的机会与提高其能力达到减贫效果。一方面，包容性发展提升了人力资本。通过提高人力资本，贫困人口的发展能力增强，市场竞争力上升，收入水平随之提高。另一方面，包容性发展扩大了社会资本规模。社会资本规模的扩大降低了人口间信息不平等的程度，有助于贫困人口规避风险、改善心理与生理健康，进而削弱贫困人口的“相对剥夺感”[29]。综上，包容性发展加强了对人的关注，通过提升相对贫困人口的人力资本与社会资本水平，提高了由于机会不平等而处于劣势地位的贫困人口的生活水平，缩小了社会群体间的经济差距，进而缓解了相对贫困。

3.整体性治理：多主体协作扶贫。长期以来，政府都是我国开展扶贫工作的主要力量。然而，随着扶贫任务重心逐渐落脚到具有一定隐蔽性与分散性的相对贫困上，单纯依靠政府力量已无法为扶贫事业带来新的突破。一方面，企业与金融机构等市场主体的介入可以更精准地识别贫困人口，提高扶贫工作的精确度，有效防止扶贫资源浪费；另一方面，东西协作扶贫和定点帮扶等社会扶贫手段有助于资金、人才、医疗设施的流通，协调了各区域资源供给与需求之间的矛盾，推动了社会资源均等化[30]。因此，为了提高政府的贫困治理效能，当前减贫工作应构建整体性治理的结构，实现政府、市场和社会三方力量的有机结合。

六、相对贫困治理的实践路径

2020年后，相对贫困的治理应坚持经济、发展与生态三个层面的配合，以有效实现减贫增收、缓解人口间不平等的目标（见图3）。

图3 相对贫困治理的实践路径及减贫机制

1.经济层面：基于“输血”+“造血”机制。稳步增长的经济水平是脱贫的直接动力。为了实现高质量减贫，应在经济层面建立“输血”+“造血”的扶贫体系。

（1）财政扶贫。财政扶贫是指政府利用公共财政，为贫困人口提供救济、帮扶与增收服务的扶贫手段。Ravallion[31]对财政扶贫资金的使用效率进行实证研究，认为财政扶贫通过以下路径对缓解贫困起到了积极作用：第一，“输血式”财政扶贫手段。“输血式”财政扶贫手段包括倾斜性补贴与货币救助，有助于维持贫困人口的基本生存，缓解收入分配不公的影响。第二，“造血式”财政扶贫手段。“造血式”财政扶贫是指通过教育、市场培训与基础设施建设等优化贫困群体的人力资本结构，增加就业机会与抗风险能力，具有较强的收入增长效应[32]。基于上述分析，为了保证可持续性脱贫，政府短期内仍需保持财政资金的投入力度。

（2）产业扶贫。产业扶贫的逻辑在于依托产业实现对贫困户的覆盖，提高贫困地区自我发展能力，构建稳定增收机制，是“造血式”扶贫的重要手段。长期来看，产业扶贫的减贫效应优于“输血式”扶贫，具有更好的福利实现与贫困摆脱效应[33]。一方面，产业扶贫为相对贫困人口提供了就业与创业机会，有效避免了扶贫对象的贫困依赖，有助于实现可持续脱贫；另一方面，产业扶贫具有多主体参与特性，提高了政府资金的利用效率，减少了扶贫资源的沉淀，使得注入的资本具有更高的盈利可能性[34]。综上，产业扶贫具有良好的益贫效果，是后脱贫时期扶贫工作的重要抓手。

（3）金融扶贫。金融发展在现代经济中处于核心地位，在减贫工作中发挥着重要作用。目前，学界对金融扶贫的研究主要包括以下两种：一是贫困人口信贷补贴理论。研究发现，发展中国家存在针对贫困人口的信贷排斥与金融排斥，在一定程度上导致了信贷资本错配[35]。金融扶贫可以通过倾斜性的信贷供给制度，扩大贫困人口的信贷供给规模，缓解相对贫困。二是金融市场理论。在完备的金融市场中，贫困个体的信贷可以完全依托利率信号与市场进行资源配置，进而减缓贫困。金融扶贫有助于建立健全金融市场，为贫困阶层提供存款机会，提升资本配置效率，实现对贫困人口的扶持与帮助[36]。因此，金融扶贫有助于实现贫困人口增收减贫，是缓解相对贫困的关键。

2.发展层面：基于动态“防贫”视角。现阶段贫困治理的视角逐渐由静态“脱贫”向动态“防贫”转变，而强调个人发展的教育扶贫与健康扶贫是开展“防贫”工作的重要措施。

（1）教育扶贫。教育扶贫是实现发展机会平等、阻止贫困代际传递的有效手段。一方面，教育扶贫可以提高相对贫困人口的知识水平和素质，激发其脱贫的内生动力，增强其就业能力，从而达到减贫增收的效果；另一方面，教育扶贫是阻断贫困代际传递的突破口。研究表明，父辈受教育程度、文化水平、社会认知是贫困代际传承的内部力量。一旦这一代贫困户实现脱贫，就会使其下一代直接受益，促使贫困人口实现可持续发展[37]。

（2）健康扶贫。因病致贫对相对贫困人口的影响远大于其他致贫因素，而实施健康扶贫是有效防止因病致贫、返贫的重要路径。首先，健康扶贫可以通过基本医疗保险、医疗救助与补充医疗等保障措施降低贫困人口的看病费用，减轻贫困人口的经济负担；其次，健康扶贫可以提高医疗卫生资源配置的公平性，提高医疗服务的质量，加强贫困群体的健康管理，降低其健康脆弱性；最后，健康扶贫有助于吸引社会组织参与，扩展贫困人口的社会网络，从而降低居民获取健康资源的社会脆弱性[38]。综上，健康扶贫通过降低贫困人口的经济脆弱性、健康脆弱性与社会脆弱性，打破了贫困与疾病之间的循环，从而规避了“贫穷陷阱”。

3.生态层面：基于可持续发展理论。为了保证经济与生态环境的可持续发展，新时期的扶贫工作需要与生态建设、环境保护紧密结合，从而改变贫困地区的生产生活面貌。

（1）生态建设扶贫。我国生态与贫困之间存在着因果关系，生态脆弱带与贫困区分布相对重合。为了促使生态红利惠及贫困人口，政府引导贫困户积极开展退耕还林还草、建设自然保护区、森林管护等生态建设工作，即生态建设扶贫。一方面，生态建设扶贫将政府与贫困主体紧密结合，提高了工作效率，推动了生态环境的可持续发展；另一方面，生态建设扶贫有助于优化当地产业结构，改变居民生产生活方式，进一步增加贫困人口的财产性收入[39]。目前，内蒙古、青海、新疆等多个地区的贫困县均开展了生态建设扶贫工作，在兼顾经济发展的同时改善了生态环境。

（2）生态补偿扶贫。生态补偿扶贫是将生态补偿与扶贫工作相结合，充分利用生态补偿和生态工程资金，实现减贫脱贫的目标。目前，我国生态补偿扶贫模式主要包括以下三种：一是现金型生态补偿扶贫。政府将生态补偿资金向贫困地区和人口倾斜，直接提高贫困人口收入，减少贫困发生。二是岗位型生态补偿扶贫。各地政府在生态治理工作中为有意愿且有能力的贫困人口提供就业机会，从而提高这部分人口的收入，实现减贫增收。三是产业型生态补偿扶贫。政府利用生态补偿资金，引导贫困人口发展绿色产业、优化产业结构，提高贫困地区的发展能力，从根本上实现脱贫致富[40]。总的来说，生态补偿扶贫是摆脱生态贫困现实困境，切断“生态恶化—贫困加剧—生态恶化”循环的路径之一。

七、文献评述与展望

2020年后，我国扶贫任务重心由消除绝对贫困转向缓解相对贫困，学者们开始更多地关注相对贫困问题。通过梳理有关文献及基础理论可知，相对贫困的内涵较为丰富，基本特征复杂，治理手段也综合多样。因此，在现有研究的基础上，应从以下几个方面继续探索：

1.扩展研究内容，完善相对贫困衡量与测度标准。首先，国内外关于相对贫困的研究大多局限于概念界定与理论解释方面，缺乏对权利贫困、社会排斥等指标的探索，研究内容不够深入；其次，现有研究已明确相对贫困的影响因素是多维的，但我国多数学者对相对贫困的测度仍以收入水平为核心，尚未构建有效的相对贫困影响因素模型；最后，制定相对贫困线的依据标准各有差异，其中家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位数等应用较广。由于相对贫困具有动态性、非均衡性，其扶贫标准的设定带有一定主观性，难以全面反映相对贫困的实质。因此，相对贫困的研究应以概念和理论为基础，着重研究权利贫困、社会排斥等贫困现象，并提出明确的衡量标准和指标。

2.细化研究群体，综合探索城乡相对贫困问题。研究对象层面，已有研究中贫困帮扶对象较为单一，相对贫困群体划分较为简略，且研究对象集中在农民和农民工群体。作为2020年后贫困人口的主要构成部分，相对贫困群体既应包括农村相对贫困人口，也应包括城镇相对贫困人口。研究内容层面，现有研究或单纯探究农村相对贫困，或单纯研究城市相对贫困，缺少二者的结合。为了有效推进城乡一体化，相对贫困群体的划分不应粗略地局限于无保障群体、低收入水平群体以及低教育水平群体，还应从整体治理的角度出发，综合考虑农村和城市的相对贫困，探索二者在新贫困治理格局下能否建立统一的衡量标准。

3.深究贫困成因，构建相对贫困治理的长效机制。相对贫困属于长期贫困，对其进行治理是一个艰难且漫长的过程。我国学者对于相对贫困的研究多倾向于描述某一地区的贫困现象，或者从单一影响因素出发探究其治理机制，对导致贫困的深层原因研究不足，缺乏从整体上构建相对贫困长效治理机制的意识。部分学者提出，进入后减贫时代，我国一方面应统筹城乡贫困治理工作，注重多维度贫困治理，另一方面应建立扶贫长效机制，加强返贫预警，监测内生性扶贫，培养相对贫困人口的内源发展能力，实现可持续发展。因此，关于相对贫困的研究应从我国国情出发，着手构建长效治理机制，不断完备解决贫困问题的中国特色制度供给。