“十四五”时期中国可持续发展战略的地方分解与响应

马 涛，谭乃榕，洪 涛

(哈尔滨工业大学 经济与管理学院，哈尔滨 150006)

一、引言

可持续发展战略具有基础性、长期性、全局性等特征，是指导我国实现经济、社会、生态可持续发展的综合战略。各级政府通过“十四五”等中长期规划响应了可持续发展战略，并进一步明确地方政府职能，提供扶贫、义务教育、医疗卫生等相应的公共服务产品。中央与地方通过“十四五”规划实现重大发展目标的央地耦合，规划编制与实施过程的高度分权反映了地方政府在具体的职能落实上差异化的目标导向。因此，通过“十四五”规划能够观测中长时期内中央和地方政府如何实现战略目标与战略落实的分解与响应[1]。

根据不同政策的异质性，中央与地方之间权力与资源的配置可进行有选择的分、集权[2]，因此可持续发展战略与经济增长导向式战略的中央—地方分解响应机制存在差异。然而，可持续发展战略落实过程中，一方面其具有成本投入的长期性、成果的外溢性等特点，而现有以经济增长、环境治理为目标的战略落实则主要以促进增长或降低污染等单目标为主，对于可持续发展多领域目标落实的解释力有限。另一方面，从中央至地方的可持续发展目标降尺度分解、量化评估的难度较高，使得上级政府难以对地方政府实行纵向考核机制。因此，地方政府作为可持续发展战略公共服务供给的主体，其选择性职能履行可能导致可持续发展战略在地方层面传导、落实低效。

可持续发展战略在地方层面的有效落实需要从国家层面综合统筹跨领域、跨层级、多利益主体之间的战略实施[3]。厘清可持续发展战略在中央—地方降尺度关系，以“十四五”规划作为研究对象，识别可持续发展战略在地方层面的预期性、约束性目标以及地方多元性自主性难以协调落实之处，对于我国经济社会可持续发展具有重要意义。

二、文献综述

(一)可持续发展战略在“中央—地方”层面的传导

中央—地方分权机制可激发地方政府的积极性和自主性，但是战略落实分解执行过程中信息在多层级政府之间的多重传递叠加，可能导致地方政府的响应执行出现偏差和扭曲[4]。行政分权、财政分权和官员晋升锦标赛等还容易导致地方官员为了追求地区的经济绩效与财政最大化而忽略了教育、医疗、环境保护等“非生产性”“社会性”公共品的投入[5]。且与中央政府全局性、长期性的目标导向不同，地方政府落实具体职能更倾向于从地方局部利益出发、短期可取得成效的目标导向。地方政府可能策略性地选择易量化观测的经济发展指标，以及官员任期内明确要求的如脱贫攻坚、污染防治、“三线”划定等公共服务内容，而对量化评估难、短期增长效应不明显的公共服务缺乏有效激励。这样，即使中央—地方分权不必然导致政府职能的选择性履行，地方保护主义和重复建设、区域合作与协同治理也可能缺乏有效制度安排[6]。可持续发展战略的长期性决定了战略落实过程需要对资源进行长期配置优化，同时兼顾短期、局部发展需求的波动性。这就需要中央政府在战略制定过程中统筹区域发展时序与优势互补，更有效地推动地方政府履行公共服务供给职能，引导市场机制与行为主体在可持续发展领域发挥作用。

(二)可持续发展战略的进展与落实

我国长期探索完善可持续发展战略体系，寻求兼顾中央—地方发展目标，平衡经济、社会、生态领域治理需求的有效方案(见下页图 1)。1994年，我国响应《21世纪行动议程》和《里约宣言》，开始了可持续发展进程。随后，党的十五大、第九届全国人大四次会议逐步实现了可持续发展战略从确立到全面推进的重大进展。党的十八大以来，生态文明建设及其治理体系作为可持续发展的中国实践。此后，我国积极响应联合国2030可持续发展议程，并同“十三五”规划等中长期发展战略相结合。自然资源资产有偿使用制度、生态保护补偿机制、自然资源与生态环境领域央地财政事权划分等政策设计均基于经济与生态可持续发展的综合考量。碳达峰碳中和目标、污染防治攻坚战等政策更是着重污染物治理的可持续目标实施。以可持续发展实验区与国家可持续发展议程创新示范区为代表的试点体现了对不同类型地区可持续发展战略实践模式的探索。目前，我国已经建立了覆盖90%以上省份的可持续发展实验区，批准建设了深圳、太原、桂林、郴州、临沧、承德六个国家可持续发展议程创新示范区以及各类自贸试验区、低碳省市试点。政策试点为官员提供获批试点的“预先激励”，与基于经济发展指标考核的“事后激励”，形成了地方官员的可持续发展激励[7]。

三、我国可持续发展战略在地方层面降尺度响应框架

(一)可持续发展战略的分解与集成

我国可持续发展战略对于2030可持续发展目标的响应逻辑(见下页图2)，可将我国可持续发展战略目标分解至经济、社会、生态环境三大类可持续发展领域。经济可持续发展领域强调创新、绿色、高质量的经济增长方式，对应出台了《国家创新驱动发展战略纲要》《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》等；社会可持续发展领域强调公共服均等化，对应出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“健康中国2030”规划纲要》等；生态环境可持续发展主要依托生态文明建设，对应《全国主体功能区规划》《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》《2030年前碳达峰行动方案》等。

(二)可持续发展战略在地方层面的激励机制、约束机制与地方行为偏好

地方政府在经济、社会、生态领域落实可持续发展的激励机制不均衡。在经济领域，地方政府可直接通过推动地方经济增长、财政收益获得目标落实的直接激励。在社会领域，需要地方政府主动落实公共服务职能，主要依赖地方政府保障民生福祉的基本责任和中央政府给予的扶持政策、财政补贴等。在污染治理、生态修复、生物多样性保护等生态环境领域，地方政府需要生态产业化政策、生态示范区试点获批、中央政府转移支付等激励。

地方层面的约束机制可通过规划约束性指标促进可持续发展战略落实。“民生福祉”“资源环境”“三条红线”等约束性指标，明确了可持续发展领域的地方政府职能，强化了政府责任和政府官员的约束机制。地方政府在绩效考核的行政压力下，必须将资源合理分配到经济激励下被忽视的领域，矫正地方政府的选择性职能履行。

地方政府行为偏好会导致地方对可持续发展战略响应的差异化，这种行为偏好主要来源于自身资源禀赋、发展阶段和战略定位。如新疆、西藏等省份在可持续发展战略落实中更偏向公共服务均等化；青海、宁夏、内蒙古等重点生态功能地区则会倾向自身生态功能优势发挥；黑龙江、吉林等粮食主产区则会强调粮食安全与黑土地保护。因此，地方政府应将发展目标与区域协调发展战略、主体功能战略充分结合。

基于上述讨论，本文构建了可持续发展战略从中央到地方的降尺度分解与响应框架(图3)，通过建立预期性指标、约束性指标、重点工程项目，与激励机制、约束机制、地方政府行为偏好的对应关系，探讨可持续发展战略在中央—地方的响应过程中可能存在的协调与冲突关系。

四、可持续发展战略的地方分解与“十四五”规划响应

中央与地方“十四五”规划中把可持续发展作为重要内容，本文从省级层面讨论与可持续发展战略相关的预期性指标、约束性指标、重点工程项目以及规划内容文本响应。

(一)“十四五”时期各省份经济社会发展主要指标、重点工程与可持续发展战略的响应关系

五年规划指标直接反映了国家发展目标与治理需求，通过预期性目标、约束性目标，可以观测地方政府的响应情况。预期性指标，如“经济发展” “创新驱动”指标等是预期实现的引导性目标；约束性指标是在预期性基础上明确并强化了各地政府责任，如“资源环境”指标、部分“民生福祉”指标。总体来说，各省份共有20项指标，涵盖经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障五大类属性。除北京、江西、贵州、重庆等具体类别有所调整外，大类基本一致。

1.约束性指标存在一致性。“十四五”指标类别由“十三五”时期的经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境调整为经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障五大类。“十四五”在继续强调创新驱动、绿色发展的基础上，还强调了生态安全、粮食安全、能源安全。绿色生态、安全保障、民生福祉共同包含8项指标(见下页表1)。

表1 各省份“十四五”共同约束性指标

2.预期性指标除了部分共有指标(表2)，各省份还根据本地需求进行差异化规划。差异化指标反映了各省份在“十四五”期间的发展差异与地方偏好。如贵州设置了基础支撑类别，包含水利工程设计供水能力、高速铁路里程、互联网出省带宽能力等指标；吉林在安全保障类别新增了典型黑土地保护面积预期性指标；西藏新增了边境地区人口增长、青稞产量预期性指标；青海在绿色生态类别新增国家公园总面积占各类自然保护地总面积比例指标等。

表2 各省“十四五”共同预期性指标

3.各省份“十四五”的重大项目工程专栏的多样化、差异化特征更加明显。各省份专栏主要涉及高铁、民航、公路、能源、水利等基础设施建设工程项目，教育、医疗等民生工程，以及战略性支柱或新兴产业等重大项目。同时还规划了具有区域特征的专栏项目。沿黄省份围绕黄河流域保护与开发，相关专栏包括内蒙古“黄河重点生态区生态保护和修复工程”与“流域综合治理与湿地保护修复”、宁夏“黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设十大工程项目”等。长三角地区围绕区域协调发展与长三角一体化的落实，相关专栏包括上海“推动长三角更高质量一体化发展，服务全国发展大局”、浙江“区域协调发展重大改革和重大政策”、江苏“长三角区域一体化发展重大合作项目”等。

(二)可持续发展战略的文本分析逻辑

本文选用文本分析评估可持续发展战略在省级“十四五”规划中的响应情况。

1.梳理可持续发展目标和规划内容的逻辑关系。结合对2030联合国可持续发展目标在中国落实路线图(图2)与前文的探讨，将《国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要的建议》涉及17个可持续发展目标的内容分为生态环境、经济、社会三大类。

2.主题分类与信息提取。基于《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》《进展报告2021》归纳提取了一系列编码关键词。通过一级编码、二级编码、三级编码的关键内容，对“十四五”文本相关表述归类整合。由于新疆未发布相应的“十四五”规划纲要的建议，下文仅对30个省份利用Nvivo软件建立涵盖了17个SDG目标的104个三级编码指标，进行累积超过3万次的响应迭代。具体内容详见可持续发展战略指标分解编码表(表3)。

表3 可持续发展战略指标分解编码表

(三)各省份“十四五”规划文本响应结果

1.从生态、经济、社会可持续三个方面分析各省份对可持续发展战略的响应情况。从可持续发展战略的响应结构上看，各省份“十四五”纲要对经济可持续方面的关注度大于生态环境与社会可持续的关注度，经济可持续的内容在各省份“十四五”规划中占比平均值达到58.51%。

生态可持续响应情况。从区域对生态环境可持续响应的空间布局来看，响应程度较高的区域集中在西北部与东北部省份，与我国西北东北的生态功能区分布一致。从文本词频响应数量来看，前五位分别是青海、河南、宁夏、内蒙古、山西，均属于黄河流域范围。从生态环境可持续的关注结构上看，主要集中在SDG15和SDG6。从二级编码来看，主要集中在生态文明、主体功能区、生态修复与治理、环境保护污染防治、生态功能区、水资源利用等内容。

经济可持续响应情况。从区域对经济可持续响应的空间布局来看，并未呈现明显的集中区域。从文本词频响应数量来看，前五位分别是山西、重庆、青海、辽宁、江西，分别对应了资源转型与老工业基地、西部国家中心城市、生态脆弱区等不同经济发展阶段的省份。从关注结构上看，主要集中在SDG9。从二级编码来看，主要集中在产业转型升级、产业集群、数字经济、创新驱动、交通、区域协调发展等内容。

社会可持续响应情况。从区域对社会可持续响应的空间布局来看，响应程度较高的地区集中在西部、边疆地区。从文本词频响应数量来看，前五位分别是云南、青海、西藏、广西、福建。从响应结构上看，主要集中在SDG10、SDG16、SDG3。从二级编码来看，主要集中在公共服务均等化、收入分配、社会治理等内容。在云南、西藏等边疆省份中脱贫攻坚、边疆安全与民族稳定也是重点关注内容。

2.从功能区分析可持续发展战略的相应情况看，黄河流域功能区在我国生态功能维持、生物多样性保护方面具有重要意义。流域上、中、下游由于不同的自然地理和气候特征而具有明显不同的生态功能。根据《全国主体功能区划》,黄河流域分布了水源涵养、土壤保持、防风固沙及湿地生物多样性保护等重要的生态功能区。根据对SDG6的文本分析，青海、山西、内蒙古、河南等沿黄省份对流域保护等文本响应程度高，同时还制定了流域生态修复、重点功能区保护等多项重点工程。

粮食安全与脱贫攻坚。SDG2与我国粮食安全、农业可持续密切相关。根据对SDG2的文本分析，响应程度较高的区域分布在黑龙江、吉林、内蒙古、河南、重庆、贵州、云南等粮食主产区。黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古东部作为农业优化发展区，也是全国粮食安全功能承载区。重庆、贵州、云南等西南地区农业布局为适度发展，兼顾当地的生态、经济发展需求。脱贫攻坚是我国社会可持续发展与SDG1在中国的重要实践。根据对SDG1的文本分析，集中分布在云南、重庆、青海、内蒙古、安徽、福建、湖南等地，分别对应了边疆地区、民族地区、山区与革命老区等发展困难地区。SDG1和SDG2的集中区域有所重叠，脱贫攻坚的重点地区通常也是亟待发展振兴的乡村地区。

发展优势地区与创新驱动。发展优势地区包括北京、上海、广州、深圳等特大城市，以及杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市所在的8个省份。根据8个省份17个可持续发展目标进行文本分析发现，对SDG9的关注比重最高。对优势地区的响应结构分析发现，SDG9响应程度较高的地方集中于重庆、山西、辽宁、江西、山东、湖北、青海等地，并未呈现特殊的集聚格局。其中，山西对SDG9的响应主要集中在产业转型升级，包括产业集群、产业转移、战略性新兴产业等内容；重庆对SDG9的响应主要集中在区域协调发展，重庆作为我国西部中心城市，不仅要大力推进成渝地区双城经济圈发展，还要衔接西部大开发、长江经济带等重大区域战略。国家可持续发展议程创新示范区作为创新驱动发展战略与可持续发展战略的重要战略融合形式，除已批准建立的深圳、太原、桂林、郴州、临沧、承德6个城市，在各省份“十四五”规划中还确定了未正式公布国家可持续发展议程创新示范区，分别为青海创建海南州国家可持续发展议程创新示范区、内蒙古创建鄂尔多斯国家可持续发展议程创新示范区。

五、结论

本文建立了可持续发展战略从中央到地方降尺度响应机制，讨论了可持续发展战略在中央—地方传递的特殊性。结合“十四五”规划中预期性指标、约束性指标、重点工程项目以及规划内容文本分析讨论了各省份对可持续发展战略的响应差异。主要结论及建议如下。

第一，我国可持续发展战略分解落实过程中基本遵循生态环境、经济、社会可持续三个方面，并且能够建立与17个可持续发展目标的对应关系。结果表明，各省份“十四五”纲要对经济可持续方面的关注度大于生态环境与社会可持续的关注度，与我国当前阶段亟须优化经济结构、促进产业转型升级的高质量发展需求相适应。生态环境、社会可持续的响应布局呈现区域差异。生态可持续响应程度较高的省份与山水林田湖草沙生态系统分布相关，集中在重点生态功能区、流域、山脉等。社会可持续响应程度较高的省份则多为边疆民族地区、生态脆弱区等发展困难或公共服务供给不足的地区，反映了我国区域发展不平衡不充分的矛盾。

第二，可持续发展目标落实过程中遵循区域功能主导、优势互补的原则，行政尺度对可持续发展战略落实存在局限性，尤其是跨行政尺度的生态系统可持续管控。从功能区的角度分析各省份的响应情况发现，对SDG6响应程度较高的省份集中在流域范围，加强流域省份对于水资源开发与保护的举措既有利于实现黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带等区域重大战略实施，又能有效落实可持续发展目标。对SDG2响应程度较高的地区集中分布在黑龙江、吉林、内蒙古、河南等省份，是承担了我国粮食安全的重要区域。根据区域功能与优势重点，落实“三区三线”与主体功能区划，是有效缓解可持续发展目标之间的冲突，提高国家至地方可持续协同的有效途径。边疆地区承担了我国国防安全、边疆安全的重要功能，因此功能主导原则下可适当建立军民融合的产业发展体系。

第三，根据区域发展的阶段差异划分地方可持续发展的优先序。如中心城市及城市群的可持续发展目标是通过创新、绿色发展促进产业转型升级、新型城镇化、工业化、数字化建设，利用创新驱动发展战略与可持续发展战略在发展优势地区形成有效的协同关系，优先实现经济可持续发展。而欠发达地区的可持续首要目标则是脱贫、保障基本公共服务，为了实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，将可持续发展的减贫目标统筹纳入乡村振兴战略，优先实现社会可持续发展。