毗邻党建引领跨界治理的四种类型及其运行机理

陈 亮，李 元

(1.上海交通大学 马克思主义学院，上海 200240；2.中共浙江省委党校(浙江行政学院)政治学教研部，浙江 杭州 311121)

毗邻党建是指在不同行政隶属关系的毗邻地区，为了克服跨界治理过程中区域边界、部门边界、领域边界的边界效应及其造成的协同难题，通过跨界党建联盟的建立、整合、引领，打造毗邻型协同治理共同体，进而克服跨界治理碎片化、提升跨界治理整体效能的一种党建新模式。从毗邻党建的内涵来看，它的产生、发展与跨界治理实践密切相关。近年来，随着国家区域一体化战略的密集出台，如何解决跨界治理问题成为理论界、实务界探讨的热门话题。摆在跨界治理面前的两大难题是如何克服边界效应和层级梗阻。毗邻党建通过毗邻地区跨界党建网络的打造，构建毗邻整合式协同体系。同时，通过多层党建网络的打造，构建毗邻联动式协同体系，有助于打破跨界治理的边界效应、克服跨界治理的层级梗阻。一言以蔽之，毗邻党建是党建引领跨界治理的创新模式。通过毗邻党建引领，能够为破解跨界治理问题提供新思路、新方案。

毗邻党建源于2016年上海市金山区和浙江省嘉善县探索的党建引领跨界治理实践。近年来，毗邻党建作为破解跨界治理困境的有益探索得到积极推广和应用，出现了不少类似毗邻党建的创新实践，它们名称上虽然略有差异，但本质上大致相同。如川渝地区的高竹新区、渝北空港园区、高滩镇、坛同镇、大湾镇、茨竹镇探索的“两园四镇红联体”，四川凉山等市与云南省昭通市探索的“边界区域党建”，浙江慈溪“片区党建联盟”，江苏镇江“全域党建”，江苏、安徽交界“水域守护党建联盟”，深圳松岗、东莞长安茅洲河“毗邻党建”，长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”，上海滨江“党建跨区域联盟”等。目前，学术界对于毗邻党建引领跨界治理的研究处于起步阶段，少量研究以案例介绍、经验概括为主。学术界对于毗邻党建引领跨界治理的类型分析及其运行机理还缺少深入研究。

1 文献回顾与问题提出

目前，既有研究主要涉及跨界治理的描述性研究、解释性研究、对策性研究以及跨界治理与毗邻党建的关联性研究。学术界对于毗邻党建引领跨界治理的类型分析及运行机理还缺少深入研究。如何理解毗邻党建在跨界治理中的适用性，如何对毗邻党建引领跨界治理进行类型学分析并结合案例剖析，揭示毗邻党建引领跨界治理的运行机理，是本文要解决的核心问题。

1.1 文献回顾

一是跨界治理的描述性研究侧重于界定和描述“跨界治理是什么”这一问题，它包括内涵、特征、类型、经验等。关于跨界治理内涵的研究，一种代表性观点是将其视为利益相关者为了实现公共目标和解决共同危机而开展合作、管理的一系列活动[1]，该认识是从跨界政府协同的角度[2]进行界定；另一种代表性观点是将其视为不同区域、层级、部门主体共同应对治理问题的一系列活动[3]。关于跨界治理特征的研究，聚焦跨界性这一核心特征，形成了跨政区性、跨部门性、跨组织性、跨时间性的认识[4]；跨区域性、跨部门性、跨层级性以及跨政府、市场、社会边界性的认识[5]；跨空间边界性、跨功能边界性、跨组织边界性以及多样性、交叠性、复杂性的认识[6]；跨行政边界性、跨功能边界性、跨层级边界性、跨公私边界性的认识[7]。关于跨界治理类型的研究，是将其概括为跨边界治理、跨部门治理、跨公私治理[3]；地理层面的跨行政区治理，组织层面的跨政府、市场、非营利组织治理，政府内部层面的跨部门治理[8]64。关于跨界治理经验的研究，主要涉及对世界三大湾区跨界治理经验[9]、美国跨界治理经验[10]、欧盟跨界治理制度经验[11]、欧盟跨界治理政策经验[12]、欧洲跨界河流治理经验[13]等。

二是跨界治理的解释性研究，旨在解释跨界治理的逻辑理路、理论模型、运行机制。关于跨界治理逻辑理路的研究，代表性的观点主要探讨限权、赋权、融权的权力逻辑[14]；科层主导型治理、契约主导型治理、网络主导型治理的作用逻辑[15]以及治理边界通过交易成本影响跨界合作网络的形成逻辑[16]。关于跨界治理理论模型的研究，代表性的观点分别提出涉及初始条件、结构、治理、过程、结果的ISGPO模型[1]以及地方政府博弈模型[17]、跨界政策网络模型[16]、微分对策模型[18]等解释模型。关于跨界治理的运行机制研究，学者们结合案例分析，分别探讨科层、契约、网络各自主导型治理模式及其运行机制[15]，结构、过程、领导框架下的运行机制[19]，自下而上推动和自上而下干预的运行机制[20]。

三是跨界治理的对策性研究，主要探讨“如何开展跨界治理”这一问题。针对这一问题，崔晶认为，应通过整体性治理推进地方政府协作、构建整体性合作组织、打造整体性治理网络[21]。锁利铭等人强调，应通过国家规划调动小边界地方政府的积极性，发挥中边界地方政府的协调优势，形成多边界共同治理的新格局[16]。曹军新指出，应探索“社会参与—部门协作—国家规划—国际合作”的多层次跨界治理路径[22]。贾先文指出，应构建全国性的合作框架、跨省多中心治理网络、一体化的运作流程，以实现跨界治理的目标[20]。韩万渠指出，应通过打造涵盖技术平台、政府形态、治理现代化“三位一体”的平台型政府，推动多元主体合作治理[23]。

四是跨界治理与毗邻党建的关联性研究。围绕毗邻党建的产生及其在跨界治理中的实践应用，程艳介绍了毗邻党建的产生背景、动因以及毗邻党建引领跨界治理的做法、成效、经验[24]。围绕毗邻党建引领跨界治理的运行机制，吴新叶等人指出，自上而下的“规定工作”和自下而上的“自选工作”及其有机互动的机制是毗邻党建引领跨界治理的运行机制[25]。陈亮通过对长三角地区毗邻党建实践的分析，发现毗邻党建引领跨界治理的运行机制包括议题聚焦与拓展、领导小组、双委员设置、联合党支部、项目合作、文化交流[26]。围绕跨界治理面临的挑战和困境，陈世瑞探讨了毗邻党建对于跨界治理的价值与意义，并指出了毗邻党建引领跨界治理的对策与路径[27]。

1.2 问题提出

既有相关研究对于毗邻党建的产生背景及其在跨界治理中的积极作用达成了基本共识，为理解毗邻党建引领跨界治理提供了理论积累和经验素材。然而，无论是跨界治理相关研究，还是跨界治理与毗邻党建的关联性研究，都缺少对毗邻党建在跨界治理中的适用性及类型学分析。同时，对毗邻党建引领跨界治理的运行机理也缺少深入探讨。

基于毗邻党建与跨界治理的关联性来看，面对跨界治理的复杂性、多样性，毗邻党建引领跨界治理必然存在多种类型。辩证地看，不同类型的毗邻党建既存在共性的运行机理，又存在独特的运行机理，这是我们理解毗邻党建引领跨界治理的运行机理需要思考的地方。

立足毗邻党建与跨界治理的关联性，本文尝试分析毗邻党建在跨界治理中的适用性。通过建立“跨界性—层级性”的分析框架，对毗邻党建引领跨界治理进行类型学分析，并探讨这些不同类型的运行机理。本文的研究问题是，为什么毗邻党建在跨界治理中具有适用性？从“跨界性—层级性”的维度来看，毗邻党建引领跨界治理可以分为哪些类型？通过典型案例的呈现，如何剖析毗邻党建引领跨界治理的运行机理？

针对这些问题，本文探讨毗邻党建在跨界治理中的适用性的基础上，一方面，基于“跨界性—层级性”的分析框架，将毗邻党建引领跨界治理分为四种类型；另一方面，基于“典型案例—类型匹配”的基本原则，本文通过对四个案例的深入分析，提炼出毗邻党建引领跨界治理的运行机理。在理论上，本研究可以为后续研究的开展提供一定的理论基础和分析框架。在实践上，本研究可以为提升毗邻党建引领跨界治理质量提供参考和启示。

2 毗邻党建在跨界治理中的适用性分析

如何克服边界效应和层级梗阻是跨界治理的两大难题。一方面，毗邻党建通过毗邻地区跨界党建网络的打造，构建毗邻整合式协同体系，有助于打破跨界治理的边界效应；另一方面，毗邻党建通过多层党建网络的打造，构建毗邻联动式协同体系，有助于克服跨界治理的层级梗阻(见表1)。

表1 毗邻党建在跨界治理中的适用性分析

2.1 毗邻党建有助于打破跨界治理的边界效应

跨界治理的难题之一就是如何克服边界效应。一般而言，跨界治理涉及不同区域、部门、领域主体之间的联动、整合与协作。跨界治理的边界效应包括政府间、政府与市场间、政府与社会间、不同政策领域间等[8]65。边界效应的客观存在容易造成参与跨界治理的多元主体陷入权力交叉、职能不清、利益分歧、责任虚化的多重困境，进而产生“集体行动的困境”。边界效应的存在意味着政府、市场、社会中的任何一方都无力独自应对跨界治理带来的现实挑战[28]1。

为克服跨界治理的边界效应，毗邻党建以毗邻地区的跨界党建网络打造为基础，以毗邻地区的各级党组织为纽带，通过单元再造、联合支部、联席会议、结对共建、交叉任职等方式，形成一个基于党建单元为依托的毗邻整合式协同体系。一方面，在不改变现有行政边界的基础上，该毗邻整合式协同体系突破了区划界限，以党建单元整合毗邻地区的行政体系，推动了毗邻地区政府间的协同，提升了政府部门的协同能力；另一方面，该毗邻整合式协同体系利用党的政治统领优势、组织体系广泛覆盖优势，将毗邻地区的政府部门、市场部门、社会部门协调起来，推动了毗邻地区协同治理的形成，增强了政府部门、市场部门、社会部门的整体治理能力。由此可见，毗邻党建通过党建引领以及跨界党建网络的打造，实际上是以党建单元为突破口破解行政单元的约束、再造以共治为导向的毗邻整合式协同体系的一种探索，它突破了原来基于确立边界、划分权限的治理思路，在一定程度上克服了区域边界、部门边界、领域边界的限制。

2.2 毗邻党建有助于克服跨界治理的层级梗阻

跨界治理的难题之二就是如何克服层级梗阻。从纵向上看，自上而下的跨界治理是一个多层级治理结构，涉及中央政府、地方政府、基层政府等多层级主体的参与，地方政府、基层政府是跨界治理的主要实践者。以上海金山区、浙江嘉兴市的跨界治理为例，既有金山区政府与嘉兴平湖市政府、嘉善县政府的参与，又有金山区枫泾镇村与嘉善县姚庄镇村、惠民街道以及平湖市新埭镇村的参与，呈现多层级的特点。

由于自上而下的治理链条较长，涉及的政府部门众多，经常出现多层级治理结构运行不畅的问题，即跨界治理的层级梗阻。具体表现为上级部门只能对归口管理的下级部门进行协调，对于归口管理外的职能部门协调无力。受跨界治理“外部性”的影响，地方政府、基层政府执行动力不足。上级部门与下级部门之间存在信息不对称。

3 毗邻党建引领跨界治理的四种类型：基于“跨界性—层级性”的分析框架

跨界性、层级性是理解毗邻党建引领跨界治理的两个重要维度。本文基于“跨界性—层级性”的维度，提出一个具有解释力的分析框架，尝试把毗邻党建引领跨界治理分为四种类型。

3.1 毗邻党建引领跨界治理的二重性：跨界性与层级性

从横向上看，毗邻党建引领跨界治理具有跨界性的特点。如前所述，毗邻党建引领跨界治理意在通过发挥党组织点多、线长、面广的优势，打破跨界治理的边界效应。随着毗邻党建越来越深入地在构筑毗邻区域共治网络方面发挥作用，党建引领已经成为毗邻区域社会动员的重要载体[29]，有助于形成以党建单元为突破口破解行政单元约束的毗邻型协同体系。从这个意义上来说，毗邻党建引领跨界治理能够跨越不同区域、部门、领域的边界，把分属不同边界的主体、资源、平台、信息整合起来，形成整体性治理优势。具体来说，毗邻党建引领跨界治理的跨界性表现为跨区域性、跨部门性、跨领域性等方面。

从纵向上看，毗邻党建引领跨界治理具有层级性的特点。毗邻党建引领跨界治理是一个多层级治理结构。高层级党组织(省、区、市)侧重顶层设计、统筹协调、激励设置，中层级党组织(市、区、县)侧重搭建平台、资源整合、上传下达，基层党组织(街道、乡镇)侧重识别问题、塑造网络、探索机制，体现出纵向联动的层级性。与行政科层相比，毗邻党建引领跨界治理的多层级结构虽然没有消弭层级性，但是具有更多的灵活性、整合性和联动性。

3.2 毗邻党建引领跨界治理的四种类型

基于“跨界性—层级性”的分析框架，可以将毗邻党建引领跨界治理分为战略引领型毗邻党建、问题导向型毗邻党建、高位推动型毗邻党建、整体联动型毗邻党建四种具有代表性的类型(见表2)。

表2 毗邻党建引领跨界治理的四种类型

一是战略引领型毗邻党建。战略引领型毗邻党建是指在一些毗邻地区发挥国家战略的引领作用，把原来基层探索成熟的毗邻党建经验、做法上升为国家战略规划的配套政策并融入国家战略的具体实施过程中，是一种国家战略引领和毗邻党建支撑有机结合的一种党建模式。例如在2018年，随着长江三角洲区域一体化上升为国家战略后，沪浙苏三地分别把毗邻党建融入长三角生态绿色一体化示范区建设，并写入《推进长三角卫生行政执法一体化发展示范区建设合作共建协议》，毗邻党建成为国家战略实施的重要支撑。从总体来看，国家战略是国家治理中最高层次的战略，涉及的主题影响深远，涵盖的主体多、领域广、层次高。正是在这个意义上说，战略引领型毗邻党建既跨越不同区域、部门、领域的边界，又涵盖高层级党组织、中层级党组织、基层党组织的广泛参与。因此，战略引领型毗邻党建的跨界性大、层级性高。

二是问题导向型毗邻党建。从毗邻党建的产生来看，最早的毗邻党建实践基本上是问题导向型的。问题导向型毗邻党建是指在一些毗邻地区(一般多为乡镇、街道层面)，为了解决当前该地区共同面临的治理问题，如“断头路”打通、水污染治理、治安管理、联防联控、纠纷调解、垃圾治理、“五违四必”整治等，毗邻地区的基层党组织聚焦相关具体问题商讨解决方案、开展协同治理行动的一种党建模式。一般而言，问题导向型毗邻党建涵盖的问题多为毗邻地区党政部门当前需要解决的“痛点”“堵点”“难点”问题，涉及基层社会治理的方方面面，参与主体通常为乡镇、街道层面的党政相关部门，有时也会涉及经济主体、社会主体，呈现跨界性大、层级性低的典型特征。

三是高位推动型毗邻党建。高位推动是运用党的政治势能和集中统一领导，推动上下贯通、部门协同的一种治理机制。高位推动多应用于国家治理领域，近年来高位推动在毗邻党建实践过程中得到一定程度的应用，成为推动毗邻党建向各个领域延伸的关键机制。随着高位推动日益频繁地与毗邻党建结合，逐渐形成了高位推动型毗邻党建模式。高位推动型毗邻党建一般采取成立领导小组以及建立省、市、区县、街镇、村居的“书记网络”的形式，推动上下之间、部门之间形成治理合力。高位推动型毗邻党建通常多发生在省市内毗邻党建实践中。一般而言，省市内毗邻党建虽然涉及跨界性的问题，但是通过治理尺度的上移，能够在地理空间上将各方纳入一个更高尺度的区划共同体之中，各方基于该区划共同体框架内实际上存在既定权威，依托该权威的牵头、整合，容易达成基本共识。由此可见，高位推动型毗邻党建具有跨界性小、层级性高的典型特征。

四是整体联动型毗邻党建。整体联动型毗邻党建是指在一些毗邻地区基于党建单元的再造，把原来各自独立运作的党建单元整合起来，建立一个基于毗邻区域内的党建网络体系并推动多方力量开展整体联动，提高党建整体效应的一种党建模式。一般而言，整体联动型毗邻党建的行政层级不高，主要是乡镇层面、街道层面的组织、协调，跨村社的特点较为突出，尽管涉及多部门的联动，但总体跨界性小，这是因为整体联动型毗邻党建多运用于治理尺度小的基层治理实践。概括来说，整体联动型毗邻党建具有跨界性小、层级性低的特点。

4 毗邻党建引领跨界治理的运行机理：案例呈现与机理分析

准确揭示毗邻党建引领跨界治理的运行机理，需要基于“典型案例—类型匹配”的原则选择匹配性案例进行剖析和总结。本文通过长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”、深圳松岗与东莞长安茅洲河“毗邻党建”、上海滨江“党建跨区域联盟”、浙江慈溪“片区党建联盟”等四个代表性案例的呈现和剖析，尝试揭示毗邻党建引领跨界治理的运行机理。

由此可见，优化风险控管设施，召集专业化人才是商业银行未来的大方向之一。大型商业银行在人才储备方面优于中小型商业银行，因此在利率定价具有主导地位，中小型商业银行未来的利率定价可能趋于跟随大型商业银行的定价。从另一个角度看，大型商业银行员工数量大，人员复杂，在决策传递或人事管理方面不可避免地存在不足，中小型商业银行的组织结构与大型商业银行相比决策链条较短，结构简洁，机制灵活，决策层少，决策效率高，管理成本低，更有利于加强内部管理。

4.1 战略引领型毗邻党建：长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”

2018年习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布长三角一体化上升为国家战略。2019年中共中央、国务院正式发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出沪苏浙毗邻的青浦、吴江、嘉善建设生态绿色一体化发展示范区的国家战略。之后长三角生态绿色一体化发展示范区建设进入快车道。2020年，沪苏浙将毗邻党建融入长三角生态绿色一体化发展示范区战略，探索出长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”模式，该模式属于战略引领型毗邻党建。具体来说，该模式通过战略引领成立领导小组、达成制度共识、推动平台建设、开展项目合作等四个方面实现有效运行。

一是通过战略引领成立领导小组。为了加强各方在长三角一体化建设中的统筹协调，沪苏浙皖成立了长三角一体化发展领导小组，形成了“三省一市主要领导座谈会——长三角地区合作与发展联席会议——长三角区域合作办公室和各专题合作组”三级领导小组运作架构。随着长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”的成立，该领导小组及其运作架构对毗邻党建的具体开展进行系统谋划、整体布局。

二是通过战略引领达成制度共识。自长三角生态绿色一体化发展示范区成立以来，沪苏浙党政主要领导建立了固定的会商制度，通过三地反复研讨和协商，围绕示范区毗邻党建的实施达成了制度共识。2020年沪苏浙相关党政部门制定、发布了《关于以提升组织力为重点推进长三角生态绿色一体化发展示范区党建高质量创新发展的意见》《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区进行党建系统集成创新的实施意见》《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区推进“城镇圈”党建工作的实施意见》以及毗邻党建公约，为示范区毗邻党建的具体实施提供了依据。

三是通过战略引领推动平台建设。随着长三角生态绿色一体化发展示范区建设的稳步发展以及毗邻党建的有序推动，通过战略引领推动毗邻党建平台建设成为重要的着力点。2021年沪苏浙相关党政部门成立青浦、吴江、嘉善和苏州、嘉兴“3+2”党建联盟这一制度化的平台，并发布了“3+2”党建联盟章程。“3+2”党建联盟平台的建立，为三地谋划毗邻党建合作方向、确立毗邻党建项目、解决毗邻党建重大问题提供了重要依托。

四是通过战略引领开展项目合作。围绕长三角生态绿色一体化发展示范区建设，沪苏浙先后合作开展多批次的常态化毗邻党建项目，这些项目内容涉及基层党建、产业发展、民生服务、平安建设、生态环保、文化科创、人才建设等多个方面。此外，沪苏浙还会根据关键时间节点重大主题的变化，开展一些具有特色的毗邻党建项目。如在建党百年之际沪苏浙共同评选了100名优秀基层党组织带头人、100个示范区党员先锋岗、100家基层党组织建设示范点，确立首批44家“优秀党支部结对名单”。

4.2 问题导向型毗邻党建：深圳松岗、东莞长安茅洲河“毗邻党建”

深圳的松岗和东莞的长安两地毗邻相连，隔着茅洲河相望。茅洲河所处地势较为低洼，受潮水顶托的影响，河流的水动力交换能力较弱，河水、海水交叉污染成为茅洲河污染的自然因素。除此之外，茅洲河污染还深受周边工业较多、人员密集带来的工业废水、生活污水排放等社会因素的影响。自然因素、社会因素的复合影响造成茅洲河在很长一段时间内成为“广东省污染最严重的河流”。2019年以来，围绕茅洲河的治理问题，深圳松岗、东莞长安的基层党组织开展结对共建，以党建引领推动茅洲河的共治，探索出茅洲河流域“毗邻党建”模式，这是广东省首个毗邻党建实践样板。具体来说，松岗、长安茅洲河“毗邻党建”主要通过毗邻党建引领文化认同，为问题的解决建立跨区域治理共同体。通过毗邻党建签订合作框架协议，为问题的解决提供行动方案。打造毗邻党建党群服务中心，为问题的解决提供综合平台。优化毗邻党建的运作机制和应用粘性，将其打造成解决问题的常态机制。

一是通过毗邻党建引领文化认同，为问题的解决建立跨区域治理共同体。一般而言，毗邻地区具有同宗或近似的文化传统，如果能够挖掘好、提炼好毗邻地区的文化认同，就相对容易获得相关党政部门以及广大人民群众的支持。正是认识到这一点，松岗和长安的基层党组织在开展结对共建的过程中，强调两地文化同根同源这一特点，并通过开展非物质文化遗产的展示以及各类文体活动的开展，唤醒人们的历史记忆，塑造两地文化认同。由此，党建引领突破了行政隶属、管辖边界的限制，重新建立了基于文化认同为依托的跨区域治理共同体，降低了茅洲河治理的组织合作成本、社会动员成本。

二是通过毗邻党建签订合作框架协议，为问题的解决提供行动方案。2019年以来，围绕茅洲河的治理问题，深圳松岗、东莞长安的两地党政部门签订了涉及茅洲河截污管网建设、茅洲河整治工程、茅洲河两地街道社区联合巡河机制等方面的合作框架协议，以毗邻党建为抓手建立综合治理新体系。随着成功解决茅洲河治理问题，茅洲河流域“毗邻党建”模式作为成功经验保留下来，成为两地解决其他治理问题的制度化机制。截至目前，围绕共同关心的治理问题，两地在组织共建、经济共促、法治共抓、文化共荣、水体共治、治安共护、交通共畅、人才共育、阵地共享、社区共进等方面签订了多项合作框架协议。

三是打造毗邻党建党群服务中心，为问题的解决提供综合平台。为了更好地在毗邻地区联络党员、服务群众，2019年深圳松岗、东莞长安建立了毗邻党建党群服务中心。毗邻党建党群服务中心配置志愿者服务站，服务深莞两地党员、群众。依托毗邻党建党群服务中心，发动广大党员和人民群众组建“银河护卫队”“跑团”等一批志愿团体，开展茅洲河治水、巡河活动以及“银青结对”党团共建活动。目前，毗邻党建党群服务中心已经成为深圳松岗、东莞长安基层党组织联络党员、服务群众、帮扶生活困难党员群众的重要平台，是集服务、管理、展示、教育于一身的跨区域、开放式、多功能的毗邻党建综合平台。

四是为了适应毗邻地区治理出现的新情况、新问题，深圳松岗、东莞长安根据具体形势的变化，优化毗邻党建的运作机制和应用粘性。如探索建立茅洲河毗邻党建联盟，由两地轮值联盟主席、轮流牵头协调，形成集平等、协商、融合于一体的制度框架。总结毗邻党建的成功经验、做法，进一步将其应用于东莞滨海湾新区及光明区、宝安区等毗邻地区的治理问题。在深化基层治理及文化合作的基础上，推动毗邻党建在政务、经济、交通等领域的具体应用，探索跨区域政务通办，从而提供更多、更好的便民利民服务。

4.3 高位推动型毗邻党建：上海滨江“党建跨区域联盟”

上海滨江位于黄浦江西岸，滨江岸线绵延45公里，跨越市内多个行政区与部门管理界限，涉及5个区、25个街镇以及几十家大中小型企业、单位。滨江治理最大的难题是多头管理、权属复杂、协调困难。面对这一情况，上海市打破传统治理思路，把党建引领这一思路作为突破口，适时成立滨江“党建跨区域联盟”。依托该联盟充分发挥街道社区党组织的统筹协调作用，以滨江党建群团服务站点为阵地，引领沿线各个单位、各个行业党组织以及广大党员、志愿者参与滨江的综合治理。2021年上海滨江“党建跨区域联盟”又将滨河沿线5个区纳入党建跨区域联盟，形成滨江“5区/59站点”和滨河“5区/13站点”的“一江一河”“跨区域联盟”，覆盖滨江沿岸的浦东、徐汇、长宁、普陀、静安、虹口、杨浦、黄浦、闵行、宝山等10个区。此外，上海滨江“党建跨区域联盟”还积极“拓圈增能”，将上海海事局、上港集团、地产集团等纳入联盟体系，形成了“10+X”的党建联盟架构[30]。具体来说，上海滨江“党建跨区域联盟”主要通过市委牵头，推动滨江“党建跨区域联盟”迭代升级；市委牵头，建立滨江“党建跨区域联盟”工作机制；市委牵头，在打造滨江“党建跨区域联盟”服务站点、品牌活动等方面实现高位推动下各方联动式运行。

一是市委牵头，推动滨江“党建跨区域联盟”迭代升级。为了建立“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的跨区域联盟格局，上海市委组织部、市建设交通工作党委牵头，建立滨江党建跨区域联盟“10+X”体系，其中“X”是指上海海事局、上港集团、地产集团等单位的党委部门。涉及滨江沿岸的浦东、徐汇、长宁、普陀、静安、虹口、杨浦、黄浦、闵行、宝山等10个区党委组织部的共同参与，由各区轮流担任滨江“党建跨区域联盟”的秘书长。

二是市委牵头，建立滨江“党建跨区域联盟”工作机制。2014年的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》指出，构建市、区、街镇、村(居)党组织四级联动体系，探索“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的工作格局，为滨江“党建跨区域联盟”工作的开展提供政策指导。随着滨江“党建跨区域联盟”工作的开展，形成了一些可供复制、推广的经验、做法。上海市委将这些经验、做法提炼为“组织联动、民声联议、问题联解、产业联培、项目联抓、服务联促、数据联享”的“七联”机制，成为滨江“党建跨区域联盟”运行的工作机制。

三是市委牵头，打造滨江“党建跨区域联盟”服务站点、品牌活动。围绕滨江“党建跨区域联盟”建设，上海市委牵头建设了72个党群服务站点，打造了浦东“望江驿”、徐汇“水岸汇”、杨浦“杨树浦驿站”、虹口“虹驿站”、黄浦“滨江党群服务站”等站点品牌。围绕滨江“党建跨区域联盟”建设，还发布了《上海“一江一河”党群服务地图》《上海“一江一河”党群服务清单》，将首批8个区、72个站点涉及区域分布、站点地址、开放时间、公共卫生设施、停车场等信息进行图文介绍，为党员、群众提供便民服务。

4.4 整体联动型毗邻党建：浙江慈溪“片区党建联盟”

浙江省慈溪市是宁波市代管的县级市。随着国家共同富裕战略目标的提出，如何解决农村资源要素配置不充分、乡村发展不平衡问题，走出一条乡村区域协调发展的新路子，是当前各级党政部门需要思考的重大课题。慈溪市着眼于辖区内弱村要翻身、强村要转型、中等村要超越的差异化需求，在不改变行政区划、不增加管理层级、不违背各村意愿的前提下，以3到6个村为基本单元，打破村庄原来的地域边界，通过党建引领乡村片区组团的方式，推动村与村之间发展资源整合、治理理念融合、协同行动嵌合，探索出“片区党建联盟”模式。具体包括能人带动型、产业集聚型、资源互补型、补链配套型、服务统筹型、治理联动型、项目牵引型、飞地抱团型等8种表现形式。“片区党建联盟”意在通过实施“党建联盟、产业联动、规划联体、社会联治”四大工程，破解村级发展单一的难题，最终实现共同合作、共同发展、共同富裕的目的。截至2021年12月，浙江慈溪市的“片区党建联盟”覆盖的乡村组团片区达到79个，涵盖当地所有村庄。梳理来看，浙江慈溪市的“片区党建联盟”主要通过因地制宜地成立片区联合党委及党组织，联合多个部门成立专门的工作小组，健全完善“片区党建联盟”制度、设施，依托“片区党建联盟”引领村民自治等方面实现基于片区整合的整体性治理和共同发展。

一是因地制宜成立片区联合党委及党组织。慈溪市按照“有内在需要、有地域关联、有发展纽带”的原则，结合历史渊源、客观状况、发展阶段、空间规模和设施配备，打破村庄地域边界的限制，以3到6个村为基本单元划分全区域覆盖的基层党建片区。根据划分的基层党建片区成立片区联合党委及党组织，采取轮流主持的方式开展工作。由“千名好支书”“兴村名师”等优秀村支书或镇下派优秀机关干部担任片区联合党委书记。同时根据片区发展的现实需要，吸收相关单位负责人为联合党委委员。

二是联合多个部门成立专门的工作小组。工作小组是协调各个职能部门认识、利益、行动的重要机制。为了更好地协调片区各个主体的认识、利益、行动，慈溪市联合15个部门，组建了由部门“一把手”为成员的工作协调小组，主要用于统筹、协调片区建设和发展过程中用地、资金、基础设施改善等“痛点”“堵点”“难点”问题。

三是健全完善“片区党建联盟”制度、设施。在制度层面上，遵循各村层级、资产和财务“三不变”的原则，各片区健全完善党建联席会议制度，按照“大事共议、实事共办、急事共商、难事共解”的议事原则，协调解决片区重大问题。整合片区监督资源，制定片区党建联盟重大事项清单制度，提高片区决策的科学化、民主化、法治化水平。在设施层面上，设置网格党支部和先锋户联站，探索“片区网格”和“亲邻党建”服务模式。打造“邻聚中心”服务平台，着力配齐片区健康小屋、养老服务中心、幼教中心等便民设施，构建适应片区治理需求的党建服务架构体系。如崇寿镇傅家路片区建立慈溪首个片区便民服务中心，通过“线上”与“线下”结合打造“15分钟便民服务圈”，许多需要到镇、市办理的政务事项实现了就近办理。

四是依托“片区党建联盟”引领村民自治。针对片区公共事务治理，依托“片区党建联盟”，建立片区矛盾纠纷联调机制、片区村民议事共商机制以及各种形式的片区民主协商议事组织，实施民主协商“五位一体”工作法。针对片区具体项目的实施，由片区联合党委协商确定大局方向、片区民主协商议事组织调节利益分配，组建以片区为单元的市场化经营股份公司，由该公司作为主要项目的实施主体，各组团村负责归属于本村的部分项目，避免了因“权、责、利”不一致带来的治理困境。

5 结论与讨论

毗邻党建产生、发展于党建引领跨界治理的创新实践，对于破解跨界治理问题来说具有适用性。面对跨界治理过程中的边界效应、层级梗阻，毗邻党建通过跨界党建网络、多层党建网络的“双重打造”，构建一套基于党建引领的毗邻整合式协同体系、毗邻联动式协同体系，能够为破解跨界治理问题提供新思路、新方案。同时毗邻党建有助于发挥党组织点多、线长、面广、跨界的优势，实现克服跨界治理碎片化、提升跨界治理整体效能的现实目的。

跨界性、层级性是理解毗邻党建引领跨界治理的两个重要维度。根据跨界性、层级性的明显差异，可以把毗邻党建引领跨界治理实践划分为不同类型。本文基于“跨界性—层级性”的维度，提出一个具有解释力的类型学分析框架，把毗邻党建引领跨界治理分为战略引领型毗邻党建、问题导向型毗邻党建、高位推动型毗邻党建、整体联动型毗邻党建等四种代表性类型。它们的相同点是采取党建引领这一共性工具，通过跨界党建联盟的建立、整合、引领，打造毗邻型协同治理共同体，进而克服跨界治理碎片化，提升跨界治理整体效能。它们也有各自不同的特点：战略引领型毗邻党建的跨界性大、层级性高；问题导向型毗邻党建的跨界性大、层级性低；高位推动型毗邻党建的跨界性小、层级性高；整体联动型毗邻党建的跨界性小、层级性低。

按照“典型案例—类型匹配”的原则，本文选取长三角生态绿色一体化发展示范区“党建联盟”、深圳松岗与东莞长安茅洲河“毗邻党建”、上海滨江“党建跨区域联盟”、浙江慈溪“片区党建联盟”等四个代表性案例，通过对这四个案例的呈现和剖析，揭示了战略引领型毗邻党建、问题导向型毗邻党建、高位推动型毗邻党建、整体联动型毗邻党建的运行机理。从理论、实践上看，本研究可以为后续研究提供一定的理论基础和分析框架，为提升毗邻党建引领跨界治理质量提供参考。需要指出的是，受限于篇幅和目前所掌握的案例素材，本研究还缺少对毗邻党建引领跨界治理四种类型的比较分析，对于四种类型的共性机制、个性机制缺少深入梳理，这些问题有待后续研究加以诠释和弥补。