《中华人民共和国湿地保护法》解读

张明祥

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。它具有涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能，是重要的自然生态系统，也是自然生态空间的重要组成部分。湿地被誉为“地球之肾”“物种基因库”“物产宝库”“淡水之源”“储碳库”等，与人类的生存、繁衍、发展息息相关。湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态、粮食和水资源安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。

《湿地保护法》的指导思想和原则

《中华人民共和国湿地保护法》的指导思想是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，贯彻落实习近平总书记关于湿地保护的重要指示要求，坚持以人民为中心的发展思想，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，从维护湿地生态系统整体性出发，建立湿地保护修复制度，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设。

制定湿地保护法以坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生为出发点，以问题为导向，主要秉持五项原则：

一是保护优先、系统治理、科学修复和合理利用，推动湿地的系统保护和可持续利用，促进可持续发展;

二是尊重自然、顺应自然，遵循湿地生态系统固有的生态规律，统筹湿地生态系统保护修复;

三是坚持问题导向，注重解决湿地保护中存在的主要问题，妥善处理湿地保护中政府有关部门的相互关系，做好与相关法律的衔接，增强法律的针对性和可操作性;

四是“坚持生态为民，科学利用”和“探索全民共享机制”的要求，发挥多种功能，实现湿地的合理利用;

五是堅持立法的稳定性和创新性，吸收地方已被实践证明可行的做法，借鉴国际湿地立法的有关经验。

《湿地保护法》的编制过程

2018年9月，《湿地保护法》正式列入《十三届全国人大常委会立法规划》三类立法项目。2018年12月13日，全国人大环资委正式发函委托国家林业和草原局起草湿地保护法（建议稿）;2019年7月，国家林业和草原局上报全国人大环资委。随后，全国人大环资委对湿地保护法（建议稿）进行了多次讨论和修改，形成了湿地保护法（草案）。

2021年1月20日，十三届全国人大常委会第二十五次会议首次审议了湿地保护法（草案）。2021年1月27日至2月25日，湿地保护法（草案）在全国人大网公布，向社会征求意见。2021年10月20日，十三届全国人大常委会第三十一次会议对湿地保护法（草案）进行了第二次审议。

经第十三届全国人民代表大会常务委员会第32次会议于2021年12月24号通过，并由第102号主席令颁布，自2022年6月1号起实施。

这是我国为了强化湿地保护和修复，首次专门针对湿地保护进行立法，旨在从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立完整的湿地保护法律制度体系，为国家生态文明和美丽中国建设提供法治保障。

《湿地保护法》的主要特点

制定《湿地保护法》以坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生为出发点，以问题为导向。与已有的自然资源法相比较，《湿地保护法》有以下突出特点：

一是突出了湿地生态系统的保护。与我国现有的《森林法》《草原法》等单一自然资源法相比较，《湿地保护法》更加注重生态系统的保护和修复，制度设计更多地从湿地生态系统整体性保护出发。如在立法目的中，明确了维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全。

二是湿地的定义更加科学。湿地定义尊重其科学性，体现了湿地的多重自然属性，既可以满足湿地管理的需要，也兼顾了国际履约的需要。

三是制度设计系统全面。如设置了部门协作机制、总量控制制度、调查评价制度、修复制度、约谈制度等，形成了湿地生态系统保护和修复制度的统一有机整体，有利于实现湿地保护高质量发展。

四是加重了处罚力度，也更加注重湿地的生态价值。在设置处罚标准时，不仅充分考量了湿地资源的实物价值，也更加注重湿地的生态价值，处罚标准更加严历，如擅自占用国家重要湿地、严重破坏自然湿地等违法行为的罚款数额，处每平方米1000元以上10000元以下罚款。

《湿地保护法》的主要内容

《湿地保护法》分为总则、湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查、法律责任和附则7章，共65条。主要内容包括：

第一章是总则。总则是法律的总纲，也可称为法律的总的原则。我国法律一般都设有“总则”一章，主要对法律的立法宗旨、适用范围以及贯穿一部法律总的指导思想和基本原则等进行规定。本法第一章总则，共11条，主要对立法目的、适用范围、基本原则、政府责任、管理体制与协作机制、地方政府协调机制、宣传教育与舆论监督、参与保护与表彰奖励、科学研究与人才培养、国际交流、公民权利义务等方面作了规定。

第二章为湿地资源管理。《湿地保护法》按照生态文明制度建设的总体要求，突出湿地资源管理的基础制度建设，明确了湿地资源调查评价、总量管控、保护规划编制、湿地标准制定、湿地动态监测评估预警等重要制度，夯实了湿地保护基础。本章共11条，主要对调查评价、总量管控、分级管理和名录制度、规划编制与调整、湿地标准、专家咨询机制、确权登记、湿地占用征求意见制度、临时占用审批、占用恢复/重建及补偿、监测与预警等方面作了规定。

第三章是湿地保护与利用。针对我国湿地不断退化的现状，发挥自然保护地体系建设对湿地生态系统的保护作用，设置严格的禁止行为，强化湿地野生动植物物种的保护。坚持在保护中发展，提出了合理利用湿地、促进绿色发展的具体要求。本章共14条，主要对保护与利用要求、保护形式、利用要求、合理利用、产业布局与绿色发展、禁止行为、有害生物监测、物种及其栖息地保护、河流湖泊湿地保护、滨海湿地保护、城市湿地保护、红树林湿地保护、泥炭沼泽湿地保护、湿地生态补偿等方面作了规定。

第四章是湿地修复。坚持问题导向，因地制宜推进湿地修复工作：明确自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的湿地修复原则;区分不同情况，明确湿地修复责任主体，区分不同类型，明确湿地修复要求。本章共8条，主要对修复原则、湿地生态用水、湿地修复措施、红树林湿地修复、泥炭沼泽湿地修复、修复方案编制及审批、修复程序、修复责任等方面作了规定。

第五章是监督检查。湿地保护、管理任务繁重，湿地执法亟待加强，湿地管理水平和执法队伍建设还不能适应湿地保护、修复、利用、管理的需要，加强湿地执法与监督管理是必要的。本章共6条，主要对湿地监督管理职责、监督检查分级职责、监督检查措施、有关单位和个人的配合义务、目标责任制和约谈制度和离任审计等方面作了规定。

第六章是法律责任。法律责任，是指违反法律的规定而必须承担的法律后果。法律责任是由法律作出规定，由法律规定的机关依法追究。法律责任按违法行为的性质不同可以分为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三大类。具体采取哪一种法律责任形式，应当根据调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。本章共12条，分别就违法行为、处罚种类和处罚幅度等内容作了规定。

第七章为附则。附则是一部法律的附属部分，一般不对实体性内容作出规定，即不对权利与义务作出规定。从我国立法实践来看，附则主要是就一部法律的一些用语的含义、施行日期等作出规定。本章共3条，主要对红树林湿地和泥炭沼泽湿地的概念、制定地方具体办法、生效日期等方面作了规定。

（作者系湿地保护立法专家团队带头人，全程参与《湿地保护法》的起草、调研、论证、修改工作，3次为全国人大环资委、法工委举行湿地知识讲座）