长垣市以规范农村宅基地管理破解农民建房乱象

苏吉庆

宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分。宅基地制度改革和规范管理对于盘活农村存量土地资源、实现乡村振兴具有重要意义。改革前农村宅基地“线性”和“环状”扩张严重，农民建新房“沿路爬”、不断向村庄外围延伸，造成村内住宅荒废，四周新房林立，形成“空心村”，严重影响了土地利用效率。2020年初，河南省在全国农村宅基地制度改革的基础上，启动了农村宅基地和村民自建住房规范管理综合改革试点工作，长垣市作为试点县率先开展农村宅基地和村民自建住房规范管理工作，深入探索宅基地和自建住房规范审批、质量监管等内容。

一、基本情况

长垣市地处豫鲁交界、黄河由东西走向转为东北走向的最后一道转弯处，大广高速，国道327，省道308、213贯通南北，直达新郑国际机场，新菏铁路、菏宝高速直达东出海口，是中原经济区承接沿海发达地区产业转移的桥头堡。市域面积1 051 km2，耕地7.04万hm2，宅基地面积0.672万hm2，辖11镇2乡5个街道，1个省级高新技术开发区，596个建制村，19个社区，人口90万。长垣市是全国文明城市、全国“城市双修”县级试点城市、全国宅基地制度改革试点县、全国农村人居环境整治成效明顯激励县、全省乡村振兴示范县。享有“中国起重机械名城”“中国医疗耗材之都”“中国防腐蚀之都”“中国厨师之乡”等美誉。近年，长垣市坚持以深化农村宅基地制度改革为基础，以规范编制落实村庄规划为抓手，以保障群众住房质量安全为重心，科学进行村庄分类，严格审批流程，积极推进宅基地有偿使用、退出盘活，规范了集体经济组织成员身份和“户”的认定，保障农户宅基地资格权，探索建立了“5+2”宅改工作体系（即完善一套改革方案、编好一套村庄规划、制定一套审批流程、编好一套建房图集，搭建一个信息平台，管好监管和施工两支队伍），并在全省推广。通过一系列的探索实践，长垣市改革工作取得了初步成效，人居环境得到明显提升，乡村产业得到新发展，乡村建设形成新规范，乡村治理能力得以强化，被评为全国农村人居环境整治成效明显激励县，农民的获得感、幸福感不断提升。

二、主要做法

（一）建强组织机构，确保改革高位推进

长垣市委、市政府把农村宅基地制度改革试点工作作为重大政治任务，成立试点工作领导小组，组建工作专班，集中办公，在人财物方面给予全力保障;聘请经济研究院、高校专家作为“改革智囊”团队，对改革顶层设计进行研究，同时针对长垣农村宅基地制度改革开展专业协作;乡镇（街道）组建规划委员会，负责辖区村庄规划编制和农村宅基地的审批和管理;建立了部门、乡镇、技术单位联席会议制度，形成了党委领导、政府负责、部门协同、上下联动的高效工作运转体系;通过多层次、广范围、多领域了解社会各方面的意见，经过几轮由上及下、由下及上的意见碰撞和融合，坚持宅基地村级集体所有，成立了村集体经济组织，赋予宅基地管理和处置权;确定了村级集体通过村民表决方式对农户资格权的认定;制定了市乡引导、村组集体主导下的宅基地有偿使用、流转、退出制度，对超占面积实行阶梯式收费，促使超占宅基地自愿退出，鼓励农户以转让、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，盘活农村闲置资源;建立了“村民申请、村级审核、乡级审批、县级监管”的管理机制，压实了各级管理责任，完善宅基地管理制度体系，保障改革工作顺利有序推动。

（二）编制村庄规划，解决无序建设问题

科学进行村庄分类。将全市城市规划区外的507个村庄，划分为5种类型，其中城郊融合类91个，集聚提升类31个，特色保护类36个，搬迁撤并类98个，整治改善类251个。编制“多规合一”村庄规划。376个村庄启动了“多规合一”实用性村庄规划编制。划定了村庄发展边界、建设引导区、生态保护红线、耕地保护红线，为村庄有序建设提供了法定依据。严格规划管控。优化村庄布局，划定周转区133.33 hm2，有效防止农民乱占耕地建房。落实规划管控职责，搭建了村庄规划“1+2+N”管理机制。“1”是充分发挥乡镇（街道）规划委员会职能;“2”是落实乡镇（街道）生态环境和规划建设办公室的规划编制管理职责和乡镇（街道）综合执法队的监督管理职责;“N”是发挥每个村党支部书记或规划明白人的靠前服务作用，确保村庄规划顺利实施。

（三）严格审批流程，解决管理缺位问题

按照“村民申请、村级审核、乡级审批、县级监管”的管理机制，探索建立于法周延、于事简便的申请审批流程，实现对宅基地和自建住房务实有效管理。抓住乡镇机构改革之机，压实乡镇审批职责。将市直机关644名工作人员下沉到乡镇工作，实现乡镇有职责、有权力、有人员、有落实。优化“一表一图一书”（农村宅基地和村民自建住房申请表、农村宅基地示意图、农村宅基地使用承诺书），简化程序，便民高效。落实“三到场”（审批到场、放线到场、验收到场），核发三项证（《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地建房备案证明》），做到全程监管。

（四）规范建设行为，解决风貌管控和质量安全问题

在风貌管控方面，编制20套建房图集无偿供村民使用。在建设标准方面，控制宅基地面积不超过167 m2，农房建设总高度不超过10 m。在质量安全方面，实行施工备案管理，实现施工人员可追溯、建设资料有档案。强化建筑工匠培训，2020年以来分4批组织培训建筑工匠21批1 271人，发放工匠培训合格证1 041人。

（五）配强监管队伍，解决宅基地违规建设问题

市级由农业农村局、自然资源和规划局、住建局组建86人的联合执法队伍，开展联合巡查。搭建市、乡、村三级“数字乡村”信息化服务平台。利用12336、12316、“长垣为农”随手拍、“蓝天卫士”等平台，搜集违法违规线索。乡级每个乡镇（街道）组建不少于18人的执法队伍，全市共划分114个宅基地管理网格，实现全域网格化监管。村级每村至少配备1名协管员，负责手续办理和日常监管。全市构建起上下联动、人防技防相结合的管控手段，实现了全覆盖、全方位、无死角的管控机制，杜绝新增违法违规建房行为。

三、取得成效

（一）乡村治理有序有效

过去农村存在宅基地“四多一乱”问题（即纠纷多、超占多、多宅多、闲置多、布局乱），通过开展农村宅基地和村民自建住房规范管理，定了原则、立了规矩、体现了公平和谐、促进了乡村有效治理。全市评选出6.3万户“五美庭院”、101个“四美乡村”，探索出乡村治理“1116”工作法，长垣市被确定为全国乡村治理体系试点县，云寨村被评选为全国乡村治理示范村。

（二）乡村建设有模有样

长垣市通过宅基地规划管控，建成“四园”3 882个、停车场1226个、党群文化广场541个、污水处理站374个;将闲置农房建成村民大礼堂64个、村史馆120个、“四点半”课堂129个，拓展了乡村生活生态空间，涌现出“水墨赵堤”“诗礼王庄”“美味米屯”“幸福上官”“君子伯玉”等一批美丽乡村。

（三）乡村产业有声有色

通过闲置宅基地和农房的盘活利用，拓宽了产业发展空间，将原有无效空间变为有效空间，每年解决乡村产业用地133.33 hm2，为长垣市防腐、起重、卫材、烹饪支柱产业注入活力。如丁栾镇利用12 hm2腾退土地建成了双创园，入驻企业8家，带动2 000人就业。

（四）集体经济蓬勃兴旺

长垣市在村庄规划管控基础上，村集体经济组织通过集体土地入市、承包地流转、资产入股等多种途径，实现了低效资源变成有效资产，集体经济得到壮大。如满村镇宜邱村利用集体建设用地入市，建成万通商城，发展卫材产业，村集体收益1 586万元。

做好农村宅基地和村民自建住房管理工作任重道远，长垣市将以宅基地规范管理作为巩固宅基地制度改革成果的重要手段，边推进改革边巩固成果，为全省积累更多宅基地改革和管理经验。

（责任编辑    任瑞芳）2B6607E2-ECAB-4CF2-ABD7-EC10033F7B91