县域社会治安防控体系建设路径初探

摘要：近年来，新蔡县在新型城镇化背景下开展的社会治安防控体系取得了一系列实践成果，实现了基层治理工作的提档升级，包括：优化主体建设，构建多主体协同治理的“社区防控网”;打造数据驱动智慧治理新模式，深入推进县域单元防控;“根系延伸工作法”助推矛盾纠纷多元化解機制走深走实。但社会治安防控体系建设仍面临诸多挑战，如治安防控客体呈现新样态;各部门之间数据缺乏共享;县域社会治安防控体系建设的综合性保障力度仍需加强等。新蔡县推进县域立体化社会治安防控体系建设，可依据的路径：（一）深化构建多元主体协同参与体系;（二）推动大数据精准赋能实战;（三）强化党委主导和经费保障。

关键词：立体化;县域社会治安防控;社会管理

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）10-0064-04

引言

治安防控体系建设是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记在中国人民警察授旗仪式上的重要训词精神和全国公安工作会议上的重要讲话精神，以努力建设更高水平的平安中国为目标的重要系统工程。“郡县治，天下安”，县域作国家最基本的行政经济层级，是社会治安防控工作最大的实战战场和承载平台[1]。只有将县域社会治安防控这个基本面抓好抓实，才能为推进治安防控体系建设打下坚实基础。针对当前县域治安防控的现状，可围绕重点强化风险防控和公安队伍建设、确立考核导向、盘活现有警力、推进县域单元防控、推动数据精准赋能等方面，探索县域社会治安防控体系建设的新路径。笔者以新蔡县近年来开展的社会治安防控体系具体实践为例，浅析县域社会治安防控体系建设的新路径，以期抛砖引玉。

一、新蔡县社会治安防控体系建设的实践探索

新蔡县位于河南省东南部，豫皖两省四市六县接合部，总面积1453平方公里，根据第七次全国人口普查结果，新蔡县人口数量为82.38万人，位列驻马店市各县区人口数量排行榜第2位[2]。其中不少人在外打工。这些外出务工人离乡背井，常年在外辛苦劳作，给新蔡的经济和社会注入了发展活力。但由于外出务工人员大多是年轻人，留守老人和儿童居多，给全县的社会治安形势也带来了不小的压力，加强社会治安形势分析研判和综合治理，依然是当前乃至今后一个时期的重要任务。近两年来，新蔡县公安局党委牢固树立以人民为中心的执法理念，坚决落实市局党委加强“一村（格）一警”建设重大部署，坚持警务围着民意转、民警围着百姓转，抢抓机遇强根基、凝心聚力健机制、克难攻坚解难题、创新模式提效能，促进了新时代“枫桥经验”①在新蔡大地落地生根，开花结果，人民群众安全感、满意度大幅提升，实现了新蔡县基层治理工作的提档升级。

（一）优化主体建设，构建多主体协同治理的“社区防控网”

从社会治理主体的角度来说，中国共产党早在1927年井冈山创建革命根据地时就提到过要发动群众、依靠群众，走专群结合的工作路线，但是受历史体制原因和社会治理理念的影响，很多治安管理工作仍然是由公安机关承担。随着社会转型、政府体制改革和公民权利意识的觉醒，越来越多的民间组织出现，普通民众开始自发参与社会治理，多元自治模式逐步建立[3]。新蔡县在社会治安防控体系建设中充分发挥社区民警的指导作用，有效整合退伍军人、老党员、老干部、社会志愿者等社会资源，建立治保会并配备治保人员;建立群防群治义务巡逻队，由各乡镇（街道）综治部门组织牵头，发动社会积极分子等各方面力量，分时段、有重点、讲实效，开展好义务巡逻活动;积极物建重点新兴业态信息员，在重点人员管控、矛盾纠纷化解、风险源头预防等方面发挥重要作用;充分利用警民微信群和微信公众号、微博等多种宣传载体，提高单位企业和群众的自我防范能力，引导群众主动参与社会治安管理，联动各种综治力量参与矛盾纠纷调处、整改各类安全隐患。

（二）打造数据驱动智慧治理新模式，深入推进县域单元防控

打造智慧公安，推动数据精准赋能，向科技要警力是提升公安机关战斗力的“杀手锏”，也是提升县域治理体系和治理能力现代化的重要途径。新蔡县公安部门面向以强化实战导向为需求，大力推进“一村（格）一警”信息化建设。新蔡县公安局筹资建成了县局“一村（格）一警”指挥中心和各派出所“一村（格）一警”指挥室，同时紧贴“一村（格）一警”工作任务，整合不同信息数据平台，研发建成新蔡县公安局“问津”大数据平台，建成“重点人立体管控”“动态全息档案”等50多个智慧模块，为“一村（格）一警”工作提供强大的数据支撑，努力使重点人变成“透明人”，把不放心场所变成“阳光房”;重点打造智慧社区警务，选取条件好的小区（村居）作为试点，以点带面稳步推开。同时，新蔡县公安局以深化“雪亮工程”建设为契机，加强基础监控和智能终端感知设施建设，以动态巡防、动中控制为重点，建设全方位的智慧安防网络，通过布设基于物联网的各类前端智能感知设备，即时感知居民小区公共安全风险隐患，做到精准预警预防。

（三）“根系延伸工作法”助推矛盾纠纷多元化解机制走深走实

随着以人为核心的新型城镇化建设有序推进，城镇的生活生产方式、利益分配需求等都发生了深刻的变化。农村的矛盾纠纷也从过去的简单化变为多样化和复杂化，新旧管理体制的碰撞摩擦为县域社会治安带来了新的挑战。在基层社会治理中，除了依靠宪法和法律，社区公约、村规民约以及风俗习惯等也起到了至关重要的作用。公安机关应鼓励社会各方面积极参与治安防控，实现治安控制模式向治安共治模式的转变。新蔡县结合当地市公安机关正在开展的安全隐患清零“百日行动”，纵深推进基层警务和基层社会治理的深度融合，加强与基层民调组织、综治联防部门、小区物业等单位联勤联动，积极探索出了多元矛盾纠纷化解的新机制。尤其是借鉴枫桥经验和“根系延伸工作法”建立合成排查化解机制[4]。以派出所为主导，以警务平台、微信群为纽带，组织基层群众，建立起“主根”“次根”“细根”“毛细根”四个层级的合成排查化解机制。此外，新蔡县明确了根系组成及职责，即以乡镇（街道）包村干部、信访干部、司法调解员为依托的“主根”，及时了解掌握各类凸显的矛盾纠纷、信访问题和社会治安隐患;以村干部和村民小组长为主体的“次根”，及时发现、精准研判、快速化解矛盾纠纷和安全隐患，防止矛盾升级、事态恶化;以治安积极分子和老干部、老党员、老教师以及威望高、热心公益的知名人士为辅助的“细根”，发现，深挖潜在的、苗头性的矛盾纠纷和安全隐患，实现抓早、抓小、抓苗头;以超市（小卖部）老板、乡村赤脚医生、治安耳目、农村红白事理事员以及建筑工、维修工等有一技之长、经常走村串户与群众有广泛接触的特殊群体为根基的“毛细根”，深入搜集社情民意、矛盾纠纷、安全隐患等情报信息。CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6

二、新型城镇化背景下新蔡县社会治安防控体系建设面临的主要挑战

城镇化是现代化的应有之义和基本之策，在以人为本的新型城镇化战略布局下，县域经济得到了飞速的发展，但同时传统县域的“熟人社会”不断弱化，流动人口增多，相对封闭的空间逐渐被打破，涉网、涉詐等新型犯罪日益猖獗，给县域治理体系和治理能力提出了更高的要求。

（一）治安防控客体呈现新样态

1.农村“空心化”现象严重。新蔡县每年都有大量青壮年劳动力选择外出务工。妇女、儿童、老人、病残人员等弱势群体留守，面对侵害时自身防范能力薄弱，容易成为盗窃、诈骗等犯罪的侵害对象。加之一些游手好闲的闲杂人员，不劳而获的思想作祟，诱发犯罪比率上升。除了人防的“空心化”之外，在新型城镇化背景下，土地的“空心化”也成为了一种治安隐患。随着我国城镇化的快速推进，土地流转开启农村改革的大幕，农村征地补偿被置于首位，但现实的难题是农业用地和城市用地无法做到同地、同权、同价，很多农民放弃土地到了城镇反而更觉得不踏实，认为还不如留在农村种地踏实。在这种情况下，土地资源不仅大量“空心化”，因土地产生的确权纠纷、侵权纠纷、拆迁纠纷等也成为了影响县域治安的重要因素。

2.新型诈骗类犯罪猖獗。近年来，以电信网络诈骗、借互联网金融名义实施非法集资、刷单诈骗等为代表的新型网络违法犯罪发案数仍在高位运行，且诈骗手段花样翻新，因电信网络诈骗具有隐蔽性强、跨区域团伙作案、违法所得资金转移快等特点，使被害人的资金追回困难重重。目前，随着国家宣传防范力度的不断加大，配合国家反诈中心APP等软件的宣传下载，为人民群众的“钱袋子”筑牢了一道防诈反诈的“防火墙”。但由于县域留守居民多为法律意识淡薄的老人、妇女，在面对新型的网络信息和诈骗手段时不具备辨别能力，导致县域电信网络诈骗近些年来呈现上升态势。

3.邪教组织活跃。新型城镇化建设过程中，县域经济虽然得到了飞速的发展，但是精神文明建设相对滞后，居民日益增长的多元文化需求得不到满足，于是各种民间信仰盛行，如神灵祖先崇拜、供奉祖宗祛病消灾。自新冠疫情发生以来，境内某些邪教组织趁机煽风点火，散发宗教宣传品，矛头直指党的政策和国家制度，制造“严控舆论”等假象，攻击官媒报告，引发群众恐慌舆论，宣扬加入邪教组织即可祛病消灾，修炼自身。民间信仰的价值取向具有不确定性，一旦“失范”便可能被披着宗教外衣的邪教所利用。笔者通过访谈新蔡县月亮湾派出所民警了解到，当前邪教组织主要有“全能神”“法轮功”等，活动多在地下秘密进行，甚至举办各种培训班，文化程度较低的中年女性更容易被邪教裹挟，特别是病残人员、心理有缺陷等社会边缘人员，已经成为邪教的重点侵害对象。

（二）“数据孤岛”问题凸显，各部门之间数据缺乏共享

现代治安的信息优势意味着机动优势和警力优势，是推动公安机关战斗力生成模式转变的重要途径。但是由于历史和体制的原因，警种部门之间应用系统分散、数据残缺不全、信息不互通，且多地在建设智慧公安系统时因为缺乏统一的政策规划和顶层设计，导致建设存在设计标准不统一、系统不兼容、部门各自为政的“数据孤岛”②现象。数据库专家杰克·奥尔森指出：“数据能满足既定的用途，它才有质量。如果不能满足既定的目标和用途，就谈不上质量。换句话说，数据的质量不仅取决于它本身，还取决于它的用途。”[5]如果大量鲜活的信息被“束之高阁”，那么信息化建设的投入产出比则会大打折扣。据笔者于新蔡县公安局调研时所了解，“数据孤岛”问题给基层民警执法办案带来相当大的不便。警务应用系统分散，各部门所掌握的数据资源隐形中进行着分割和垄断，相互之间难以互联互通，制约着民警办案的效率和处理紧急事务时的应急响应速度。

（三）县域社会治安防控体系建设的综合性保障力度仍需加强

县域治安防控体系建设是一个长期的系统工程，目前县域警务承担着治理责任无限，却受治理资源短缺的桎梏。首先，从警力上来说，新蔡县警力不足、警力分散已成为制约该县公安工作高质量发展的瓶颈，随着当前“风险矛盾前端预防化解”的理念进一步深入，新蔡县局积极构建多元矛盾纠纷化解机制，将警力下沉，矛盾纠纷调解中心向社区街道、农村下放，在基层综治管理中取得一定成效。但是，基层任务繁重，加之警力严重匮乏、大量非警务活动冲击警务活动，使得基层民警分身乏术，疲于应付办案和上级下达的各项工作检查和专项行动，新蔡县大部分派出所实行三班工作运转机制，有的甚至两班倒，民警只能拼体力、拼健康、拼安全去工作。其次，财力不足等也是制约治安防控体系建设的重要因素。无论是智慧（小区）村居建设还是人防、物防、技防等要求的落实，都需要基层党政部门或者物业企业等社会面的大力投入。目前，受地方财政收入支出的局限，且社会参与度不高，很多区域的项目都进展缓慢。

三、推进县域立体化社会治安防控体系建设的路径

县域是我国治理体系中一个综合而基础的层级，县域里城市和村庄的发展，直接关乎我国社会治理体系和治理能力现代化建设的“根基”。县域治安则是社会治安防控最重要的工作阵地和实战平台，县域的治安防控体系改革实践是对顶层设计是否能够落实具体最直接的反馈。从现实的需要和前期的工作实际出发，结合新蔡县治安防控体系建设的实践探索，笔者认为应从以下几个方面为县域治安防控体系建设提档升级。

（一）深化构建多元主体协同参与体系

习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调，要“进一步加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理新格局”。随着经济的快速发展，百姓的价值取向日趋多元化、社会治理各种矛盾风险交织、利益主体诉求也开始多样化，这些都给我国治理体系和治理能力现代化提出了更要的要求。多元主体协同参与社会治理是适应社会形势、打造高质量社会治安防控体系的必然要求。

在县域社会治理体系中，群众对公共事务的自觉参与意识还不够高，这就需要政府善于宣传发动群众力量，并适当引入市场激励机制，培养群众自觉参与治安防控的意识。第一，公安机关主导，更加广泛地吸收多种社会力量。公安机关是社会秩序的法定维护者，也是社会治安防控的主导者，但是在警力资源严重不足的今天，公安机关应当在党委政府的领导下，实施让社会力量参与的“第三方防控”。这里的社会力量即包括单位内部和行业协会等组织力量，也包括保安公司等市场力量以及大量的社区、乡村组建的治安志愿者队伍[6]。深度挖掘各类社会资源参与社会治安防控工作，引导群众开展联户联防、邻里守望等群防群治工作，激发平安建设的最大动能。目前，多地都推行了群防群治的优秀做法。以驻马店市泌阳县为例，其组织推广铜山派出所“铜山卫士”经验，即在每个行政村物色一名热爱警务工作、敢于担当的村委、居委干部或者治安积极分子担任社区警务助理，在先期处置中发挥作用。CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6

（二）推动大数据精准赋能实战

顺势而生，更要借势而动。大数据是立足全局、面向未来的重大战略，并将引领公共管理与服务的重大变革。习近平总书记在全国公安工作会议上强调“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”县域治安防控体系中的智慧警务建设因其本身发展较晚，且受资金、技术等方面的限制，仍有很大的成长空间，各县应按照目前自身治安防控体系的建设进程，合理规划布局。首先要盘活已有的数据资产，把各部门汇聚得到的数据进行联合分析，消除自上而下纵向的和各部门之间横向的“信息孤岛”，坚持“内部破壁、外部拆墙”，充分整合公安警务数据和社会资源数据、充分达到数据治警和数据治安的效能。其次需注重数据的质量。在公安机关信息化建设时，多地因警力不足、公安民警执法理念落后，大数据意识不足等原因，在数据统计上报时忽略数据质量，甚至弄虚作假应付检查。基础数据的质量直接决定了信息化应用的成效，因此一定要培养广大民警的信息化意识，提升大数据分析研判的能力，培养警队专业人才，推动大数据引领新型警务。

（三）强化党委主导和经费保障

县域治安防控体系建设是一项系统复杂的工程，必须依靠党委和政府的统一领导，社会各部门齐抓共管形成合力，为社会治安防控体系建设注入更强劲动力。一是提供全方位的政策支持。以编制“十四五”规划为契机，对社会治安防控体系建设的前端平台设备和各项基础设施，在立项、规划、建设等方面给予政策倾斜，纳入政府预算，拓宽投资渠道和方式，建立动态可持续的资金保障机制和使用机制。二是突出强基导向。结合实施公安部、省厅关于加强新时代公安派出所工作三年行动计划，大力加强派出所工作，建立完善警种部门支援派出所机制，推动警力资源下沉，警务保障下倾。探索警力动态调整机制，把“两个40%以上”③作为警力配备红线，通过规范机关设置、调整所队布局、严控借调抽调、建立下派锻炼制度等方式，切实把警力压到一线。

注释：

①枫桥经验：指20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“经验”，为此，1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。

②数据孤岛：专业人士把数据孤岛分为物理性和逻辑性两种。物理性的数据孤岛指的是，数据在不同部门相互独立存储，独立维护，彼此间相互孤立，形成了物理上的孤岛。逻辑性的数据孤岛指的是，不同部门站在自己的角度对数据进行理解和定义，使得一些相同的数据被赋予了不同的含义，无形中加大了跨部门数据合作的沟通成本。

③依据《公安派出所正规化建设规范》第八条规定：公安派出所警力原则上应当达到所属县（市、旗）公安局、城區公安分局总警力的40%以上。这里的“两个40%以上”是指落实派出所和社区民警“两个40%以上”的警力配备标准。

参考文献：

[1]陈石春.县域社会治安防控体系建设研究[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2011（06）.

[2]驻马店市人民政府网.驻马店市第七次全国人口普查公报[EB/OL].（2021-06-30）[2022-04-23].

https：//www.zhumadian.gov.cn/html/site_gov/articles/202106/133483.html.

[3]吴兴民.治安主体多元化模式下的公安社会管理创新[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011（2）.

[4]王玉，新严鑫.新蔡：“一村一警”助力基层治理工作提档升级[N].人民公安报，2019-05-25（003）.

[5]张兆端.关于公安大数据建设的战略思考[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（8）.

[6]董士昙.对立体化社会治安防控体系建设的探索[J].山东警察学院学报，2017（7）.

作者简介：赵耿（1989—），女，汉族，河南郑州人，河南警察学院讲师，研究方向为法学、治安管理学。

（责任编辑：杨超）CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6