安全生产领域的行刑衔接机制——《以案说法——安全生产法》（连载七）

文/林鸿潮 卢迪

2021年9月1日起，《安全生产法》（修正案）开始实施。本刊转载中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授主编的《以案说法——安全生产法》一书的部分内容，以案例为依托，深入浅出地解读《安全生产法》的主要内容与执法实践。

被告人宋某某，男，A 煤业公司原矿长。被告人杨某，男，A 煤业公司原总工程师。被不起诉人赵某某，男，A 煤业公司原工人。

2016 年5 月，宋某某作为A 煤业公司矿长，在3 号煤层配采项目建设过程中，违反《关于加强煤炭建设项目管理的通知》要求，在没有施工单位和监理单位的情况下，即开始自行组织工人进行施工，并与周某某（以伪造公司印章罪另案处理）签订虚假的施工、监理合同，以应付相关单位的验收。

杨某作为该矿的总工程师，违反《煤矿安全规程》要求，未结合实际情况加强设计和制定安全措施，在3 号煤层配采施工遇到旧巷时，仍然采用常规设计，且部分设计数据与相关要求不符，导致旧巷扩刷工程对顶煤支护的力度不够。

2017 年3 月9 日3 时50 分 许，该矿施工人员赵某某带领4 名工人，在3101 综采工作面运输顺槽和联络巷交叉口处清煤时，发生顶部支护板塌落事故，导致上覆煤层坍塌，造成3 名工人死亡，赵某某及另一名工人受伤，直接经济损失635.9万元。

2018 年3 月18 日，属地公安分局对赵某某、宋某某以涉嫌重大责任事故罪立案侦查，并于5 月31 日移送属地人民检察院审查起诉。属地人民检察院经审查，认为事故发生的主要原因有：一是该矿违反规定自行施工，项目安全管理不到位；二是项目扩刷支护工程设计不符合行业标准要求。在分清主要和次要原因、直接和间接原因的基础上，属地人民检察院对事故责任人进行了准确区分，作出相应处理：依法追究主要责任人宋某某的刑事责任；依法对赵某某作出不起诉决定；依法追诉漏犯杨某。检察机关以宋某某、杨某犯重大责任事故罪向人民法院提起公诉。法院分别判处2 人有期徒刑3 年，缓刑3 年。2 名被告人均未提出上诉，判决已生效。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”关于危害生产安全犯罪的行刑衔接机制，主要包括程序衔接、证据衔接和制裁衔接机制，本文主要对程序衔接和制裁衔接机制加以讨论、说明。

程序衔接机制

由行政程序到刑事程序

应急管理部门作为安全生产主管部门，依法负责对违反《安全生产法》《消防法》等行政法律法规的违法行为进行调查、处理，并对其中涉嫌危害生产安全犯罪的案件移送公安机关处理。

应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院共同出台的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（简称《安全生产行刑衔接办法》）第7 条规定：“应急管理部门在查处违法行为过程中发现涉嫌安全生产犯罪案件的，应当立即指定2 名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告。应急管理部门正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3 日内作出批准移送或者不批准移送的决定。批准移送的，应当在24 小时内向同级公安机关移送；不批准移送的，应当将不予批准的理由记录在案。”

应急管理部门移送的案件材料应当具有全面性和完整性。《安全生产行刑衔接办法》第10 条规定：“公安机关审查发现移送的涉嫌安全生产犯罪案件材料不全的，应当在接受案件的24 小时内书面告知应急管理部门在3 日内补正。公安机关审查发现涉嫌安全生产犯罪案件移送材料不全、证据不充分的，可以就证明有犯罪事实的相关证据要求等提出补充调查意见，由移送案件的应急管理部门补充调查。根据实际情况，公安机关可以依法自行调查。”

同时，《公安机关办理行政案件程序规定》（简称《公安行政程序规定》）第65 条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理……”由此可知，公安机关审查应急管理部门移送的案件材料，可以根据情况，要求补充调查、补充移送证据；为了查明案情，公安机关也可按照行政执法程序自行调查。

公安机关应当对达到刑事立案标准的案件进行立案侦查，《刑事诉讼法》第109 条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”《公安机关办理刑事案件程序规定》（简称《公安刑事程序规定》）第178 条第1 款规定：“公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。”《安全生产行刑衔接办法》第11 条第1 款规定：“公安机关对移送的涉嫌安全生产犯罪案件，应当自接受案件之日起3 日内作出立案或者不予立案的决定；涉嫌犯罪线索需要查证的，应当自接受案件之日起7 日内作出决定；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，可以自受案之日起30日内作出决定。依法不予立案的，应当说明理由，相应退回案件材料。”

这里需要讨论的是刑事立案标准问题，法律法规对刑事立案标准的规定较为原则、模糊，看似容易满足，实践中却因为难以具体把握而存在拔高立案门槛的倾向。从行刑衔接的角度出发，立案侦查的案件应当是存在“犯罪”事实的案件，对没有“犯罪”或达不到“犯罪”程度的案件不应当立案侦查。然而，立案只是刑事诉讼的启动阶段，既要求查清违法事实，还要判断是否构成“犯罪”，对公安机关来说很多时候是勉为其难的。

依据《刑事诉讼法》第162 条，公安机关侦查终结的案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。由此可见，侦查终结标准几乎等同于刑事定罪标准，而案件侦破率、案件移送定罪率一直都是公安机关的业务考核重点，对结案的标准要求难免传导至立案阶段，实践中立案标准已经接近侦查终结标准了。

从法理出发，立案初查阶段尚不属于刑事诉讼阶段，不能采取刑事侦查手段和强制措施，《公安刑事程序规定》第174 条也强调初查“不得对被调查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产，不得采取技术侦查措施”。行政执法手段的局限性难以匹配刑事立案标准的抽象性，是在程序规范层面造成“有案不移、有案难移、以罚代刑”现象的主要原因。

结合危害生产安全犯罪的特点，可以从4 个方面对这类案件的刑事立案标准加以明确：一是发生安全事故，已经或者可能造成死亡1 人以上、重伤3 人以上或者造成直接经济损失100 万元以上严重后果的，应当立案侦查；二是有证据证明安全事故发生后，负有报告职责的人可能存在不报或者谎报事故情形的，应当立案侦查；三是有证据证明存在危险作业行为，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，应当立案侦查；四是行政机关在行政执法和查办案件过程中，发现对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员，以及直接从事生产、作业的人员，意图逃匿或者毁灭、伪造、隐匿相关证据的，应当立案侦查。

由刑事程序到行政程序

经公安机关立案侦查的案件，如果公安机关撤销案件、检察机关决定不予起诉、人民法院判决无罪或免于刑事处罚的，应当将案件材料退回行政机关处理。对于退回的案件，行政机关应当按照行政执法程序，决定是否予以行政处罚。

按照《安全生产行刑衔接办法》第12 条第2 款规定:“对移送的涉嫌安全生产犯罪案件，公安机关立案后决定撤销案件的，应当将撤销案件决定书送达移送案件的应急管理部门，并退回案卷材料。对依法应当追究行政法律责任的，可以同时提出书面建议。有关撤销案件决定书应当抄送同级人民检察院。”

《安全生产行刑衔接办法》第18条第2 款规定：“人民检察院对决定不起诉的案件，应当自作出决定之日起3 日内，将不起诉决定书送达公安机关和应急管理部门。对依法应当追究行政法律责任的，可以同时提出检察意见，并要求应急管理部门及时通报处理情况。”

依据2011 年《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门<关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》（简称《行刑衔接意见》），人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（简称《移送犯罪案件规定》）第10 条规定：“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。”

制裁衔接机制

办理行刑衔接案件，最终落脚点在于对违法行为人的制裁，涉及行政处罚和刑事处罚两种方式。行政犯具备行政违法与刑事违法的双重属性，可能同时受到行政处罚与刑事处罚，对行政犯的制裁主要有两种观点。

一是刑事优先说，认为对行政犯的制裁应当以刑事处罚为准。一个违法行为不能受到两次以上处罚，对刑事责任的追究要比对行政责任的追究更加严厉，行政责任与刑事责任同属于公法责任，前者为后者所吸收，在刑罚执行时一并实现。

二是合并适用说，认为对行政犯的制裁，可以通过行政处罚和刑事处罚两种方式进行。行政处罚的目的与刑事处罚的目的不尽相同，行政责任与刑事责任是基于不同法律关系对违法行为作出的评价，仅追究刑事责任不能全面反映行为人的社会危害性，行政处罚对行政犯的特殊预防有不可或缺的作用。两种处罚的处罚方式也不尽相同，以生产安全事故犯罪为例，对生产安全事故责任人的行政处罚为财产罚或行为罚，刑事处罚为自由罚，不同方式的处罚之间不存在吸收关系，可以合并适用。

合并适用的观点为实务界广泛接受，我们赞同这种观点，同时认为对危害生产安全行为的处罚，构成生产安全事故犯罪的行为，应当与构成危险作业罪的行为有所区别。生产安全事故犯罪的行为表现较为单一，且以造成重大安全事故为处罚基础，一般讨论对同一违法行为的制裁即可。而危险作业罪的行为表现较为丰富，可能违反《安全生产法》《消防法》《危险化学品安全管理条例》等多部法律法规，案件涉及多项危险作业行为的，可能有部分行为不足以评价为犯罪，对这部分行为的行政处罚不应受到危险作业罪刑事处罚的影响。

值得注意的是，对行政犯的制裁存在刑事优先的情形，但需要行政法律法规的明确规定。例如，《消防法》第64 条规定：“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款……”并列明了“指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业”等6 种行为。《消防法》第72 条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，属于《消防法》第64 条规定的违法行为，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不再进行行政处罚。