中办、国办重磅发文加快推进县城建设，破除城乡二元结构

陈珂

继党的十九届五中全会提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”、“十四五”规划纲要提出县城建设的整体思路之后，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》日前正式出台，县城建设的任务、组织实施方式等操作性内容有了明确的参照。国家发展改革委规划司有关负责人回答记者提问时表示，我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。

为什么是县城？

在近几十年的时间坐标上，我国提出了有关城镇化的许多表述，比如小城镇、城市群、都市圈、超大特大城市、县城等。《意见》出台后，中国城市百人论坛2022春季论坛、中国农业大学国家乡村振兴研究院等，相继围绕县城的未来邀请学者讨论。在中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁看来，这些都是相对平行的战略，不等于用一个去覆盖另一个。

各类“城”的角色定位发生了变化，但城镇化的方向没有改变，现阶段提出以县城为城镇化建设的载体，本意仍是如此。2021年末，我国常住人口城镇化率为64.72%，“拉长历史来看，‘郡县治，天下安提出有2000多年了，我国要建成现代化强国，在再有二三十年城镇化即将完成之际，县城的地位和作用得到强调与突出。这兴许就是一种大历史观吧。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说。

冯奎跟踪研究县域经济和城市群、都市圈领域多年，他向《中国报道》记者表示，我国19个城市群以及其内外部的40多座都市圈的人口和经济份额未来还会增加，同时县城的作用也需要进一步上升。县城的独特性在于在城乡发展中起到了联结、平台、桥梁等功能和作用。“县城建设既是城镇化的任务，也是乡村振兴的要求。”冯奎说。

以县城为城镇化建设的重要载体，流动人口也在“用脚投票”。根据李铁团队对农民工买房趋势的长期调查，10年前在城市买房的只占1%，最近两年上升到25%，地点主要在县城。中国社会科学院农村发展研究所近年来在10个省、300多个村庄所做的乡村振兴大调查也表明，农村劳动力愿意就业的地方，县城和县级市是首选，达到33.6%，地级市排第二位。

“这说明城镇化的半径相对缩小，就地或就近城镇化的权重在上升。”在冯奎看来，就地或就近城镇化有多方面意义，就地或就近城镇化以离家近的城市、县城、重点乡镇为主，其中作为一地行政中心、经济中心的县城，吸纳农业转移人口潜力巨大。

在现实中，资源配置的方向往往最终决定着人口流向。著名“三农”专家、中国人民大学教授温铁军表示，教育资源和医疗资源向县级以上集中，除了少数地区，大多数县已经完成城市化。在县一级，教师、医生、公务员，在县级城镇生活，已经和在城市中没有太大差别。

千城有千面

看似矛盾的是，2017年至2021年这5年间，我国共有74地完成撤县建市或改区，还有的地方将“撤县设区”列入“十四五”规划。另一项数据显示，2009至2019年有141个县城被撤销，同时增加的市有110个。

我国常住人口城镇化率从2000年的36.09%升至2021年的64.72%，“撤县设区”一度被认为发挥了重要作用。冯奎认为，这一定程度上代表了城镇化发展的节奏与趋势。从政策角度看，注重发挥大城市在区域发展中的作用，将一些县改为区，有利于扩大城区面积、集聚城市人口，提升城市的规模效应，产生带动能力，“但‘撤县设区的背景正在发生重大变化”。

在冯奎看来，部分超大、特大城市的城市化率已达75%甚至更高，诸如北京、上海、广州、深圳、武汉等城市已经“无县”。他认为，实施“撤县设区”应更加精准地找到有效空间，避免过度运用这一手段——现实中想变成大城市乃至超大城市、特大城市的城市，可能城区面积已经较大，只是近年来人口密度没有较大增加，简单通过“撤县设区”增加人口规模、提高城市能级，单体扩大的结果可能会带来通勤距离增加、生态品质下降、土地利用效率下降等粗放发展问题。

南京农业大学规划院上海分院院长、上海立信会计金融学院博士孙文华将贪大求全的城市对县城的合并理解为“吞并”被“吞掉”的县城增加了城市功能，但往往以乡村功能的丧失为代价，城乡融合便失去了县城这一重要载体。

政策已经逐渐收紧。《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出，“慎重从严把握撤县（市）改区”;今年的政府工作报告调门升级，提出“严控撤县建市设区”。此次《意见》也指出，“严格控制撤县建市设区”。

到2021年，我国共有1301个县、394个县级市，此外还有市辖区、自治县、旗、林区等，总共2843个县级行政单位。与大城市松绑，未来县城又该如何建设？《意见》根据功能定位明确了五类县城的发展路径，包括：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

孙文华向《中国报道》记者表示，县城功能定位决定了县域经济的就业、社会、生态等综合发展方向，只有差异化竞争才有可持续发展的可能。他指出，加快發展大城市周边县城，把一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，承接大城市的部分功能，将与大城市形成功能的互补;强调县城的农业发展和生态功能，将有效服务“三农”，提供粮食安全保障和构筑生态屏障。

如果从难易程度衡量，冯奎认为“最好发展”的是大城市周边县城，“作为县城必须要有一定的综合功能，要求它在性质、功能、产业、公共服务等方面特色化、差异化，实际上这种度很难把握。”他认为人口流失县城目前可以确定的是不能盲目做“大规划”，应该对流失程度实事求是地作出判断，对如何“止流”作出决策。AB837716-643C-428A-9C3E-8E7C10CEAC68

人口与产业相互成就

在短视频平台上，一些以“你会回老家县城吗？”为主题的视频很容易吸引网友停留，他们在评论区表明立场，有的继续坚守，有的在“走”与“留”的情绪中拉扯，还有的已经回乡多年。一种比较明显的感受是，面对家乡很多人内心复杂——发展得缓慢，会为家乡感到失落;倘若迅速，回去也不失为一种好的选择。

更多人的选择被数据印证。2021年，“北上广深”4个人口流入大市中，北京的常住人口数量较2020年减少0.4万人，其余3个城市较2020年新增均不足10万人。有观点认为，一线城市外流人口虽然更可能流向省会城市或者新一线城市，但回流县城的可能性也在增加。

另一项数据表明，2010年至2020年我国乡村流出人口规模2.72亿，相比“六普”的1.34亿增长了一倍多。在流动的2.72亿人口中，省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿。省外和省内流动人口的结构性变化，反映出过去10年跨省乡村流动人口增幅出现减缓局面，而省内流动人口增幅快速增加，说明人口回流现象较明显。

为营造友好的“软环境”，《意见》指出，全面落实取消县城落户限制政策，同时就教育、医疗、住房保障、社会保险等基本公共服务保障进行部署。但毋庸置疑的是，由于我國县城地域分布广、资源禀赋不同，人口流失是大多数县城绕不开的话题。受访专家认为，这些县城不仅存在于偏远的资源枯竭型地区、东北地区、中西部地区，南方一些经济发达省市的县城也承受着大城市的人口虹吸压力。

《意见》建议人口流出县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

专家均认为，人口集聚的本质是产业集聚，无论人口流入还是流出，因地制宜发展产业都有助于县城的可持续发展。我国很多产业的触角也已经伸向县城，形成了一批有特色的县域经济。比如，北方有诸如河南许昌的假发产业、镇平的玉产业，山东曹县的棺材产业等，南方的浙江更是出现了领带城、袜子城、打火机城等。

陕西省商洛市商南县是秦岭深处的一个山区小县，过去县城发展相对落后，随着城市建设快速推进，如今市容市貌有了很大提升，配以山川、河流、树木等自然景观，绘成一幅美丽画卷。

在冯奎看来，浙江提供了我国县域经济发展的一种典型模式，如果现在再去浙江，会发现许多特色经济已经不再是原来的传统产业。“这不是政府设计的，而是市场、政府、社会多种力量塑造的结果”。他认为这也给县城的产业发展提供了思路：政府主要做的是保障要素供给、优化营商环境、提供较高品质的生活条件。冯奎特意强调说，外来企业家对于“县城江湖”有戒心，因此构建法治化、市场化的营商环境可能是第一位的工作。

从“补砖头”到“补人头”

2014年，涉及全国22个省区市的832个贫困县名单公布;6年之后，贫困县全部实现脱贫摘帽，我国进入乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接的阶段。

从统计上看，县城人均市政公用设施固定资产投资和人均消费支出分别仅为地级及以上城市城区的1/2、2/3左右。前述国家发改委规划司有关负责人表示，县城建设是扩大内需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

《意见》中篇幅最大的第四部分对“完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑”进行了说明，包括建设市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾设施，以及进行老化管网改造、老旧小区改造、数字化改造等。

冯奎认为，补齐县城短板实际上涉及基础设施建设和公共服务供给两方面内容。前几年资源要素比较多地向中心城市、城区集中，县城的医疗、养老、垃圾与污水处理、公厕、物流设施等都有短板。公共服务也和中心城区差距较大，包括医疗卫生体系、教育资源供给、养老托育服务、文化体育设施、社会福利设施，等等。

在孙文华看来，增强县域的综合承载能力，提升县城的发展质量，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，也表明县城建设的重点方向是集中解决城乡差距、公共服务差距等问题。

在投入力度上，冯奎认为，以前县城建设曾经历过“补砖头”的过程，即强化基础设施建设，未来要加大力气“补人头”，资金等要素多往公共服务上投放，尤其是投放在教育方面，“至少不会造成特别大的无效投资”。

冯奎表示，补短板的难点在于实事求是、科学决策。城镇化处在发展阶段，县城处于演进之中，宏观抑或微观上都很难准确把握县城建设的时序、节奏和步骤，“一定要有充分的讨论和科学的规划”。

《意见》提出建立多元可持续的投融资机制，冯奎指出，当前很多建设方向较为明确，值得社会资本跟进。他表示，县域承载着乡情，从这里走出去的工、农、商、学等各方面乡贤往往有意愿报效家乡，如何增强开放性与吸引力，吸引他们留下，“这一轮县城发展中，领先一步的县城要善于拿出新举措”。AB837716-643C-428A-9C3E-8E7C10CEAC68