支持型社会组织参与社区治理：嵌入、融合与贯通〔*〕

王 栋

(重庆工商大学 法学与社会学学院，重庆 400067)

一、研究背景与问题提出

社区可以在基本的物业管理、社区事务决策等事项上实现自主治理，但是涉及到社区间公共事务协调、社区重大问题解决以及社区重大事项决策等，却难以由业主及其自治组织独立完成。尤其是在疫情等公共事件发生时，社区便暴露出其脆弱的一面，〔1〕许多内部资源无法调动，外部资源也无法进入。在这种情况下，必须考虑社区自治主体与外部政府或者社会力量的联合。党的十九大指出推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。〔2〕然而，在社区治理过程中，由于现实条件限制和相应制度不完善，导致社区各治理主体无法跨越角色割裂的鸿沟。在政绩考核压力下，相关基层政府部门乐于将指标具体化为各种各样的文件，但是缺乏深入基层的具体平台机制，也就限制了基层部门处理群众事务上的“现场”作用。虽然社区居委会对社区问题有着最直接的感知和最深刻的感触，但在行政化、内卷化的任务派出机制下，疲于建表立档、文山会海等行政事务。大量上级任务只有经过“政策分流”后，才能进入社区自组织和居民代表的“自解决”视域；社区社会组织缺乏自由裁量权和参与政策制定的渠道，使得大量政策难以得到落实。这出现了一个悖论，越是向上层级的治理主体，其“政策倡导”的功能越突出，但其“公共服务”的角色却愈加模糊；而越是向下层级的治理主体，其“公共服务”的职能越显重要，但其“政策倡导”的作用渐进剥离。如何打通上下左右各主体之间的合作沟通渠道，激活各个主体的应有功能，并实现整体化模式的最大化合力效应，是当前实践和研究亟需解决的问题。在公共事务处理中，单纯的一个主体已经不能完全依靠自身担当起解决问题的重任，必须与其他主体在公共服务、公共管理和公共政策中形成合作共同体才能顺利完成任务。而实现合作联通机制的关键要素就是在各主体之间架构一个发挥信息联系、资源共享和政策传递的“桥梁”。

有学者指出，在资源局限的情况下，借助支持型社会组织的力量来推动社区支持网络建设。支持型社会组织通过社区赋权以加强边缘性群体的横向联系和公共参与以分享知识、建立共识和培养能力，通过基层支持的网络构建来促成自上而下的发展模式和管理体制。〔3〕在实践中，支持型社会组织通过履行在公共服务和公共政策领域的交叉职责，实现社区对内促进合作、对外谋求支持，达到激活内部活力和打通外部政策渠道的目的。最早提出“支持型社会组织”这个概念的是戴维·布朗(L.D.Brown)和坦顿(R.Tandon)，他们认为支持型社会组织是以共同价值为导向，引导志愿服务发展的组织。〔4〕后延伸成为向社会组织提供资源和服务的组织。〔5〕张丙宣认为支持型社会组织是在制度上独立于政府和企业，以培育和发展社会组织为己任，促使其在社会中建立横向和纵向联盟的民间组织。〔6〕按照支持型社会组织的主要特征，可以将其分为政府力量主导型、社会力量主导型及基金会力量主导型三类。〔7〕而按照其产生的形式又可划分为三类：一是以工青妇等人民团体为基础建立的支持型社会组织，如北京的枢纽型社会组织；二是政府扶持建立起来的新型支持型社会组织，如深圳、上海、南京等地建立起来的社会组织发展中心、社会组织服务中心、社会组织孵化基地等；三是社会自我培育的支持型社会组织，如北京南都公益基金会、上海恩派、南京爱德基金会等。在世界其他国家，支持型社会组织也被称为中介性社会组织、伞形组织、社会组织联盟、社会组织联合会、社会组织孵化器等。

相比来看，我国支持型社会组织主要起着孵化和扶持基层社会组织的作用，比如为草根社会组织提供物质、资金、人员、场地、培训等方面的支持。而西方发达国家的支持型社会组织则已经发展到为社会组织参政议政提供平台和渠道的阶段。主要工作包括建立包含调查数据、实务经验等信息的知识银行，有力地推动信息和技术在非营利组织之间的传播与分享，以及接受政府的委托，开展相关调查，为政府的政策设计提供决策依据。〔8〕支持型社会组织通过信息资源和政策渠道优势，使得民间社会自下而上的志愿力量和政府自上而下的目标结合了起来，促成了政府与社区的良性互动。〔9〕一是为志愿者和社区部门在众多问题上提供建议、信息和培训；二是通过征求志愿者和社区部门的意见来对主要问题提出政策性思考；三是对能够使得整个部门受益的政策和实践施加影响。〔10〕根据我国国家治理、社会建设和社会组织发展的需要，各地出现了一些新的支持型社会组织形式，包括社会组织促进会、社会组织联合会、社会组织服务中心等。这些支持型社会组织已经不局限于对社会组织的物质和资源的支持，而且开始专注于对其各种能力的培训以及促进其政治素质的提升，积极鼓励它们在统战工作和参政议政中发挥重要作用。有学者认为支持型社会组织是资源信息的协调者、政府与社会的公共政策对接者，以及社会组织公共管理能力的建设者。〔11〕支持型社会组织通常借助与政府各主管部门的密切联系，以获得活动经费、公益需求信息、能力培训机会、政策咨询渠道等支持来服务于另一些社会组织，是一个重要的资源配置和互动平台。〔12〕可见，支持型社会组织具备多元的政策对话渠道和资源获取渠道，是联系社会组织与党政部门的重要纽带。但是，从现实运作情况来看，当前支持型社会组织的政策参与更多的是一种非正式、单向依赖性的参与，如在申报书、结项书中表达意见，或在私下的工作对接中以口头的形式反映、建议。〔13〕尽管政策倡导已经有成功案例，但缺少直接、稳定的政治渠道，倡议成本高，效果不明显。总体来说，支持型社会组织参与社区治理的制度化渠道没有打通，社区通过支持型社会组织向上参与政策协商的机制也未能建立，需要从理论和实践角度进行深入分析，并提出系统性的解决建议。

二、分析框架与研究路径

本文采用“角色嵌入—功能融合—体系贯通”的理论分析框架来考察支持型社会组织如何在社区治理中发挥作用。

其一，角色嵌入。支持型社会组织可以向上借助政策渠道嵌入政府决策体系内部，通过决策咨询服务影响政府决策走向；〔14〕也可以向下联系普通社会组织，通过调查收集基层社会组织的诉求，将这些意见进行整理归纳并总结出有价值的建议。而更为有效的方式是支持型社会组织在普通社会组织与政府之间形成相互嵌入的状态。政府通过关系嵌入和结构嵌入管理支持型社会组织，将其吸纳进行政管理体制，〔15〕支持型社会组织也通过政治代表身份或者正式的政策参与渠道来回应政府体制构建需求。这种“双向嵌入”结构使政府和社会组织获得“双向赋权”。〔16〕相互嵌入关系是实现政府服务要求与社会组织服务能力有机衔接的重要前提。从“嵌入性”理论出发,在“政府—社会组织”互动中以及“社会组织—社区”互动中已经形成以“专业性”为主导的政府互动逻辑,以及以“对话性”为主导的社区互动逻辑的行动探索。〔17〕但政府为保持对双方关系的主导地位，能接受社会组织的政策嵌入、关系网络嵌入和服务嵌入，却会排斥社会组织更深层的嵌入诉求。〔18〕而嵌入缺失易带来社会组织服务逻辑行政化、效果内卷化、行为短期化和体系碎片化等问题。〔19〕从嵌入程度来说，嵌入模式并不是要求实现与政府无缝对接，甚至替代政府的某些角色，而是应该建立更多的中间衔接环节，以缓冲直接对接带来的政策或者体制上的不适。因此，政府和社会组织都需要寻找新的关系平衡点。支持型社会组织即是达成这一平衡关系的重要砝码。

其二，功能融合。本研究将“公共服务”和“政策倡导”的理论与当前的支持型社会组织实践相结合，构建更为畅通有效的多元主体参与框架。Lipsky提出“公共服务”是指民警、护士、社会工作者等一线人员，通过自身具有的自由裁量权和专业性知识，帮助公民参与公共事务的操作或者日常活动方面的料理。〔20〕作为公民的代理人，公共服务者在很多时候扮演着资源分配、审核项目和处罚违规的角色。〔21〕叶娟丽、马骏肯定了这一说法，指出公共服务者通过执行上级公共决策，并落实到具体的群众中间，这决定了其在公共政策制定中的“创新”角色。〔22〕然而对于支持型社会组织是否能担任“公共服务者”角色，一些学者持保留态度。J.Harris指出支持型社会组织的主要工作是“小心谨慎地看门”和“对稀缺资源的严格配给”。〔23〕D.Howe在此基础上指出支持型社会组织没有广泛的自由裁量权，只是公共管理中规范的遵守者，是扩展的街头管理者。〔24〕关于“政策倡导”的概念，中西方对其解释略有不同。约翰·W·金登认为政策倡导是指相关人员积极投入时间、精力等资本参与到公共政策过程中以改变原有的资源分配方式而获得更多预期的利益。〔25〕国内学者郭小聪、李密则认为“政策倡导”可以是个体、团体和机构，通过推动政策创新和政策变迁来影响参与公共政策，〔26〕可以是来自体制内，也可以是体制外的。其中，体制外的政策倡导能够获取更多的自主空间，进而激发“创新”活力。〔27〕但大多数参与政策的个体或团体都是被动的，只有少数掌握资源和有能力者才主动参加政策制定。〔28〕当前，以“公共管理”和“公共政策”为基础的理论已经广泛应用于现实分析之中。2020年6月，国际权威杂志《公共行政》提出将基层公共管理与公共政策进行对接的研究议题，来推动未来相关领域的学术创新。〔29〕但是从现实实践来看，“公共服务”与“公共政策”之间的实践隔阂更为突出，或者说在“公共服务”和“公共政策”之间，还应借助“公共管理”这个环节进行理论体系的贯通。有学者尝试在相关领域研究方面进行创新融合，〔30〕为进一步的理论进展打下了基础，然而其对实践的探索还未真正深入到具体主体的行动逻辑层面。

其三，体系贯通。当前我国社区治理的研究集中于多元主体参与效应方面，但是基层政府的偏见、街道社区的自主性不强和对政府资源的高度依赖是社会力量参与的现实困境。师曾志、季梵认为应推动从个体自我发展到多元主体联动共治的模式建构。〔31〕李小博指出立足于法律，理清基层政府、居民委员会、业主委员会以及社区社会组织的关系、权利与责任，才能形成一种资本与权力的公共管理与公共政策双向互动的状态。〔32〕支持型社会组织是承担上传下达，承接政府与社区业主之间互动的中间枢纽，更具体地说是“业主—业主自组织—社区居委会—支持型社会组织—街道办事处—区县相关部门”各个环节联系的中间协调者。支持型社会组织不一定直接进入小区承接各种治理任务，更多的是发挥自身资源丰富、资金重组、技术成熟、人员专业等优势，通过资金投入、项目设计、执行监督、决策参谋以及技术或智慧支持等方式间接地介入小区的公共服务或公共管理中，小区中的诉求、建议也就可以通过支持型社会组织传递到相关上级政府部门。因此，支持型社会组织在政府和社区之间建立了联合治理的“服务链”或者“政策链”。

本文利用参与式个案体验观察法和深度访谈法，以设施老化、散居楼栋多、流动人口多的老旧散小区为研究对象，对支持型社会组织嵌入重庆市卫星城区的X花园、T小区，重庆市主城区的D社区，广东省发达城区的L小区的治理情况进行比较分析。X花园是城市边缘村改居移民小区，物业由居委会代管；T小区是新建拆迁移民小区，居民大多为农转非及周围乡镇购房人员，小区实行业委会物业自治，获得“区自主物业治理示范小区”“中国最美志愿服务小区”等称号；D社区位于重庆市N区中心老城，在支持型社会组织的帮助下，社区80%的散居楼栋都纳入了物业自治组织管理，已有近4000人成为社区注册志愿者，入选民政部“全国社会工作服务示范社区”；L小区是发达中心城区的“城中村”，是S区重点改造小区和区综合改革示范社区。4个小区和支持型社会组织的基本情况详见表1。

表1 4个小区和支持型社会组织的基本概况

本研究的支持型社会组织分为四类：一是与X花园联系的W区社会组织促进会为官办支持型社会组织，它是由政府机构主导创办，接受民政部门直接领导，帮助民政局把握社会组织的动态，开展社会组织政策、法律及业务咨询、经验交流，承办区级部门委托的有关工作。二是与T小区联系的L社工组织为民办支持型社会组织，它是在高校教师和社会人士的共同支持下成立的公益慈善类民办非企业单位，联系的政策部门有区民政局、共青团区委等。三是与D社区联系的B环境教育中心为“半官方”支持型社会组织，它承接了政府转移的许多准行政职能，也为政府社会事业规划提供决策咨询服务。B环境教育中心与国家环保部门有密切业务关系，是全国环境基金会的首届民间组织联络站和联合国环境署中国NGO信息联络站。四是与L小区联系的“双叠”支持型社会组织。Q社会组织通过在购买社区服务中引入参与式预算和在街道建立社会组织联络站等方式，将社区的政策服务链条分别上下延伸到政府和居民两个政策供需端口。如同“双向授粉”效应，Q社会组织一方面获得了政府的政策合法性支持，另一方面也获得了群众的社会合法性支持。

三、支持型社会组织嵌入社区治理体系的模式比较

因为受三峡移民搬迁对当地经济社会发展的阶段性影响，重庆市W区和N区的支持型社会组织以及整个地区的社会组织发展存在很多困境，而且基层民主体系建设也处于逐步完善阶段，所以支持型社会组织很难切入到基层社区治理体系并发挥积极作用。社区的公共服务和公共政策一直处于与支持型社会组织的半结合状态。

(一)上嵌：官办支持型社会组织参与公共政策却难以介入公共服务

X花园缺乏各主体间互动的中介渠道，特别是各主体职能未能有效衔接。一是基层政府的公共管理职能未“下线”。基层政府部门缺乏与社区居民直接的、定期的联系，主要通过公共政策的行政延伸方式影响社区公共管理，即向下层层发号施令，最后在社区治理层面，通过居委会的中间枢纽渠道，来执行相关的行政任务。小区居民参与社区公共政策协商的渠道虽然得到初步建立，但基层政府并未在该社区治理中引入党政协商和政协协商机制，导致小区民意无法有效传达到政府层面并引起重视。二是社区居委会公共管理职能“悬浮”。在社区公共管理中，社区居委会面临行政化严重和自主性缺失的问题。X花园没有物业公司，居委会是社区服务的主要提供者和上级部门的政策代言人。居委会仅有9人，这些工作人员除了参与小区的公共管理，还有大量的上级任务要处理。尽管社区居委会承担小区的物业管理业务，但是社区居委会与小区的业主自治组织各成体系，居委会仅从部分居民代表的日常接触中凝炼民意，无法准确传达辖区居民的真正需求，更难以代表居民利益进入政府决策的制定流程。三是社区社会组织缺乏自由裁量权。社区工作人员表示：“(社区社会组织)实话说效果并不好，就是说喊我们报5个社会组织，我们也是硬凑的。就是搭的那个花架势在那里，只应付一下检查而已。但是你要说公益性、功能性作用的话，我觉得没有发挥。”〔33〕据了解，在X花园注册的7个社区社会组织，只有2个负责人是本小区居民，其余负责人皆为社区干部。业委会作为重要的社区社会组织，其相关事务决策基本上是由业委会主任和几个成员内部商议。另外，业委会还不是法人单位，难以与外部建立正常的工作联系，不能以适宜的角色来实现与各部门之间的对话。

面对社区的现实困境，W社会组织促进会也难以有效切入并发挥支持作用。W社会组织促进会负责日常工作的3名工作人员中，全职工作人员仅1人，办公地点在区民政局，日常工作中更多是为民政局服务，面临着行政化突出、自主性缺失的问题。唯一的全职工作人员表示：“到目前为止，做的社会组织促进会的工作很少，可能社会组织促进会的工作只占了一年工作量的20%左右，剩下的基本上都是民政局的工作。”〔34〕W社会组织促进会与会员社会组织联系频率不同，与会长单位每月联系一次，与会员单位一般一年联系一次，与社区社会组织几乎不联系。各会员单位以非正式的方式将诉求和建议传达到项目对接的政府部门，难以引起政府重视，仅在政策咨询、政策倡导方面依靠W社会组织促进会的渠道，而其他非会员社会组织和社区社会组织游离在机制边缘，找不到反映诉求的渠道。尽管W社会组织促进会与党政部门建立了业务联系渠道，但这些渠道大多是为了完成党政部门某项工作任务而设置，而针对支持型社会组织向党政部门反映诉求和政策建议方面则较少有专门的机制，大多是基于零散的、非正式的座谈、会议以及项目汇报等。有社会组织人员说：“这个(W社会组织促进会)感觉就是个空壳子，没有啥子联系，一年还要收1000元的会费，然后就是每年过年举办了一个年会，各个社会组织的负责人一起吃了个饭，就没得啥子了。”〔35〕

(二)下嵌：民办支持型社会组织参与公共服务却无法进入公共政策渠道

L社工组织以基层社工服务的角色嵌入T小区社区治理，推进公共服务职能的确立。一是搭建文化建设平台。作为老旧散小区的T小区，其业主身份来源多样化、文化认知水平参差不齐、群体凝聚力不强，加强社区文化建设是提高小区治理效率的突破口。小区内的社会组织及其他治理主体受到自身规模和能力的限制，无法提供相应的支持。L社工组织发挥其人力资源、物质资源优势，注入先进的管理经验，通过四点半课堂、社区影院、家庭文化建设等文化项目，丰富小区居民文化生活。二是构筑心理危机防线。在公共危机困境下，居民的不安情绪长期得不到引导和释放，最后就容易演化成更大的矛盾。这些协调与平衡居民心理的责任本应由小区内多主体共同承担，但现实困境导致各主体的角色功能发挥不足，最终担子都落在没有能力承担此任务的居委会身上。L社工组织进入社区后，能精准抓住居民心理需求，有效对接居民心理建设的相应渠道，居民的心理困惑得到一定缓解。三是营造社区规则习俗。在抗疫期间，社区居家隔离的要求与居民日常行为习惯产生冲突。社区没有足够的人手对居民进行政策解释和行为引导。“社区最需要的就是人员方面的支持，外面那些社会组织进不来，而社区社会组织因规章制度不规范化等问题，无法加入到社区抗疫中来，虽然之后也有基层领导干部参与抗疫，但是经济发展较好的社区可能有很多干部，而我们社区只有一两个干部支持。”〔36〕对此，L社工组织发挥直接联系社会组织、政府，间接联系社区居委会和社区社会组织的作用，推动社会组织工作者和政府职员入驻或下沉社区，引导社区居民共同协商制定社区规则，规范居民行为。L社工组织向上联系的部门有民政局、共青团等，但这些部门与L社工组织大多是业务上的指导关系，并没有形成实质性的政策沟通机制；L社工组织更多的是以一种非正式、单向依赖性的政策参与方式，如在申报书、结项书中表达意见，或在私下的工作对接中以口头的形式反映。〔37〕对于政策参与情况，L社工组织负责人表示，很多时候不是不关注，而是不知道以什么样的形式去反映：“我们这种组织都是自己在运行自己的，承接一些政府的购买服务，基本没有政策参与。我们发现问题就会用非正式的方式去跟领导讲。目前来讲，我还没有发现一个(社会组织政策参与的渠道)。”〔38〕

(三)分嵌：半官方支持型社会组织在公共服务与公共政策之间的分向促动

在D社区形成了两套自主治理体系，一是以“居委会—居民大会—议事小组”为主体的社区群众自治组织，向下还可延伸至“居民小组—楼栋长”等主体，其发挥代行上级街道党委政府的行政任务的功能。二是以“社工站—互助会—业委会”为主体的业主自组织，主要负责业主日常公共服务工作。两者呈现出公共政策和公共服务各自独立的工作链条。按照“三事分流”机制，B环境教育中心进入D社区后，与居委会进行了工作对接，协助处理业主“小事”；而业主“私事”已在业委会和互助会的协助下得到解决，一般不需要B环境教育中心的干预。由此，B环境教育中心没有在D社区的公共政策和公共服务两个领域形成对接。另外，业主的“大事”则由街道党委政府处理，B环境教育中心在中间起到协调作用，因此其与街道党委政府建立了正常的对接机制，但是却没有与广大普通居民建立中间衔接关系，由此，B环境教育中心向上形成了参与公共政策的协商渠道，向下却没有生成收集居民的政策意见的渠道。居民的意见和建议只有通过群众自治组织体系和业主自组织体系分别向上传递。支持型社会组织仅在意见和建议进入这两个体系后才介入协调处理。因此，半官方支持型社会组织与基层行政部门的“强关系”和与业主及其自组织的“弱关系”，造成了公共服务和公共政策两个工作体系各自为政的局面。(参见图1)

四、支持型社会组织促进社区治理的功能融合

基于基层社区治理中出现公共服务和公共政策机制对接渠道的断裂问题，必须正确引导支持型社会组织介入到基层治理体系中来，通过支持型社会组织的资源和渠道优势，建立社区公共服务和基层部门公共政策之间的空间联系节点。

(一)增设连接“公共服务”和“公共政策”功能的工作节点

如果将公共服务和公共政策两个职责的联系节点都寄托在支持型社会组织身上，这既不符合当前基层治理的结构组成现状，也会增加支持型社会组织的工作负担，导致两方面工作都不能有效开展。S区就此建立了社会政策观测站，每个街道设置了4个社区分站。首批“入站”的职能部门包括教育、民政、卫生、政法委、司法局、城乡统筹办、人社、计生等13个。观测站专门负责社区与街道政府部门之间的政策协商的工作对接。支持型社会组织则下沉到社区层面，与居委会、业主、志愿者形成合作共治共同体，担负起公共服务的职责。同时支持型社会组织也是观测员，对服务工作中发现的具体问题和收集的群众意见，及时总结成“社案”并传达给观测站。(参见下页图2)支持型社会组织是提交社案的主力，每月需进站1次，每次2天，每季度至少提交1个专业型社案。通过支持型社会组织，决策部门能有效对接居民代表大会、社区参理事会、市民议事厅等，构建了完整的基层民主协商体系。为了对公共服务过程中的问题精准把握，支持型社会组织一方面要撰写自治型、服务型、政策型、研究型等不同类型的“自下而上”的社案；另一方面要撰写“自上而下”的咨询性社案，如党委政府向社会征求一些政策拟定前的建议，或对一些现行政策进行社会效果的评估，可以委托支持型社会组织观测员去搜集社区居民的反映并上报。观测站将这些社案统一提交给各级“社工委”，然后经过镇、区社工委的梳理分类，转到镇、区的有关部门办理。

(二)引入促进“公共服务”和“公共政策”功能有效衔接的机制

政府购买服务通过合同制度建立了政府与社会组织之间的责任义务关系。参与式预算则是居民代表直接参与政府项目预算过程的商讨，形成了居民对政府购买行为的监督关系。前者政社关系的组合没有体现居民的主体责任和权益。后者政民关系组合则没有体现社会组织在其中所起的作用，也没有达到对社会组织服务行为的监督目的。基于此，S区在Q社会组织的协助下将参与式预算与政府购买服务进行了工作衔接，从而建立了政府、社会组织和居民三者之间的相互合作和监督的权责关系。Q社会组织在社区购买服务的参与式预算改革中不仅起到组织协调等作用，而且直接参与到预算的各个环节中来。Q社会组织还积极倡导与政府的政策沟通机制建设，每年向政协及民政等部门提出参与式预算的改革建议。在参与式预算过程中，专门设置了党代表、人大代表、政协委员等参与的审议环节，积极吸收民众的预算诉求及政策建议。基于参与式预算对政府购买社区服务的良好促进作用，居民对项目建设的参与积极性也得到提高。更为重要的是，居民通过参与式预算的协商过程，结合政府购买社会组织服务相关渠道，将建议传达到政府相关部门。由此，支持型社会组织不仅在“公共服务”和“公共政策”衔接中起到了引导作用，而且也促进了居民在这两个职能上的参与度。

五、支持型社会组织助力基层纵向治理体系的构建

对于社区治理来说，所包含的公共服务和公共政策事务同样面临多个层级部门的工作对接。这就需要探索整体的协商支持系统以及不同协商论坛之间的互动。〔39〕本文通过“枢纽—联盟—网络—梯链”等相关结构功能层层递进的构建过程，来论证支持型社会组织在基层纵向治理体系中所担当的角色和重任。

其一，运行枢纽。“枢纽”一词，从字源本义上说，意为事务的中转承递角色，事物之间联系的中心环节。将“枢纽”一词用于组织系统中，主要意涵某一环节在同类组织中的桥梁纽带作用。〔40〕对于社区层面，由于支持型社会组织是高一级的社会组织形式，以服务某区域社会组织发展为己任，限制了其工作深入一线的职责拓展。因此，应积极改善这种局面。一是延伸支持型社会组织的管理触角。支持型社会组织可以发挥自身的优势，将相关资源输入社区相关职能部门，借助社区居委会或者社区社会组织的本体工作职责，在社区内开展具体的管理和服务工作。二是延伸支持型社会组织的政策基点。政府部门向下与社会组织缺乏政策联系。“当前我们(社会组织管理科)有扶贫、防疫抗疫、脱钩、政策创新等四个大板块的工作，但目前社会组织能参与的只有前面两个部分的内容，政策这一块只能通过购买服务来实现。”〔41〕而社会组织向上与政府部门也缺乏对接机制。“我们也不知道要写什么，你要写请示好像也不对，你写什么申请呀好像也不太对。要不就在总年会上发表一下意见，要不然就是私下，就是非大会的那种(非正式)汇报工作的时候，比如我们自己每个季度都会有一个刊物送给相关官方，像团委，给他们的目的就是告知这个季度我们重点做了什么事情，那这个时候我们就会提。”〔42〕支持型社会组织通过联系的会员社会组织来向下延伸到社区，间接介入社区公共政策，还可以通过培育社区社会组织间接作用到老旧散小区的公共政策体系，也可借助社区社会组织联系居民的便利条件，将居民意见集中起来，并通过街道社工委等部门，将意见提交到区县人大、政协、党代会等重要决策机构。

其二，运行联盟。所谓倡导联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体。倡导联盟具有鲜明的特征:倡导联盟成员包括那些持有共同信念体系并对政策观念的产生、扩散和评估起着十分重要作用的所有人员。〔43〕各种支持型社会组织都有一个依托的政府部门或者人民团体。通过支持型社会组织，各负其责的相关部门可以完善在相应工作中的政策，也促进了各相关部门政策的发展。同时，支持型社会组织是各类社会组织的联盟组织，具有高度灵活性和整合能力，它能够将跨界、跨领域的各种知识、资源整合起来，很好地协调专业分工与整个创新战略之间的关系，保持组织竞争优势，完成跨组织的共同使命。〔44〕当然官办支持型社会组织存在与社区社会组织联系不够紧密的问题，“我们(社区社会组织)感觉和W区社会组织促进会的距离感比较强，反而类似指导中心、协会、总会与社会组织的联系更密切。”〔45〕应发挥民办或“双叠”支持型社会组织的中间作用。再者，支持型社会组织凭借自身政治素质和业务能力以及在社会建设和政府公共政策中的出色表现，成为各级各类政府部门争取的合作力量。大量公共事务需要支持型社会组织的参与，许多政府决策事项需要支持型社会组织的智慧支持，甚至支持型社会组织主要成员有机会进入政府机关挂职或兼任相关职务，有的政府工作人员也有机会通过制度化渠道进入支持型社会组织锻炼或者兼职。通过多主体跨部门的合作，以发挥社区公共服务和公共政策的“内合外联”作用。

其三，运行网络。政策网络是政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称，是以组织身份参与的，基于资源依赖、利益诉求、政策合法化需求等互相依赖的复杂结构关系或人际关系的行动网络。〔46〕有学者指出倡导联盟框架就是网络中心主义研究途径, 本质上也是一种政策网络。如美国学者格莱夫认为:“倡导联盟框架与政策网络文献具有十分显著的联系, 但是它比传统的网络研究提供了更多的动态网络图景。”〔47〕支持型社会组织在政策网络建设中发挥着重要作用。首先，通过支持型社会组织建立整体化资源整合机制。支持型社会组织应该和社区基金会、政协社区联络站、社区居委会等实现联动，和街道办事处、志愿者小组、文化服务所等实现工作衔接。其次，从制度层面构建一个完整的枢纽型工作体系。支持型社会组织对上建立区级党委、政府、人大和政协专报制度，横向建立与区统战部门、民政局的联席会议制度，对下建立新注册社会组织对口联系制度、每月负责人对话制度等，构建多向全面联络沟通机制。再次，引入多种支持型社会组织对接多重资源。例如N区设立了社区“基金会”，支持开展了300多个社区自治项目。在这一“大基金”的支持带动下，各社区又相继建立了社区公益站这类“小基金”,通过“小基金”持续推进的自治项目达700余项，撬动社会资金共计4000多万元。最后，建立支持型社会组织与国家政策系统衔接的正式渠道。支持型社会组织担负着反映广大社会组织和人民群众利益诉求的重要责任，应该建立支持型社会组织反映整体行业和服务领域的发声渠道，包括其参与党代会、人大、政协等国家政策制定和协商的重大会议机制。例如探索政协界别小组与支持型社会组织的工作对接，形成“市政协领导+政协专委会+界别小组+政协委员+支持型社会组织”的挂钩联系机制。

其四，运行梯链。在政策网络建设基础上，建立更为层次分明、多层互动的政策沟通梯链。一是进一步创新“三事分流”制度。虽然N区“三事分流”制度有着严格的事务分流过程和分级办理责任机构，但是这些“三事分流”工作是依靠外部的组织机构和工作人员来完成，没有设置专门的工作机构来处理，一旦某一方机构没有配合完成某一环节的任务，整个工作将无法顺利完成。二是联席会采取“事、会、责、约、评、记”的工作制度。这是从内部建立的具体的自我约束和规范机制，与S区社区政策观测站以及参理事会的外部约束制度不一样，S区的机构处理办法是通过居委会、街道的监察机构等部门建立监督和激励机制，并参考政协、人大对代表的考核办法。两种内外规范机制都各有优点，二者相互结合从内外形成更为全面科学的约束激励机制。三是综合“三事分流”、社区议事机构、社会政策观测站以及政协在社区的联络站的功能，进行有机整合，建立三级分层事务办理机制。最底层为社区参理事会，对应的是社区社会组织、社区自治组织及其他社区代表的工作任务，主要是对社区事务及邻里纠纷进行协调，无法解决的事务上报给第二层社会政策观测站。社会政策观测站对于社区参理事会上报的问题进行统一协商处理，能够交给居委会解决的直接由居委会处理；居委会无法解决的，通过社会政策观测站的“社案”进一步上报政协在基层的联络站。联络站的联络员对“社案”整理归类并提炼出更为明确的问题，能够由街道乡镇或相关部门解决的直接交由这些部门协商解决；不能解决的，将“社案”以社情民意征集提案的方式上交所属政协部门，通过政协的工作机制进一步解决，有必要的可以在两会期间直接以“提案”方式进入下一步的解决流程。

六、构建多层协商体系的互动机制

基于支持型社会组织参与下的基层纵向静态治理体系的建立，只是完成了工作的第一步。为了使各层级之间工作能够有效衔接并相互支撑，需要建立各层级之间动态平衡和调整的运行机制。(参见图3)各层级之间有效互动有赖于支持型社会组织自身管理、相关配套制度和外部环境的全面深化改革。

其一，完善支持型社会组织各级分支管理体系。支持型社会组织从高到低的各层分支机构之间应本着党建引领、资源共享、独立运作、统筹协调的原则，最大化破除支持型社会组织行政化倾向，充分发挥市场化运作方式和社会化活动模式在支持型社会组织内部治理体系中的作用。“因为有的支持型社会组织权力过于集中，它可能利用资源优势、层级势能、关系网络等形成全能式管理模式。这种垄断问题不仅涉及公共事务处理的垄断，也是对公共利益、公共资源、公共权力的垄断。这不仅是对公共空间的极大压缩，而且有可能转化为自身攫取利益最大化的便利条件。”〔48〕因此，需要建立支持型社会组织民主科学的内部层级管理体系。具体可以是空间地域上的联盟，贯通社区、地方和全国。鉴于社会组织的特殊性，这种空间联通不应是科层化和等级式的，而应是扁平的网络，各个层面都有自己的自主性和能动性。〔49〕

其二，改善政府对支持型社会组织的分层管理体系。各级政府应建立关于支持型社会组织的管理机制。有了专门的对接机构，可以将支持型社会组织的资源信息进行有效联通。如北京市、宁波市按照分级负责、属地管辖的原则，建立市、区(县)、街道或者区(县)、街道、社区三级管理体制，形成完整的分类管理、分级负责的“枢纽型”社会组织管理结构。〔50〕支持型社会组织可以细分为多个种类，各个种类又区别较大，比如行业协会、基金会、民办非企业等所对应的支持型社会组织，它们所联系的组织和单位有着很大的专业性特征，因此还应体现行业管理或者职业管理的联系机制。在分级管理机制中，除了将民政部门作为主管部门外，还应将党建部门、统战部门、人大政协机构等协商议事机关的工作机制衔接进来。

其三，构建多层政策协商的配套制度。一是在政府体系内建立法定机构专门处理支持型社会组织、会员社会组织以及社区社会组织等社会力量与政府之间的业务。二是在社区层面建立社区联络站，负责对接社区各主体建议和外来各部门的政策传达，并专门增设社会联络员，长期在基层社区从事民意征集和民情调查的工作。政协在基层的联络站与社区议事机构建立合作关系，利于向上级政协传递基层的公共事务要点和难点。三是构建多方共同议事“联席制度”。进一步健全和完善社区代表会议制度，辖区单位共同参与的社区工作联席会议制度，党代表、人大代表联系社区制度。另将“联席会议”纳入到政府决策会议系统中来，将联席会议与政府共同协商的决策事宜提交政协和人大审议，或将联席会议参与政府预算的方案提交人大审议。四是在街道政协工委以及区县级政协增加基层社会组织代表人士。另外可以研究在区县政协中增设社会组织界别，从而建立社会组织参与政策协商的制度化渠道。

其四，深化对相关行政层级的体制改革。随着管理重心和力量的不断下移，在“条块结合、以块为主”的管理原则下，社区管理任务愈加繁重，而管理职责难以厘清，协同治理的长效机制难以形成，这在很大程度上挤占和遮蔽了社会发育的空间，不能有效培育出社会自治组织和自治能力。我们政府与基层的体系构建成了一个倒金字塔体系，越往上走人越多，反而是服务基层的人越来越少，任务越来越重。应理清条块关系，充分发挥街道或镇组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、协调社区资源、指导自治组织和维护社会稳定的功能。在社区层面，积极推进社区承担的“行政上收”改革，使社区大大减轻负担，由此可以将时间精力投入到服务群众和基层民主自治建设中来。针对老旧散小区，相当部分是国有企事业单位的家属小区，在当前市场化改革背景下，传统隶属关系体制已经不能满足小区业主的生活需求，应该积极推进小区与市场和社会接轨，打破封闭体系，为支持型社会组织参与其治理提供制度保障。

七、余 论

本文基于支持型社会组织的特质，联合其他社区治理的相关主体，建构了能够联通社区公共服务和公共政策的治理体系。值得进一步探讨的是，在基层社区公共服务和公共政策两个环节还需要发挥相关主体的“公共管理”职能。本文在“公共管理”层面没有进行深入分析，但是在现实社区治理中，除了公共服务这一环节之外，也不能忽视相关部门的管理职责。尽管从治理含义来说，公共服务与公共管理有着工作范畴方面的交叉重复情况存在，从现代服务型政府理念和“管理就是服务”的职责目标来说，确实很难将二者截然分开，但是“公共管理”更多的是倾向于对于公共事务在行政层面或者组织层面的操作行为，它是利用行政权力在组织管理角度进行具有强制性、结构性以及效率化的工作行为，而“公共服务”则侧重于利用公共资源，为社区居民提供具体的社会福利活动。因此，本文探讨了支持型社会组织的“公共服务”和“公共政策”的链接功能，也强调了其在整个纵向治理体系中的枢纽作用，但缺乏对支持型社会组织本身应该担当的具体“岗位”职责的分析。基于公共管理的概念切入，我们会清晰地发现，其实在公共服务和公共政策之间，应该树立公共管理的重要角色，除了社区居委会和街道部门的公共管理职能以外，可以探索确立支持型社会组织在公共管理中的位置，而且从支持型社会组织的职业特征来看，它确实也能够担当这一重任。从而通过支持型社会组织在“公共服务—公共管理—公共政策”之间形成更为完整的角色配置。

同时，本文是以老旧散小区作为分析对象。从案例背景和问题发生过程来看，老旧散小区对于支持型社会组织的需求更为迫切。其实本文所指的这些问题以及支持型社会组织的作用，也可以对应到普通居民住宅小区的工作中来，尤其是在疫情等公共危机发生时，这些问题将是所有社区要面临的，这种情况下支持型社会组织及其纵向联合治理体系同样适用。另一个需要说明的问题则是，本文将支持型社会组织分为官办型、民办型、半官方型和双叠型，目的也是为了通过分类，更好地挖掘各类支持型社会组织的精准角色，从而在建构的纵向治理体系中发挥各自的优势，同时也应该重视不同类型的支持型社会组织在对接相应的社区时所应该采取的策略，如果支持型社会组织类型与所服务的社区不匹配时，则需要进行调整。更为重要的是，社区在接受服务时，应该得到多类支持型社会组织的扶持，才能全面实现精准服务的目的。而反过来，我们也同样应该重视各类支持型社会组织的发展，尤其是重视民办和双叠类支持型社会组织的发展，它们也需要政府的更多政策性或资源性支持。总之，基于支持型社会组织的纵向治理体系建设，是一个较新的课题，也是一个值得重视的课题，它在支持社区治理更好发展的同时，也需要得到各方力量的支持。

注释：

〔1〕田毅鹏：《治理视域下城市社区抗击疫情体系构建》，《社会科学辑刊》2020年第1期。

〔2〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月19日。

〔3〕王嘉渊：《支持性社会组织的平台化趋向：发展局限与路径选择》，《学习与探索》2020年第6期。

〔4〕Brown,L.D.,& Tandon R.,Strengthening the Grassroots:Natureandrole of Supportorganizations,NewDelhi:The Society for Participatory Research in Asia,1994.

〔5〕Brown,L.D.,& Arehana Kaxegaonkar,Supportorganization sand the evolution of thengosector,Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2002,31(2),pp.239-240.

〔6〕〔44〕张丙宣：《支持型社会组织:社会协同与地方治理》，《浙江社会科学》2012年第10期。

〔7〕〔9〕〔49〕丁惠平：《支持型社会组织的分类与比较研究——从结构与行动的角度看》，《学术研究》2017年第2期。

〔8〕王名、李勇、廖鸿、黄浩明编著：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007年，第149页。

〔10〕王名、李勇、黄浩明编著：《英国非营利组织》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第188-189页。

〔11〕祝建兵：《支持型社会组织在社会治理中的角色定位》，《中共福建省委党校学报》2016年第2期。

〔12〕周秀平、刘求实：《以社管社:创新社会组织管理制度》，《中国非营利评论》2011年第1期。

〔13〕〔37〕王礼鑫、冯猛：《地方政府创新中政策企业家知识创造的一个分析模型——以K市公益基金招投标改革为例》，《公共行政评论》2020年第1期。

〔14〕林兵、陈伟：《“吸纳嵌入”管理：社会组织管理模式的新路径——以浙江省N市H区社会组织服务中心为例》，《江海学刊》2014年第1期。

〔15〕吴月：《嵌入式控制：对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》，《公共行政评论》2013年第6期。

〔16〕纪莺莺：《从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构》，《浙江学刊》2017年第1期。

〔17〕王名、张雪：《双向嵌入:社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架》，《南通大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

〔18〕罗艳、刘杰：《政府主导型嵌入：政府与社会组织的互动关系转变研究——基于H市信息化居家养老服务项目的经验分析》，《中国行政管理》2019年第7期。

〔19〕龙翠红：《政府向社会组织购买服务：嵌入性视角中的困境与超越》，《南京社会科学》2018年第8期。

〔20〕M.Lipsky,Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services,New York:Russell Sage Foundation,2010,p.3.

〔21〕S.Maynard-Moody,M.Musheno & D.Palumbo,“Street-Wise Social Policy:Resolving the Dilemma of Street-level Influence and Successful Implementation”,Western Political Quarterly,Vol.43,No.4,1990,pp.833-848.

〔22〕叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2003年第5期。

〔23〕J.Harris,“Scientific Management,Bureau-Professionalism,New Managerialism:The Labour Process of State Social Work”,British Journal of Social Work,Vol.28,No.6,1998,pp.839-862.

〔24〕D.Howe,“Knowledge,Power,and the Shape of Social Work Practice”, M.Davies(ed.),The Sociology of Social Work,London:Routledge,1991,pp.202-220.

〔25〕〔美〕约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京:中国人民大学出版社，2004年。

〔26〕郭小聪、李密：《政策企业家视域下政协提案的政策化研究——基于广州市Y区政协十年提案的分析》，《江苏行政学院学报》2016年第3期。

〔27〕周凌一、李朔严：《跨体制流动与政策创新:制度环境约束下政策企业家的身份选择——以西南省公益金融创新为例》，《公共行政评论》2016年第5期。

〔28〕颜学勇、周美多：《政策企业家:政策过程中的个体参与及其启示》，《甘肃行政学院学报》2008年第3期。

〔29〕《〈公共行政〉街头官僚政策企业家精神专刊征稿启事》，2020年6月26日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIxMDA4MjM1NQ==&idx=8&mid=2247503948&sn=616caad700c80289fa1d289f7818ed57。

〔30〕黄扬、陈天祥：《街头官僚如何推动政策创新？——基层卫生服务领域中的创新案例研究》，《公共管理学报》2020年第4期。

〔31〕师曾志、季梵：《以社区治理与服务实现为目标的多元主体互动——生命传播视域下的社会组织与物业企业》，《新视野》2020年第5期。

〔32〕李小博：《城市社区多元主体关系困境及其破解的法治路径》，《领导科学》2020年第18期。

〔33〕〔34〕〔35〕〔36〕〔38〕〔41〕〔42〕〔45〕2020年7月笔者在W区的调查记录。

〔39〕Mansbridge J,“Deliberative Polling as the Gold Standard”,The Good Society,2010,19(1),pp.55-62.

〔40〕王鹏：《国家与社会关系视角下的枢纽型组织构建——以共青团为例》，《中国青年政治学院学报》2013年第5期。

〔43〕Paul A.Sabatier,“Policy Change over a Decade or More”,Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach,Colorado:Westview Press,1993,pp.17-25.

〔46〕Frans Van Waarden，“Dimensions and Types of Policy Networks”,European Tournal of Political Research,1992,p.50.

〔47〕Carsten Greve,“New Avenues for Contracting out and Implications for a Theoretical Framework”,Public Per-formance & Management Review,Vol.24,No.3,2001,p.272.

〔48〕沈荣华、鹿斌：《制度建构：枢纽型社会组织的行动逻辑》，《中国行政管理》2014年第10期。

〔50〕卢建、杨沛龙、马兴永：《北京市构建社会组织“枢纽型”工作体系的实践与策略》，《社团管理研究》2011年第9期。